財政醞釀 “收權(quán)”改革

劉琳

地方財政支出固化嚴重，通過收權(quán)將資金預(yù)算、分配權(quán)統(tǒng)一到財政部門。

全國財政收入放緩的預(yù)期明顯，多個省份下調(diào)今年財政收入增速目標。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君分析認為，宏觀經(jīng)濟增長預(yù)期改變、企業(yè)盈利能力下降以及減稅清費的改革趨勢，是造成多地調(diào)低預(yù)期財政收入目標的重要原因?！敦斀?jīng)國家周刊》記者了解到，開源空間有限，地方財政支出節(jié)流或?qū)⒊蔀樨斦块T在2017年的一個重要選擇。此外，打破地方財政支出固化嚴重的現(xiàn)狀，也成為化解財政收支僵局的突破口。

近日，李克強總理在國務(wù)院第五次廉政工作會議上指出，在當前財政收入增速放緩、民生等各方面支出需求增加的情況下，決不能讓大量資金趴在賬上“睡大覺”。要加大力度清理盤活沉淀的財政資金，從體制上解決“打醬油的錢不能買醋”，確保公共資金高效安全使用。

在不斷集中預(yù)算權(quán)和支出管理權(quán)的基礎(chǔ)上，將財政部門打造成核心預(yù)算機構(gòu)，成為正在醞釀的財政部門“收權(quán)”改革的主要出發(fā)點。

多省下調(diào)增長預(yù)期

截至2月底，隨著各省市兩會的結(jié)束，各地2016年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算數(shù)據(jù)全部公布?！敦斀?jīng)國家周刊》梳理31個省區(qū)市公布的財政數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2017年有12省份下調(diào)公共財政預(yù)算收入增長率目標，僅9省份上調(diào)，其余10省份持平。

其中，北京、浙江、四川、河南等省市，將2017年財政收入的目標下調(diào)至與當?shù)谿DP增速相當?shù)乃?。財政收入大省廣東，2016年一般公共預(yù)算收入達到1.03萬億元左右，同比增長10.5%，剔除營改增等因素后同比增長9.9%，2017年廣東省將財政收入增速目標下調(diào)到9%。

另有一些省份下調(diào)幅度較大。比如江西，2016年一般公共預(yù)算收入同口徑增長8.7%，2017年的預(yù)期財政收入目標則降至5.1%。江西財政廳在分析2016年預(yù)算執(zhí)行情況時表示，新常態(tài)下財政收入增幅收窄，財政收支矛盾進一步凸顯；部分地區(qū)尤其是少數(shù)基層收入質(zhì)量不高，財政保障能力較弱。

財政收入是衡量政府財力的直接指標，是公眾獲得公共服務(wù)與產(chǎn)品的經(jīng)濟基礎(chǔ)。收入下調(diào)，意味著財政收支矛盾將更為嚴峻。

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，開源空間有限的前提下，地方財政支出節(jié)流將成為2017年緩解財政收支矛盾的主要選擇。近期，中國財政科學(xué)研究院就地方財政風(fēng)險進行的調(diào)研顯示，地方財政支出固化嚴重，解決這一問題，或?qū)⒊蔀榛庳斦罩Ы┚值耐黄瓶凇?/p>

參與上述調(diào)研的一位人士對記者表示，在多地調(diào)研中他們發(fā)現(xiàn)，目前即使在地方財政收入已經(jīng)十分緊張的情況下，財政支出仍有不斷固化和強化的趨勢，地方支出結(jié)構(gòu)固化的程度要強于中央，而且越到基層財政越困難，財政固化程度越嚴重。

“這里有著方方面面復(fù)雜的原因?！敝袊斦茖W(xué)研究院院長劉尚希說，最為頑固的，就是部門的“二次分配權(quán)”肢解預(yù)算統(tǒng)一分配權(quán)的問題。資金分配渠道固化到了部門，這對應(yīng)的就是財政資金的“切塊”分配問題嚴重，比如基建、教育、科技等方面都存在這樣的現(xiàn)象。

除了“塊塊”，“條條”上也存在明顯的固化。上述人士表示，專項轉(zhuǎn)移支付的分配，目前仍然是通過部門按照“條條”進行分配。從1994年到2012年間，專項轉(zhuǎn)移支付的種類增加到220種，雖然最近幾年的財稅體制改革要求盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但由于專項資金都固定在相應(yīng)的部門，自上而下通過“條條”分配，因此專項轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出只有設(shè)立沒有退出、規(guī)模只增不減的固化現(xiàn)象。

另外，有些地方的財政支出難以適應(yīng)形勢變化的需要。仍以專項轉(zhuǎn)移為例，不少地方政府在使用資金時，脫節(jié)、錯配時有發(fā)生。

“比如義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金，現(xiàn)在還是按人口戶籍所在地來往下分配的，但是隨著城鎮(zhèn)化，人可能早就不在當?shù)亓?，這就導(dǎo)致支出和人員脫節(jié)，當?shù)乜赡軐嶋H中不需要這筆錢了，但錢還是按時按點固定撥下去，有的還在村里蓋了很好的校舍，但人可能都集中到了城鎮(zhèn)，造成財政資金的低效、無效。”

醞釀“收權(quán)”改革

“財政支出的固化，背后反映的是各方面原因形成的利益固化，這種既得利益固化的管理，使現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的改革遇到了層層障礙。”劉尚希說。

上述接近財政部的人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，預(yù)算改革以來，隨著綜合預(yù)算和預(yù)算細化等改革不斷進展，財政部門正在不斷集中預(yù)算權(quán)和支出管理權(quán)，預(yù)算“碎片化”的現(xiàn)象有所改善，但仍有待根本性改觀。在政府內(nèi)部，財政部門地位有待提高，財政部門之外，不少部門都還在掌握著一些資金的分配權(quán)，成為現(xiàn)實中的“準預(yù)算機構(gòu)”。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，下一步財政部希望將各級財政部門建成真正的核心預(yù)算機構(gòu)，將資金預(yù)算、分配權(quán)集中到財政部門。

“首先就是要強化各級財政部門的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)?！鄙鲜鋈耸繉τ浾哒f，具體包括預(yù)算工作統(tǒng)籌指導(dǎo)權(quán)、部門預(yù)算審核權(quán)以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，使各級財政部門能夠真正成為政府預(yù)算編制和執(zhí)行的參謀助手。

第二，財政部門要統(tǒng)攬政府全部收支，所有政府收支活動都要納入財政部門的管理監(jiān)督視野，各種政府收支都應(yīng)在全口徑預(yù)算體系的平臺上進行分配，從而以全局利益消除局部利益。換句話說，各個“花錢”的單位只能通過全口徑預(yù)算體系的平臺安排收支，切斷預(yù)算單位行政履職與其經(jīng)費撥款之間的直接關(guān)聯(lián)。

只有這樣，財政部門統(tǒng)攬收支、財政資金分配必須由預(yù)算安排，才能真正形成一個完整的政府收支管理體系。

記者了解到，財政部門醞釀的“收權(quán)”改革中，并非一味權(quán)利集中，而是有收有放。上述人士認為，在將財政部門打造成核心預(yù)算機構(gòu)的基礎(chǔ)上，未來可以有限度地賦予其他公共部門對本部門預(yù)算資金的項目安排、調(diào)劑權(quán)。對于財政明確支持的那些項目，項目資金可以全額分配給相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，由部門統(tǒng)籌安排，改變目前財政資金在發(fā)放時仍有所保留的做法。