對(duì)實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的思考

陳建華

摘要 分析了實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的必要性，介紹了實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的措施，提出了實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的建議，以為促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞 森林分類經(jīng)營(yíng)；生態(tài)公益林；商品林；實(shí)施措施；發(fā)展建議

中圖分類號(hào) F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）05-0142-02

Abstract This paper analyzed the necessity of forest classification management，introduced the measures for the implementation of forest classification management，and put forward some suggestions，so as to provide references for forestry sustainable development.

Key words forest classification management；ecological forest；commercial forest；implementing measures；development proposal

實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)，就是按照生態(tài)公益林和商品林的劃分，從源頭上調(diào)整林業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，優(yōu)化林業(yè)資源配置，使林業(yè)生產(chǎn)從以木材生產(chǎn)管理為主轉(zhuǎn)向森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理為主，以利用性采伐為主向經(jīng)營(yíng)性采伐為主轉(zhuǎn)變。實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)在于著力構(gòu)建布局科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、功能協(xié)調(diào)、效益顯著的林業(yè)生態(tài)體系，形成以生態(tài)公益林為主導(dǎo)的森林生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展格局，以充分發(fā)揮其生態(tài)效益，讓林業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用，不斷提高林業(yè)的社會(huì)地位和影響力。

1 實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的必要性

1.1 是提升林業(yè)整體效益的有效途徑

林業(yè)的特點(diǎn)是具有生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，在生產(chǎn)實(shí)踐中，這三者往往無(wú)法兼顧。如果直接體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益，就失去了其明顯的生態(tài)效益和社會(huì)效益；如果充分發(fā)揮生態(tài)效益和社會(huì)效益，就很難直接體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)行森林分類經(jīng)營(yíng)，能協(xié)調(diào)處理好林業(yè)三大效益的關(guān)系，可從根本上調(diào)整林業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)、優(yōu)化林業(yè)資源配置。

1.2 可使生態(tài)公益林得到更有效的管理與保護(hù)

生態(tài)公益林追求的是生態(tài)效益和社會(huì)效益，是以森林生態(tài)公益功能的發(fā)揮為主要經(jīng)營(yíng)目的，這種效益的受益主體往往不能直接表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)者，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者投入產(chǎn)出不相符。實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)，采取針對(duì)森林的生態(tài)公益功能的具體經(jīng)營(yíng)措施，實(shí)行森林效益補(bǔ)償機(jī)制并由政府投入，使其不再成為經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)，可以有效理順經(jīng)營(yíng)者投入產(chǎn)出關(guān)系[1]。

1.3 使商品林得到有效管理與發(fā)展

商品林追求的是經(jīng)濟(jì)效益，以利潤(rùn)最大化為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)，可以為商品林開(kāi)拓一個(gè)充分的發(fā)展空間，使商品林真正市場(chǎng)化，從而使商品林經(jīng)營(yíng)者的利益得到保證，并能吸引大量社會(huì)投資，調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)的投資熱情，增加林業(yè)投入，也提高了林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)收益。

1.4 是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障

實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)對(duì)提高林地生產(chǎn)力、農(nóng)民收入、林業(yè)綜合效益，推進(jìn)林業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展具有十分重要的意義。有限的林地資源決定了不可能通過(guò)無(wú)限擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，只有充分利用林地資源，提高林地生產(chǎn)力和產(chǎn)出率，實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)，使商品林實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，滿足人們的經(jīng)濟(jì)需求，對(duì)生態(tài)公益林加強(qiáng)管護(hù)、加大投入，充分發(fā)揮其生態(tài)效益和社會(huì)效益。

1.5 是轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展模式的重要條件

目前，為了追求綠化效果，大量造林還是通過(guò)政府行政手段干預(yù)，特別是生態(tài)公益林造林，這不利于調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性，造林質(zhì)量也得不到保證。實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)后，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高并與造林質(zhì)量掛鉤，商品林真正放開(kāi)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)。林農(nóng)的收益得到了保障，可以有效調(diào)動(dòng)林農(nóng)造林積極性，真正轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展模式，讓林業(yè)主管部門走上提供指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督管理的發(fā)展軌道[2]。

1.6 可以有效降低基層林業(yè)部門工作人員行政風(fēng)險(xiǎn)

林業(yè)行業(yè)本身屬于粗放型行業(yè)，而制訂的技術(shù)規(guī)程卻過(guò)于細(xì)密，如《森林采伐作業(yè)規(guī)程》規(guī)定：主伐皆伐作業(yè)5%坡度以下不能超過(guò)30 hm2、6%～15%坡度不能超過(guò)20 hm2，這些規(guī)定在南方林區(qū)實(shí)際生產(chǎn)中缺乏可操作性，也與商品林經(jīng)營(yíng)者的自主經(jīng)營(yíng)不相符。并且《森林法實(shí)施條例》和《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理盜伐、濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個(gè)問(wèn)題的解釋》指出：盜伐林木2 m3或?yàn)E伐林木10 m3以上屬于數(shù)量較大、情節(jié)嚴(yán)重，需要承擔(dān)刑事責(zé)任。因此，林業(yè)部門工作人員涉嫌失職瀆職工作風(fēng)險(xiǎn)很高。2008—2012年，廣東省檢察機(jī)關(guān)共查辦林業(yè)系統(tǒng)瀆職犯罪案件180人，是所有行政部門中被查辦人員最多的，因而林業(yè)部門也成了瀆職犯罪的高風(fēng)險(xiǎn)部門。另外，現(xiàn)在采伐工具較為先進(jìn)、路網(wǎng)發(fā)達(dá)、運(yùn)輸方便，很容易出現(xiàn)超數(shù)量、超面積采伐，林業(yè)人員監(jiān)督管理不到位，就可能涉嫌失職瀆職。由于森林資源安全保護(hù)工作任務(wù)重、困難大，并時(shí)刻承擔(dān)涉嫌失職、瀆職犯罪的壓力，所以目前基層工作人才流失嚴(yán)重。實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)后，政府適度放寬商品林經(jīng)營(yíng)相關(guān)法律法規(guī)和政策，嚴(yán)格生態(tài)公益林管護(hù)，可以有效保護(hù)基層林業(yè)隊(duì)伍降低行政風(fēng)險(xiǎn)。

2 實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的措施

森林分類經(jīng)營(yíng)是根據(jù)森林主體功能的發(fā)揮來(lái)經(jīng)營(yíng)森林，其實(shí)質(zhì)是森林經(jīng)營(yíng)的集約化和細(xì)分化。因此，應(yīng)采取不同的經(jīng)營(yíng)措施、管理措施，制訂有針對(duì)性的法律支撐和政策扶持，建立與森林分類經(jīng)營(yíng)相對(duì)應(yīng)的森林資源林政管理制度，制訂相對(duì)應(yīng)的森林經(jīng)營(yíng)方案和作業(yè)規(guī)程，實(shí)行不同的經(jīng)營(yíng)管理措施，管住、管好生態(tài)公益林，放開(kāi)、搞活商品林，實(shí)現(xiàn)管護(hù)與放活的目標(biāo)，而不是一刀切。

2.1 生態(tài)公益林

2.1.1 高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量造林，確保成活率和保存率。一是因地制宜選擇樹(shù)種，根據(jù)不同地區(qū)的自然立地條件，選擇適宜本地生長(zhǎng)的鄉(xiāng)土樹(shù)種；二是以封山育林、天然更新為主，采取全封、輪封等形式，采用混交、撫育間伐、人工促進(jìn)更新等措施，提高林分質(zhì)量和生物多樣性；三是嚴(yán)格更新造林驗(yàn)收監(jiān)管，將責(zé)任落實(shí)到人，細(xì)分到山頭地塊；四是強(qiáng)化撫育措施，根據(jù)立地條件和樹(shù)種有針對(duì)性地選擇施肥、防病蟲(chóng)、防火等撫育管護(hù)措施。

2.1.2 加大投入，強(qiáng)化管護(hù)，不斷提高生態(tài)公益林生態(tài)功能等級(jí)。一是強(qiáng)化政府的組織管理。生態(tài)公益林應(yīng)按照社會(huì)公益性由國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體出資組織建設(shè)，通過(guò)宏觀調(diào)控、政府主導(dǎo)，以總體功能最佳為目標(biāo)，追求最大的生態(tài)效益和社會(huì)效益。對(duì)具有一定規(guī)模集中營(yíng)造的生態(tài)公益林，可以采取林場(chǎng)管理的組織形式，同時(shí)還可以積極引入造林承包、管護(hù)承包以及招投標(biāo)等管理方式，以提高生態(tài)公益林建設(shè)和管理效率。二是提高生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)公益林效益補(bǔ)償是實(shí)施分類經(jīng)營(yíng)的核心政策，集體林權(quán)制度改革后，經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人，林農(nóng)對(duì)森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)和林地的使用權(quán)，擁有完全的處置權(quán)、收益權(quán)。林農(nóng)種植桉樹(shù)等速生豐產(chǎn)林或其他經(jīng)濟(jì)林的收入遠(yuǎn)比生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高，很多林農(nóng)不愿意將森林劃入生態(tài)公益林。因此，只有提高生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使廣大林農(nóng)得到真正的實(shí)惠，群眾愿意將商品林調(diào)整為生態(tài)公益林，才能讓生態(tài)公益林得到有效發(fā)展。三是加大投入，不斷提升生態(tài)公益林功能等級(jí)。生態(tài)公益林的建設(shè)和管護(hù)需要大量的成本投入，主要用于管護(hù)撫育以及森林防火、病蟲(chóng)害監(jiān)測(cè)等。要逐步改變現(xiàn)行的造林投入和管理方式，政府部門造林投入，應(yīng)以生態(tài)公益林造林、改造提升生態(tài)功能等級(jí)為主，投入比例與造林質(zhì)量考核掛鉤，逐步提高林分質(zhì)量和生態(tài)公益林功能等級(jí)。四是創(chuàng)新機(jī)制，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。建立“以政府投入為主、森林生態(tài)效益直接受益單位補(bǔ)償為輔”的公益林補(bǔ)償機(jī)制。水電、旅游、礦產(chǎn)等生態(tài)效益的直接受益單位，應(yīng)從其經(jīng)營(yíng)收入中提取一定比例的資金，用于生態(tài)公益林補(bǔ)償。拓寬補(bǔ)償資金渠道來(lái)源，建立異地補(bǔ)償反哺機(jī)制，下游受益地區(qū)應(yīng)該為森林生態(tài)效益給予相應(yīng)合理的補(bǔ)償[3]。

2.1.3 嚴(yán)格生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任考核，建立生態(tài)效能等級(jí)考核制度。一是對(duì)生態(tài)公益林的生態(tài)效能等級(jí)進(jìn)行考核，科學(xué)考核、獎(jiǎng)懲分明，對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不合格的給予通報(bào)批評(píng)并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；二是嚴(yán)格管護(hù)，各層次各方面建立崗位責(zé)任制，明確職責(zé)、嚴(yán)格管護(hù)，提高工作績(jī)效。

2.2 商品林

商品林的發(fā)展受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制約，所以要全面推行企業(yè)化管理，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，自主經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，自負(fù)盈虧，并由由各經(jīng)營(yíng)者自主決定采伐方式、采伐年限。在經(jīng)營(yíng)方式上可以實(shí)行承包、租賃、拍賣和股份合作經(jīng)營(yíng)等形式，由各經(jīng)營(yíng)主體自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，實(shí)行產(chǎn)業(yè)化和高投入、高產(chǎn)出、高效益的集約經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)單位面積林地的產(chǎn)出率最大化，促進(jìn)商品林走向市場(chǎng)化、集約化、基地化、林工貿(mào)一體化的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，真正達(dá)到“搞活商品林”的目的，使其發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。政府對(duì)于商品林經(jīng)營(yíng)不宜采取太多行政手段去管理和干預(yù)，也不宜采取嚴(yán)格的計(jì)劃與目標(biāo)去控制和考核，而應(yīng)完全由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展做出選擇。

3 實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的建議

3.1 修訂《森林法》和《森林法實(shí)施條例》中關(guān)于法律責(zé)任的認(rèn)定

根據(jù)當(dāng)前社會(huì)法制建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，修訂《森林法》和《森林法實(shí)施條例》中關(guān)于法律責(zé)任的認(rèn)定，適當(dāng)提高責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。林業(yè)各項(xiàng)方針政策最終都要通過(guò)基層林業(yè)工作人員落實(shí)到村、戶和山頭地塊，工作十分繁重，目前的法律責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)偏低，基層林業(yè)工作人員很容易出現(xiàn)失職瀆職犯罪。因此，應(yīng)切實(shí)有效保護(hù)基層林業(yè)隊(duì)伍的安全，讓他們可以安心工作。

3.2 制訂分別針對(duì)商品林和生態(tài)公益林的采伐作業(yè)規(guī)程

目前的《森林采伐作業(yè)規(guī)程》并沒(méi)有區(qū)分生態(tài)公益林和商品林，建議根據(jù)森林分類經(jīng)營(yíng)的要求，制訂相對(duì)應(yīng)的采伐作業(yè)規(guī)程，管嚴(yán)生態(tài)公益林，適度放開(kāi)商品林。對(duì)商品林的采伐按面積控制，將采伐作業(yè)規(guī)程適當(dāng)放開(kāi)，不再細(xì)化。

3.3 科學(xué)規(guī)劃，循序漸進(jìn)，逐步調(diào)整生態(tài)公益林和商品林的比例

以肇慶市為例，目前肇慶市生態(tài)公益林面積占林地總面積的30%，比例偏低，應(yīng)根據(jù)森林資源狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)生態(tài)公益林發(fā)展作出科學(xué)規(guī)劃，提高生態(tài)林比例，降低商品林比例[4]。

3.4 調(diào)整考核指標(biāo)

考核指標(biāo)是工作的方向標(biāo)，應(yīng)區(qū)分生態(tài)公益林和商品林，生態(tài)公益林追求生態(tài)效能，商品林追求經(jīng)濟(jì)效益、滿足社會(huì)需求，兩者追求目標(biāo)不同，沿用同樣的考核標(biāo)準(zhǔn)不利于生態(tài)公益林和商品林的有效發(fā)展，更會(huì)掣肘速生豐產(chǎn)林的發(fā)展，嚴(yán)重挫傷林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)投身林業(yè)的積極性。

盡管在實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中會(huì)有很多矛盾，但實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)，是提升林業(yè)整體效益的有效途徑、實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障、轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展模式的重要條件，是一項(xiàng)涉及林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)政策、管理措施和組織形式等多方面的深層次綜合配套改革，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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