層級(jí)執(zhí)法安全監(jiān)管

張建林

從本質(zhì)上來(lái)講，層級(jí)執(zhí)法管理并非在創(chuàng)設(shè)一種執(zhí)法制度，而是對(duì)湛江海事局執(zhí)法工作內(nèi)部組織的一種調(diào)整，是一項(xiàng)加強(qiáng)改進(jìn)執(zhí)法工作內(nèi)部組織管理的工作機(jī)制。談到層級(jí)執(zhí)法，湛江海事局法規(guī)規(guī)范處副處長(zhǎng)呂文通多次提及上述概念，他明確指出，層級(jí)執(zhí)法管理是湛江海事局在探索“黨建+依法行政”道路上的一次成功嘗試。

當(dāng)前，群眾對(duì)安全工作的期望日益提升，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次對(duì)安全生產(chǎn)工作作出重要提示。在水上安全監(jiān)管方面，湛江海事局進(jìn)一步強(qiáng)化海事安全發(fā)展理念和紅線(xiàn)意識(shí)，以完善落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度為抓手，以嚴(yán)格海事安全監(jiān)管執(zhí)法、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控、深化隱患排查治理、加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)和全社會(huì)安全宣傳教育為保障，著力提升湛江海域的安全生產(chǎn)水平。

在面臨著海事監(jiān)管業(yè)務(wù)擔(dān)子越來(lái)越重，挑戰(zhàn)越來(lái)越多的時(shí)候，湛江海事局積極落實(shí)直屬海事系統(tǒng)海事監(jiān)管模式改革，創(chuàng)造性地提出了層級(jí)執(zhí)法管理，其包括實(shí)施執(zhí)法分類(lèi)分級(jí)管理、實(shí)施執(zhí)法綜合統(tǒng)籌管理和加強(qiáng)信息技術(shù)應(yīng)用。

該機(jī)制由誕生至全面推廣，短短一兩年，效果逐步凸顯。

執(zhí)法活動(dòng)不能“一刀切”

管理空間劃分不合理；內(nèi)部管理不夠精細(xì)；執(zhí)法資源比較分散，有效統(tǒng)籌不足……這些都是以往湛江海事安全監(jiān)管暴露出的問(wèn)題。面對(duì)上述問(wèn)題，如何在執(zhí)法過(guò)程中做到不同等對(duì)待，不搞一刀切，把最合理的執(zhí)法力量用在刀刃上，無(wú)疑是一道難題。

為解決上述問(wèn)題，2015年6月，湛江海事局積極落實(shí)直屬海事系統(tǒng)海事監(jiān)管模式改革，創(chuàng)造性地提出了層級(jí)執(zhí)法機(jī)制，同時(shí)出臺(tái)了《湛江海事局海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法層級(jí)管理規(guī)定》、《湛江海事局水上安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理規(guī)定》兩個(gè)制度文件，這也意味著，湛江局海事安全監(jiān)管能力得到了進(jìn)一步的優(yōu)化升級(jí)。

層級(jí)執(zhí)法更高效

2015年9月8日夜間，在雷州水域，發(fā)生了一起湛江籍漁船被過(guò)路大型船舶撞沉，大型船舶逃逸的事故。按照往常做法，該海域歸湛江徐聞海事局管轄，一般從收到事故險(xiǎn)情、上報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)批示，到進(jìn)行排查索賠的全過(guò)程需要至少大半個(gè)月。

“被撞漁民家屬心情迫切，需要盡快找到肇事船索賠，為此湛江海事局按照層級(jí)執(zhí)法管理要求，在接報(bào)事故險(xiǎn)情當(dāng)天即啟動(dòng)全局專(zhuān)業(yè)人員統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制，花了三天的時(shí)間便圓滿(mǎn)處理好該事件。”談起此事，呂文通說(shuō)，當(dāng)時(shí)湛江海事局集中統(tǒng)籌全局力量，組織海事調(diào)查人員，派出13名精銳的海事調(diào)查官，通過(guò)技術(shù)手段、AIS跟蹤、軌跡查詢(xún)，兵分三路，趕赴廣東、廣西、海南三地相關(guān)港口展開(kāi)調(diào)查，很快鎖定了肇事船舶，并處理好事故現(xiàn)場(chǎng)，安撫好被撞漁民家屬心情。

執(zhí)法分層做

何謂層級(jí)執(zhí)法，要如何分層呢？湛江海事局按照專(zhuān)業(yè)復(fù)雜性程度不同，將執(zhí)法活動(dòng)分為日常執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)執(zhí)法和專(zhuān)家執(zhí)法三類(lèi)。

據(jù)悉，日常執(zhí)法是基層單位執(zhí)法人員實(shí)施的常規(guī)性現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)，主要包括水域巡查、日常性船舶安全監(jiān)督等。日常執(zhí)法屬現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)中的大宗業(yè)務(wù)，具有日常性、執(zhí)法任務(wù)條目多、占用執(zhí)法資源多、管理綜合交織等顯著特點(diǎn)，此類(lèi)執(zhí)法活動(dòng)尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基礎(chǔ)化管理。

專(zhuān)業(yè)執(zhí)法是指由具備特定專(zhuān)業(yè)資格的執(zhí)法人員實(shí)施的檢查調(diào)查類(lèi)執(zhí)法活動(dòng)，主要包括PSC、FSC、水上交通事故調(diào)查等。專(zhuān)業(yè)執(zhí)法具有顯著區(qū)別于日常執(zhí)法的特點(diǎn)，其實(shí)施人員需具有較高專(zhuān)業(yè)資格技能，是海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)特有的拳頭業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)建設(shè)與管理應(yīng)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人才優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)特色。對(duì)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法的主要管理機(jī)制是原則上該類(lèi)執(zhí)法活動(dòng)由局機(jī)關(guān)歸口管理部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施，可打破單位部門(mén)界限，在全局范圍調(diào)派專(zhuān)業(yè)執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)專(zhuān)業(yè)資格人員的充分利用培養(yǎng)。

專(zhuān)家執(zhí)法是指由局專(zhuān)家型人才牽頭研究解決海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法管理復(fù)雜疑難問(wèn)題的活動(dòng)。與其他兩類(lèi)執(zhí)法活動(dòng)相比，專(zhuān)家執(zhí)法具有精、難的顯著特點(diǎn)，是海事精英人才研究現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法難題的活動(dòng)，需要制定周密的工作方案，全局支持配合，專(zhuān)家?guī)ш?duì)開(kāi)展專(zhuān)題攻關(guān)。

風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管

執(zhí)法活動(dòng)有規(guī)范，那么水上安全風(fēng)險(xiǎn)管理又要如何落實(shí)呢？為此，湛江海事局為層級(jí)執(zhí)法工作配套了實(shí)施制度，即采取了水上安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)的舉措。

據(jù)悉，水上安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作分級(jí)分類(lèi)管理思路的又一重要體現(xiàn)。它不同于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)源或安全隱患管理，它是對(duì)安全形勢(shì)進(jìn)行分級(jí)預(yù)控管理的機(jī)制。主要做法是根據(jù)安全態(tài)勢(shì)嚴(yán)峻性程度，將水上安全風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)等級(jí)，明確各風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的主要特征、識(shí)別因素及相應(yīng)的管理措施。例如，臨近春節(jié)、清明、國(guó)慶、年例等重大（民俗）節(jié)假日或處于國(guó)家地區(qū)重大經(jīng)濟(jì)政治活動(dòng)等敏感時(shí)段時(shí)，湛江海事局轄區(qū)啟動(dòng)水上安全風(fēng)險(xiǎn)二級(jí)響應(yīng)，并采取對(duì)到港的重點(diǎn)監(jiān)管種類(lèi)船舶實(shí)施100%單船檢查、海事處部門(mén)負(fù)責(zé)人每日帶隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、對(duì)人員休假進(jìn)行限制等管理措施。

水上安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理將安全風(fēng)險(xiǎn)管理從單個(gè)具體的風(fēng)險(xiǎn)源管理擴(kuò)大至區(qū)域安全風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)管理，變風(fēng)險(xiǎn)管理被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)口前移，彌補(bǔ)了風(fēng)險(xiǎn)防控的空白，有助于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和安全保障水平的提升。

全局統(tǒng)籌執(zhí)法力量

如何保障層級(jí)執(zhí)法落到實(shí)處，而不僅僅是紙上談兵？湛江海事局在執(zhí)法分類(lèi)分級(jí)管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立執(zhí)法任務(wù)與執(zhí)法資源的統(tǒng)籌匹配串聯(lián)機(jī)制，采取了執(zhí)法綜合統(tǒng)籌管理制度。其包括推行轄區(qū)監(jiān)管點(diǎn)清單制度，建立執(zhí)法任務(wù)、人員綜合統(tǒng)籌安排機(jī)制和重點(diǎn)工作、專(zhuān)項(xiàng)工作全局統(tǒng)籌調(diào)度。

即各下屬單位均建立本單位監(jiān)管點(diǎn)清單，執(zhí)法人員通過(guò)清單可以全面直觀地掌握轄區(qū)監(jiān)管對(duì)象的基本情況，執(zhí)法監(jiān)管工作底數(shù)清、情況明。同時(shí)編排《一周執(zhí)法活動(dòng)安排表》，將一周的執(zhí)法任務(wù)、責(zé)任具體到人（組），同時(shí)，對(duì)休假、出差和參加會(huì)議（培訓(xùn)）人員情況在安排表中一并體現(xiàn)，避免了工作上的推諉扯皮。而在出現(xiàn)重點(diǎn)、專(zhuān)項(xiàng)工作任務(wù)時(shí)，打破內(nèi)部單位、部門(mén)、崗位分工界限，實(shí)施扁平管理，全局執(zhí)法人員特別是專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員服從統(tǒng)一指揮調(diào)度，集中優(yōu)勢(shì)力量開(kāi)展重點(diǎn)工作。

“一周執(zhí)法活動(dòng)安排表很好地解決了執(zhí)法人員的資源配置問(wèn)題，讓我們的工作變得更有針對(duì)性，效率也變得更高，而重點(diǎn)工作由全局統(tǒng)籌后帶來(lái)的好處也是顯而易見(jiàn)的，就是能集中力量做大事?！眳挝耐ń榻B，由全局統(tǒng)籌執(zhí)法需求后，實(shí)際上也是把執(zhí)法任務(wù)具體化，這有利于湛江海事局把更多的執(zhí)法力量用在刀刃上，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度，高度運(yùn)轉(zhuǎn)。

“黨建+”促依法行政水平提高

湛江海事局層級(jí)執(zhí)法工作機(jī)制開(kāi)展以來(lái)，目前已基本步入正軌，其在規(guī)范湛江海事局海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作組織管理、促進(jìn)依法全面履職方面的作用得到初步體現(xiàn)，推進(jìn)層級(jí)執(zhí)法工作逐漸成為湛江局加強(qiáng)改進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作組織管理的共識(shí)和有力抓手?！皩蛹?jí)執(zhí)法工作是湛江海事局‘黨建+依法行政深度融合的最好成果，其以黨建為抓手，進(jìn)一步優(yōu)化了現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作的組織管理，為海事依法行政提供了有力的機(jī)制保障，在廣東海事系統(tǒng)及湛江市組織的工作創(chuàng)新型比賽活動(dòng)中它也大獲好評(píng)。”湛江海事局黨工部主任鄭鈺介紹，黨建即黨的建設(shè)，依法行政是依法治國(guó)基本方略的重要內(nèi)容，是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。湛江局以“黨建+”為載體，與依法行政相結(jié)合，打造屬于湛江海事局的“黨建+依法行政”之路，無(wú)疑是艱辛的，也是必須的。“作為交通運(yùn)輸部下轄的海事局，我們是基層執(zhí)法單位，通過(guò)黨建為觸手，推進(jìn)依法行政，不斷完善依法行政管理體制，推動(dòng)海事法制建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)海事層級(jí)執(zhí)法管理工作，是我們當(dāng)前最核心的任務(wù)?！?/p>

鄭鈺介紹，從去年“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育開(kāi)始，湛江海事局打造出了諸多黨建品牌，同時(shí)積極引導(dǎo)黨員干部職工重新喚醒黨員意識(shí)，并創(chuàng)造性地提出了“黨建+”的概念。同時(shí)，隨著打造“黨建+依法行政”品牌地不斷深入，湛江海事局的依法行政水平持續(xù)提升。當(dāng)前，湛江海事局通過(guò)強(qiáng)化建章立制，把工作機(jī)制進(jìn)一步理順。積極落實(shí)中央執(zhí)法改革工作精神與海事系統(tǒng)工作部署，完成湛江局海事權(quán)力清單的編制發(fā)布工作。開(kāi)展危防管理業(yè)務(wù)職責(zé)事權(quán)邊界研究，海事執(zhí)法權(quán)力邊界得到進(jìn)一步厘清。湛江海事局還對(duì)全局190項(xiàng)內(nèi)部管理制度進(jìn)行清理，編制印發(fā)《湛江海事局服務(wù)質(zhì)量手冊(cè)》，目前3.0版服務(wù)質(zhì)量體系正式啟動(dòng)運(yùn)行。

目前湛江海事局正在進(jìn)一步推動(dòng)海事規(guī)范性文件管理和海事管理地方立法，配合廣東海事局完成轄區(qū)通航安全管理類(lèi)海事規(guī)范性文件的整合工作，推動(dòng)廣東海事局發(fā)布實(shí)施《湛江徐聞港區(qū)水域船舶安全航行管理規(guī)定》，廢止《湛江港引航作業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》。借助《廣東省渡口渡船安全管理辦法》發(fā)布實(shí)施的契機(jī)，2017年有望實(shí)現(xiàn)湛江市渡口渡船安全管理地方立法工作。