環(huán)境公私協(xié)作：契約行政理路與司法救濟進路

柯堅　吳雋雅

摘要：

環(huán)境公私協(xié)作通過在公共部門與私人部門之間引入責任共擔、風險分擔、互利互倚的合作契約機制的建立，旨在引入社會資本，推進對環(huán)境污染、生態(tài)破壞的治理以及增進環(huán)境公共產品、公共服務供給，它體現(xiàn)了環(huán)境行政從傳統(tǒng)的監(jiān)督管理行政到契約行政的法理拓展與機制創(chuàng)新。環(huán)境公私協(xié)作契約在法律性質上屬于環(huán)境公益目標導向下的行政契約，并具有公法性和私法性并存、行政目的性和契約合意性兼具的特點。依據環(huán)境公私協(xié)作契約中契約合意與行政權力優(yōu)位順序的差異以及所占比重的不同，可將其類型化為私法性環(huán)境公私協(xié)作契約和公法性環(huán)境公私協(xié)作契約。司法救濟是環(huán)境公私協(xié)作法治化、規(guī)范化不可或缺的環(huán)節(jié)，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約以傳統(tǒng)的民事訴訟為主要司法救濟途徑，而公法性環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟，則可根據具體糾紛起因而選擇適用行政訴訟或行政附帶民事訴訟。此外，環(huán)境公私協(xié)作契約行政追求的環(huán)境保護公益目標，也為環(huán)境公益訴訟司法救濟機制的引入提供了必要性基礎。

關鍵詞：環(huán)境公私協(xié)作；契約行政；法律性質；類型化；司法救濟

中圖分類號：D92269 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2017）02011309

當代社會，隨著公私部門間廣泛的、多層次的、全方位的合作的深入展開，以合意方式創(chuàng)設行政法權利義務的契約行政手段逐漸得以發(fā)展。在契約行政背景下興起的環(huán)境公私協(xié)作（EPPP，Environmental Public-Private Partnership）是指以對環(huán)境污染的治理、生態(tài)環(huán)境的修復以及環(huán)境公共產品、公共服務供給為目的，在公共部門與私人部門間所形成的責任共擔、風險分擔、互利互倚的合作關系[1]。隨著中國財政部第三批PPP示范項目的釋放，政府與社會資本合作示范項目投資總額已達到197萬億元，且涉及環(huán)境綜合整治、污水及垃圾處理等環(huán)保領域的投資項目仍然占據較大比例，PPP依舊是環(huán)保行業(yè)當前最大的投資主體[2]。值得注意的是，環(huán)境公私協(xié)作不僅提升了政府的環(huán)境行政效率，也打破了傳統(tǒng)行政法嚴格依法行政理念及環(huán)境行政法律關系中行政主體單方面行政行為的壟斷地位[3]240-242，并對環(huán)境公私協(xié)作的法治化、規(guī)范化提出了理論創(chuàng)新與實踐發(fā)展的要求。于此種背景下，本文試圖透過契約行政的現(xiàn)代行政法視角，分析和探究環(huán)境公私協(xié)作的興起以及環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質及其類型化問題；在此基礎上，從中國環(huán)境公私協(xié)作糾紛解決的現(xiàn)實司法語境入手，對其司法救濟機制（訴訟機制）的建構予以探討，以促進環(huán)境公私協(xié)作的發(fā)展及其法治化、規(guī)范化建設。

一、契約行政背景下環(huán)境公私協(xié)作的興起

當代社會，隨著社會的普遍聯(lián)系程度及有機互動需求的極速增強，加之風險社會潛在的高度不確定和高度復雜性，政府的給付行政任務和服務行政職責不斷被增加[4]。深受現(xiàn)代行政民主理念的影響，政府在公共利益維護及公共產品、公共服務供給等方面的局限性引起了學者的普遍關注。如法國學者克羅齊·法默爾曾指出，“行政管理的盲目性使其永遠也不可能對其無法看到的諸種需要做出嚴肅認真的回應”[5]。政府職能碎片化的弊端及組織機構膨脹低效問題日益突顯，促使旨在解決這一問題的“新公共管理理論”和“合作國家理論”得以萌生和發(fā)展，并對政府提出借助其他主體優(yōu)勢、充分利用社會資源開展社會治理活動維護公共利益的要求。

實踐中，現(xiàn)代行政國家在社會法治理念引導下，國家行政任務不僅強調“社會秩序和公共安全的維護”，而且越來越多地關注到“社會福利和公共服務的保障”。政府傾向于較少地直接運用行政手段去化解諸如環(huán)境保護等社會問題，而是更多采用引導的方式去調動和挖掘社會自身的活力和潛力，并以平等主體地位、通過合作的意愿與其他社會治理主體共同開展社會治理活動[6]。社會福利和公共服務保障的國家行政任務使得國家的給付行政與福利行政迅速增加，進而促使以匯集社會資本及分散風險責任等優(yōu)勢著稱的契約行政、公私合作行政成為政府縮減環(huán)境行政任務、提高行政效率、節(jié)省財政開支的重要手段。為了實現(xiàn)分散治理風險及提高行政效率，政府借助契約行政、公私協(xié)作的新型行政模式和社會治理模式，不斷從傳統(tǒng)的“唯一給付者”蛻變成“共同合伙人”，由此，傳統(tǒng)的權力性管制手段因契約等具有私法性質的柔性規(guī)制手段的運用而逐漸“異化”，行政任務的行為主體和履行方式得以豐富和擴充，以行政行為為中心建構的秩序行政與給付行政逐漸被以行政契約為核心的契約行政和公私合作行政所瓦解甚至替代[3]253。

隨著契約行政、公私合作行政推動國家行政活動方式從“單一、強制、命令”向“多元、協(xié)商、合作”延伸，行政行為所遵循的傳統(tǒng)行政法理論及行政體系也受到了強烈的沖擊，行政契約制度成為公共部門與私人部門合作完成行政任務、實現(xiàn)社會治理的重要方式[7]。伴隨著社會資本向公共領域的引入，社會治理參與主體多元化及涉及利益日趨復雜化。著名社會資本理論家羅伯特·普特南認為，任何涉及公共利益的公共生活及社會活動，均面臨著“集體行動之困境”和“公地悲劇之風險”。不可避免，“參與決策和執(zhí)行的人數(shù)增加，決定了決策和執(zhí)行時需要加以考慮的觀點和問題也顯著增多，要完成任何一項任務，都需要與為數(shù)眾多的、各種不同的群體和組織進行協(xié)商[8]。

為了降低行政任務因行為主體的擴充而面臨的決策風險和執(zhí)行困難，盡可能地避免決策與執(zhí)行的遲緩或復雜化，政府需要豐富行政任務的履行方式以適應具有高度復雜性和高度不確定性的社會需求。而行政任務履行方式的豐富，最直接的表現(xiàn)即是賦予政府處理公共事務的行政活動方式的選擇自由[9]，除了傳統(tǒng)的命令型行政活動方式，契約式行政活動因具有協(xié)商性、激勵性等彈性優(yōu)勢而在規(guī)制行政和給付行政中得以適用并日益發(fā)揮重要作用，進而促進了契約行政和公私合作行政的興起和發(fā)展。正如有學者指出的，公私協(xié)作的社會需求萌生了以自愿、平等、合意等為基礎理念的契約行政，而契約行政的興起和迅速發(fā)展，又為行政領域內契約手段之運用乃至公私合作法律關系之形成提供了廣闊的空間[3]240-244。

環(huán)境公私協(xié)作是公私協(xié)作以及契約行政、公私合作行政理論和實踐在環(huán)境保護領域的具體運用。基于現(xiàn)代行政國家環(huán)境保護實踐和政府履行環(huán)境保護行政任務的實踐需要，作為環(huán)境污染、生態(tài)破壞治理以及環(huán)境公共服務供給的新思路、新方法和新手段，環(huán)境公私協(xié)作在環(huán)境法的理論和實踐中逐漸受到重視?？梢哉f，一方面，行政法治國家契約行政、公私合作行政的推行為環(huán)境公私協(xié)作的興起奠定了法律基礎和前提；另一方面，環(huán)境保護又是現(xiàn)代行政法治國家推行契約行政、公私合作行政的關鍵和典型領域。

實踐中，環(huán)境公私協(xié)作與政府環(huán)境保護行政職能的迅速擴張有著密切的關系。隨著國家環(huán)境保護行政任務的日益擴張以及環(huán)境保護公共產品、公共服務行政的拓展，環(huán)境公共利益的維護和增進不僅要求政府履行環(huán)境保護監(jiān)督管理的行政職責，承擔環(huán)境污染治理、生態(tài)環(huán)境修復等安全保障義務，而且要求其有效地防控各種各樣的環(huán)境風險、積極主動地供給和保障環(huán)境公共產品及公共服務。顯然，傳統(tǒng)的、單一的環(huán)境行政監(jiān)督管理的權力手段已無法應對日趨多樣化的環(huán)境行政任務，環(huán)境公共行政部門需要靈活運用行政權力、適時拓展行政職能，特別是通過與私人部門充分、有效的合作并有效利用社會資源，才能有效地履行環(huán)境行政任務，確保環(huán)境公共利益的實現(xiàn)。

同時，現(xiàn)代國家的環(huán)境保護公共事業(yè)需要大量的資金、專業(yè)化的技術以及人力、物力的投入，國家行政機構往往難以依靠一己之力予以保障和供給。環(huán)境公私協(xié)作的關鍵作用在于，政府通過契約行政、公私合作行政，引入并利用私人部門的資金、技術等方面的優(yōu)勢，通過社會合作來完成環(huán)境行政任務，特別是環(huán)境行政公共產品、公共服務任務。環(huán)境公私協(xié)作在引入私人部門和社會資源，縮減政府環(huán)境行政任務、節(jié)省政府財政開支及提高環(huán)境行政效率的同時，也使得環(huán)境行政法律關系擺脫了傳統(tǒng)環(huán)境法理論和實踐所關注的以“命令―控制”為特征的單純的行政主體與行政相對人的“命令―服從”型的縱向法律關系，通過行政主體與社會主體或私人部門之間的溝通、對話、協(xié)商以及合意的達成，塑造了行政主體與社會主體或者私人部門之間的以“主導―合作”為特征的橫向法律關系，并形成了彼此之間以維護、增進環(huán)境保護公共利益為基本目的的“風險分擔、責任共擔與互利共贏”的環(huán)境合作契約法律關系。

二、環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質與類型化

當代社會，公共部門與私人部門的協(xié)商和合作日趨盛行，行政契約憑借其特有的強調合意、注重平等而被廣泛運用于社會治理活動中，進而促進了公共利益與個人利益之間具有互利性的契約行政法律機制的形成和發(fā)展[10]。環(huán)境公私協(xié)作是契約行政、公私合作行政的重要體現(xiàn)，作為促進政府威權與社會資本有效結合的一種創(chuàng)新性機制，它為國家履行環(huán)境保護公共行政任務、推進環(huán)境保護與環(huán)境公共服務以及在環(huán)境治理過程中實現(xiàn)公共利益、民主參與、平等協(xié)商、合作互助等價值追求提供了新思路、新方法和新手段。環(huán)境公私協(xié)作建立在推行“民主行政與合作行政”的社會法治國家語境之中，環(huán)境公私協(xié)作契約的法律規(guī)制和司法救濟，需要兼顧公法原理與規(guī)則、私法契約精神與規(guī)范。探究環(huán)境公私協(xié)作契約的法治化、規(guī)范化的制度路徑和司法救濟進路，首先必須對其法律性質進行合理的定位，并使其能夠形成有效的類型化。

（一）環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質

公私協(xié)作契約，因合意主體的多元性、涉及利益的復雜性及行政權力的主導性、優(yōu)益性，兼具有契約性（私法屬性）和行政性（公法屬性）[11]。正如行政法學者所指出的，“契約理念具有廣泛的適應性和強勁的滲透力，它早已跨越了私法的界限并延展至所有的法律體系。在公法領域也處處閃現(xiàn)著契約的身影，只是它作為一種公法現(xiàn)象，在時間上遲于私法而已”[12]。環(huán)境公私協(xié)作是政府契約行政、公私合作行政在國家環(huán)境保護領域的具體展開，它直接體現(xiàn)了契約理念與權力理念交融、契約性手段與權力性手段共存的國家契約行政理念和實踐。

環(huán)境公私協(xié)作在推動環(huán)境行政從秩序行政向契約行政延展的同時，打破了傳統(tǒng)行政法嚴格依法行政理念及環(huán)境行政法律關系中行政主體單方面行政行為的壟斷地位。在環(huán)境公私協(xié)作過程中，雖然政府仍然肩負環(huán)境行政職責和行政權能，但私人部門的介入及其權利性行為的協(xié)商性和互動性，要求政府反思行政行為運行模式的單向性及強制性，促使政府重新審視行政主體與行政相對人的關系，特別是通過環(huán)境行政契約的締結，承認和尊重行政主體與行政相對人間相互獨立、相互合作的平等主體地位和自由協(xié)作合意，進而實現(xiàn)政府威權與社會資本有效且充分的結合，滿足現(xiàn)代環(huán)境行政任務完成的行政法治實踐需求。所以說，環(huán)境公私協(xié)作契約的形成和發(fā)展，既是實質的法治主義理念與社會福利法治國家觀念的必然導向，也是私法治理因素滲透于公法理念的具體體現(xiàn)[13]553。

契約行政契合了國家履行行政任務的現(xiàn)實需要，它試圖利用私法上契約自由與合意規(guī)制行政以實現(xiàn)行政效率與行政民主的雙重兼顧。中國行政法學界主流觀點認為，公私協(xié)作契約的法律性質屬于行政契約，是政府為實現(xiàn)以行政任務為目的的雙方行政行為（行政法律關系）[14]。換言之，雖然公私協(xié)作契約呈現(xiàn)行政性和契約合意性、公法性和私法性兼顧的特點，但基于契約目的的行政性和交涉標的的公益性，其根本屬性仍然是政府的權力性行為，是政府行政行為的特殊表現(xiàn)形式[15]。最為明顯的表征之一是為了確保社會公益的保護和行政任務目標的實現(xiàn)，公私協(xié)作契約在賦予私人部門達成合意及履行契約的充分自由的同時，仍然保留了公共部門諸如（以利益受損的私人部門獲得合理補償為基礎的）合同履行的單方指揮權、單方面變更合同權、單方面解除合同權等“特殊權利”，這些極具政府威權色彩的“行政介入權”即是行政自由裁量權（力）的具體表現(xiàn)。披上私法性權利外衣的公權力（權力保留），為行政主體與行政相對人之間建立互相信任和協(xié)商合作提供了條件，亦為政府在雙方行政行為過程中有效利用社會資源掃除了障礙。協(xié)作契約以實現(xiàn)契約合意的充分保障和契約目的有效實現(xiàn)為平衡點，既最大限度地維護了契約自由和契約當事人的地位平等，又兼顧實現(xiàn)了行政主體在行政民主中“契約當事人”及“公益代表人”雙重身份的切換自由。

根據以上分析，筆者認為，環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質，可定位為以環(huán)境保護公益目標為導向的環(huán)境行政契約。首先，環(huán)境公私協(xié)作契約是以環(huán)境保護公益目的為基本價值導向的，它強調協(xié)作契約的內容設定和權責分配必須以實現(xiàn)環(huán)境管理目標、環(huán)境公共產品或者服務目標為核心。在契約行政和公私合作行政不斷推進的理論和實踐背景下，雖然環(huán)境行政任務的完成引入了契約行政的方法和公私協(xié)作的機制，但是，其行政根本目的卻沒有改變，環(huán)境公私協(xié)作的正當性理由及其締約根本目的仍然在于維護環(huán)境公共安全、增進環(huán)境公共利益，并通過與私人部門自愿、平等達成協(xié)作合意，以協(xié)作契約的法律形式完成雙方主體間權利義務的分配、責任及救濟手段的落實。

其次，環(huán)境公私協(xié)作契約具有行政性，它強調協(xié)作契約的法律本質是行政契約，尤其強調了公權力的適當保留。公共部門與私人部門的協(xié)作關系，決定了契約當事人中有且只有一方是行政主體，只是行政主體與行政相對人的關系從傳統(tǒng)“服從―命令”的對抗關系轉為“協(xié)商―合作”的伙伴關系，環(huán)境行政任務的目標從環(huán)境公益的“一元性”維護擴展至個人利益與公共利益的“多元性”保障。同時，行政主體的活動方式呈現(xiàn)從單方行政行為向雙方行政行為的轉變或交替狀態(tài)，行政主體的行政優(yōu)益權仍然在環(huán)境公私協(xié)作中發(fā)揮著提高環(huán)境行政管理效率、保障環(huán)境公益和規(guī)范個體逐利行為的基礎性、保障性作用。

最后，環(huán)境公私協(xié)作具有私法合意性，它強調協(xié)作契約的意思自治和當事人的平等地位。雖然環(huán)境公私協(xié)作契約是環(huán)境行政事務的實現(xiàn)手段，但協(xié)作契約以公共部門與私人部門的合作合意為創(chuàng)設基礎。換言之，行政主體和行政相對人均享有高度的意思自由，協(xié)作契約需要雙方當事人相互表示意思一致而成立，行政主體與行政相對人處于平等法律地位，行政主體的自由裁量權只能在競爭、協(xié)商、溝通等私法秩序的框架內能動性地行使，并受到保護行政相對人私益的公法規(guī)則和私法契約規(guī)范的嚴格規(guī)制。

（二）環(huán)境公私協(xié)作契約的類型化

受具體環(huán)境行政任務的履行方式和實現(xiàn)目標的影響，契約合意與行政權力兩個變量在不同的環(huán)境公私協(xié)作契約中有著不同的優(yōu)位順序，各自所占的比重往往也具有較大的差別。因此，可以以合意與權力的不同優(yōu)位排序及其比重差異為界分標準，將環(huán)境公私協(xié)作契約劃分為私法性環(huán)境公私協(xié)作契約和公法性環(huán)境公私協(xié)作契約。其中，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約是“契約合意優(yōu)位”的柔性行政契約，多運用于環(huán)境公共產品、公共服務供給的環(huán)境公私協(xié)作活動之中，它一般建立在國家的誘導性政策基礎之上，并往往通過靈活共治的方式實現(xiàn)行政目標和多元利益的共贏；公法性環(huán)境公私協(xié)作契約則通常以實現(xiàn)嚴格的行政任務目標為契約目的，強調對環(huán)境公益的傾斜保護（優(yōu)位保護），行政權力色彩濃厚，多運用于實現(xiàn)嚴格環(huán)境治理目標的環(huán)境公私協(xié)作之中，是一種“行政權力優(yōu)位”的剛性行政契約。

私法性環(huán)境公私協(xié)作契約以完成環(huán)境行政任務、實現(xiàn)環(huán)境公共利益為契約目標，具有明確的環(huán)境公益目標導向性，與民法中的私法契約存在一些明顯的區(qū)別。首先，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約的范圍和內容以“公共利益優(yōu)位于個體利益”為準則。盡管契約雙方主體的法律地位平等，且均享有充分的締約自由，但協(xié)作契約必須以保障環(huán)境公共利益、高效完成環(huán)境行政任務為基本前提，一旦協(xié)議契約的內容或履行出現(xiàn)個體利益危及公共利益的現(xiàn)實或可能，即便協(xié)作契約所涉及的個體利益具有合法性和正當性，仍然需要犧牲該個體利益維護公共利益。其次，私法性協(xié)作契約的一方主體必須為行政主體（包括行政機關和得到行政授權的社會機構或社會組織），且該行政主體享有一定的行政優(yōu)益權，諸如協(xié)作契約發(fā)起權。雖然協(xié)作契約基于雙方主體意思表示一致而創(chuàng)設，但自愿、合意所最終致力完成的行政任務是由行政主體依其法定職權預先設定的。最后，私法性協(xié)作契約中應當優(yōu)先遵循私法原則和規(guī)范，最大程度發(fā)揮私人部門的優(yōu)勢作用，保護其合法權益。當私法性協(xié)作契約的締結、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛時，優(yōu)先適用私法救濟程序與機制。

通過私法性環(huán)境公私協(xié)作契約，環(huán)境行政部門賦予私人部門特定的權利（如產權及經營權）或資源（如土地資源），以充分利用私人部門的資金、技術等優(yōu)勢。典型的私法性環(huán)境公私協(xié)作契約包括環(huán)境特許經營合同（BOT&TOT，BuildOperateTransfer & TransferOperateTransfer）、環(huán)境融資出讓合同（PFI， Private Finance Initiative）等。相比而言，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約中，環(huán)境行政任務的履行方式和權責分配具有更大的靈活性以及可協(xié)商自由度，只要能夠保障環(huán)境公共利益、完成環(huán)境行政任務，私人部門的個體利益可得以最大化保障，私法性環(huán)境公私協(xié)作契約中雙方主體的利、權、責的分配具有較強的能動性。

一般而言，為了避免國家利用私人完成行政任務轉嫁其責任或損壞社會公共利益，尤其是涉及重大公共安全及國家利益等核心領域的“國家保留”任務，不允許行政主體隨意交付于私人部門（即“保留國家親自執(zhí)行”）[16]。國家對行政任務之全面管轄權，決定了公權力行使之壟斷性和私人行使受限之必然[17]。雖然公法性環(huán)境公私協(xié)作契約是由行政主體及行政相對人基于充分合意、自由協(xié)商所締結的契約，并一定程度上實現(xiàn)了環(huán)境保護國家行政任務的轉移，但是，這種契約的公權力色彩更為濃厚，往往因所涉標的的重要性而賦予行政主體更多的單方性權利，且私法中契約自由意志觀念不能完全適用于該種環(huán)境公私協(xié)作法律關系[18]，這也是行政性協(xié)作契約與私法性協(xié)作契約的最大差異所在。因而，在公法性環(huán)境公私協(xié)作契約的締結、履行、變更和終止主要適用公法救濟程序和機制。當然，在一些特殊情況下，為了充分保障私人部門的合法權益，也不能完全排除私法救濟程序與機制的適用。

典型的公法性環(huán)境公私協(xié)作契約包括環(huán)境委托合同（DBT & DBMM， DesignBuildTransfer & DesignBuildMajor Maintenance）、環(huán)境執(zhí)行合同（O&M， OperateMaintenance）等。政府環(huán)境保護公共部門通過行政性協(xié)作契約將諸如污染限期治理、環(huán)境污染源清除、區(qū)域環(huán)境污染治理、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復等環(huán)境行政任務部分交由特定環(huán)境保護管理資質的私人部門，共同執(zhí)行或實現(xiàn)嚴格的環(huán)境管理或者環(huán)境治理目標。

三、環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟進路

在行政任務日益繁重的環(huán)境保護領域，現(xiàn)代國家契約行政法治理論和實踐的發(fā)展，既為環(huán)境公益目標導向下兼具行政性和私法性的行政契約在環(huán)境公私協(xié)作中的運用提供了合法性依據，又使環(huán)境公私協(xié)作契約的締結、履行、變更和終止面臨著一系列法治化、規(guī)范化的問題。正如有學者指出，契約行政的自由性與依法行政的羈束性的天然沖擊，在豐富了公私協(xié)作實現(xiàn)方式的同時，也突破了傳統(tǒng)行政法對行政主體有限行為形式的法律保留原則（依法行政原則）[13]510-513。同時，由于實現(xiàn)環(huán)境公共利益的終極目標與均衡多元主體利益訴求的現(xiàn)實需求之間緊張關系的存在，環(huán)境公私協(xié)作契約的法律規(guī)制和司法救濟面臨較大的法治化壓力和規(guī)范化挑戰(zhàn)。

司法救濟不僅是環(huán)境公私協(xié)作糾紛的解決機制，而且還是法律規(guī)范的解釋和填補機制（制度的生成機制）。契約是環(huán)境公私協(xié)作的法律依據，對于環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟是環(huán)境公私協(xié)作社會實踐活動法治化、規(guī)范化不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，在現(xiàn)行司法語境下，秉持公私法二元界分的司法救濟機制并未對環(huán)境公私協(xié)作糾紛及訴訟類別作出清晰的識別和必要的規(guī)定。公法與私法在理論和實踐中的嚴格界分，是現(xiàn)行司法機制難以有效對環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛提供法律救濟的根本原因。傳統(tǒng)行政法的結構和旨趣，在于檢討行政權力應當如何受到約束，以保護公民的基本權利。與此對應，糾紛的解決多以行政相對人與行政主體之間的行政訴訟為歸宿性司法救濟手段。當代社會，隨著秩序行政向給付行政變遷、自由法治理念向社會法治理念過渡，傳統(tǒng)行政法型式化行政行為理論及司法救濟程序已難以有效規(guī)范和解決政府日趨多樣化的行政手段及其引發(fā)的行政糾紛。

審視公法與私法的差異，二者的界分建立在不同的規(guī)范旨趣之上。換言之，私法以個體的意思自治為出發(fā)點，規(guī)制對象包括法律關系的雙方主體，旨在解決當事人間權利沖突問題；公法則著重依據合法性（依法行政原則）僅將行政主體作為規(guī)范對象，強調限制和規(guī)范行政權力的合法性、正當性行使，旨在救濟受損的公共利益或者私人利益。環(huán)境公私協(xié)作契約屬于環(huán)境公益導向下的行政契約，依據傳統(tǒng)行政法和行政訴訟理論，行政訴訟無疑是環(huán)境公私協(xié)作糾紛解決的根本性司法救濟選擇。然而，隨著私法理念在行政活動中的逐漸滲透和擴張，公私協(xié)作契約的契約性不斷被放大并得到重視，以公益為必要而排除私法適用的學術主張和實踐做法逐漸被揚棄[19]。

在前文對環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質識別及類型化區(qū)分的基礎上，筆者認為，環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛的司法救濟包括公法性訴訟救濟機制（行政訴訟與行政附帶民事訴訟）、私法性訴訟救濟機制（民事訴訟）和公益性訴訟救濟機制（環(huán)境公益訴訟）三種。其中，公法性訴訟救濟機制和私法性訴訟救濟機制分別適用于公法性環(huán)境公私協(xié)作契約和私法性環(huán)境公私協(xié)作契約主體之間的糾紛解決，公益訴訟救濟機制則適用于公民、社會團體和社會公眾對于環(huán)境公私協(xié)作契約的司法監(jiān)督。

（一）行政訴訟與行政附帶民事訴訟：公法性環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟

環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質決定了行政訴訟是其糾紛解決的根本性司法救濟選擇。然而，傳統(tǒng)的行政訴訟機制僅強調將行政主體作為規(guī)范對象，并著重依據合法性（依法行政原則）對行政主體的單方行政行為予以司法審查，規(guī)范行政權力的合法正當行使，進而實現(xiàn)對受損的公共利益或者私人利益的救濟。相比而言，環(huán)境公私協(xié)作契約的公法性救濟圍繞行政主體的雙方行政行為展開，它不僅需要對政府的行政職能行為予以司法審查，還需對協(xié)作契約的有效性進行審查[20]。很多情況下，環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛呈現(xiàn)“以行政爭議為主、附帶交叉民事爭議”的特征，具有行政案件、民事案件的交叉屬性。因此，行政附帶民事訴訟亦成為環(huán)境公私協(xié)作契約不可缺少的公法性司法救濟機制，且以規(guī)范環(huán)境公私協(xié)作契約中行政優(yōu)益權的正當行使為主要審查對象。

公法性環(huán)境公私協(xié)作契約中，為了確保環(huán)境行政目標的實現(xiàn)或者環(huán)境行政任務的完成，其條款中往往包含行政優(yōu)益權的約定，協(xié)作契約的合法性審查因此成為公法性司法救濟的核心內容，它主要包括對于行政主體的職權合法性司法審查、內容合法性司法審查和程序合法性司法審查等內容。職權合法性的司法審查，著重審查行政主體的行政權限是否合法，包括行政事務管轄權限、行政事務內容及范圍、行政事務履行方式和條件等均需符合行政法的規(guī)定；內容合法性審查，主要是對于協(xié)作主體的自由裁量權行使予以司法審查，即審查環(huán)境公私協(xié)作契約內容是否符合國家法律，防止行政主體濫用自由裁量權損害國家利益、其他社會公共利益或第三方主體利益；程序合法性審查，則是對于環(huán)境公私協(xié)作契約的締結過程是否遵循行政性程序予以審查，如是否采取公開招標等合法競爭公開方式，是否依法登記、備案或審批等與協(xié)作契約的職權違法跟內容違法不同，單純的程序違法并不必然導致協(xié)作契約的無效?？梢罁隆缎姓V訟法》第74及76條之規(guī)定，作出確認合同違法的判決并判決行政主體采取相應的補救措施或提供賠償以保護行政相對人的信賴利益，實現(xiàn)“促進合作”之救濟目的。。

另外，行政附帶民事訴訟與行政訴訟的區(qū)別適用，主要取決于環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛的具體訴求，即以環(huán)境公私協(xié)作契約之履行為訴求的案件適用行政訴訟，而以環(huán)境公私協(xié)作契約之撤銷、確認違法為訴求的案件適用行政附帶民事訴訟。前者仍然以環(huán)境公私協(xié)作的修復和運行為主要救濟目的，借助司法力量督促行政主體履行合同義務和履行行政職責；而后者則以環(huán)境公私協(xié)作的終止、違法等為條件，尋求受損的私人部門利益之救濟。

（二）民事訴訟：私法性環(huán)境公私協(xié)作契約的司法救濟

民事訴訟是私法性環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛解決與司法救濟的基本方式。作為私法性的司法救濟機制，民事訴訟建立在以個體的意思自治保障為出發(fā)點的私法性規(guī)范基礎之上，故而適用于環(huán)境公私協(xié)作契約救濟的民事訴訟，不僅其適用對象包括法律關系的雙方主體，而且，它賦予公共部門與私人部門平等的民事訴訟主體資格。環(huán)境公私協(xié)作契約民事訴訟的司法救濟目的在于解決當事人間權益沖突，并采取對損害予以賠償或者補償，恢復原狀，糾正不法行為等民事救濟手段。環(huán)境公私協(xié)作契約民事訴訟既有助于規(guī)范和約束私人部門不當履行契約、不當追逐個體利益最大化并損害環(huán)境公益的行為，也有利于保障私人部門的合法權益，因而，它具有“在實現(xiàn)利益衡平的基礎上規(guī)范私權性主體行為”的司法導向色彩。值得注意的是，與一般民事合同糾紛的司法救濟不同，適用于解決環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛解決的民事訴訟，仍然需要強調以“促進合作”為救濟目的，以避免環(huán)境公益目標的落空以及社會資本的損失。

民事訴訟主要通過一些具體的私法性救濟原則和私法性救濟方法得以適用。具體地講，私法性救濟原則包括有損害即有救濟原則、恢復原告地位原則、保護善意原則。私法性救濟方法則包括確認性救濟（確認判決）、返還救濟和損害賠償救濟（給付判決）。換言之，通過司法權威方式確認環(huán)境公私協(xié)作契約中雙方主體所處的法律地位，確認糾紛爭議的利益保護或損害救濟，并有選擇性地強制被告履行義務或補救責任。

實踐中，環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛適用民事訴訟，以下幾點必須予以特別關注：其一，鑒于私法性訴訟救濟的對象是因不法行為或不當行為而受到損害的權利，在環(huán)境公私協(xié)作契約的締結及履行過程中，公共部門與私人部門的權利、義務及責任分配不同，一旦出現(xiàn)一方不當使用權利、不當履行義務的行為，即可適用且應當優(yōu)先適用民事訴訟以化解糾紛。其二，當一方主體意圖通過民事訴訟尋求司法救濟時，“促進合作”的救濟目的便要求及時恢復利益受損主體的法律地位，包括原告因不當行為所遭受損失的補償和有失衡平的法律地位的恢復。當然，若環(huán)境公私協(xié)作因契約的提起終止而失敗時，民事訴訟則主要傾力于受損利益的補償，主要是可計算的金錢補償。其三，司法救濟以保護善意作為維護誠信的司法價值體現(xiàn)，即若原告的行為有悖善意，私法性司法救濟便應當有所保留，反之若被告的行為缺乏善意，即使其致害行為具有合法性或正當性，仍然應當對原告給予賠償或補償。

（三）公益訴訟：環(huán)境公私協(xié)作契約的司法監(jiān)督

環(huán)境公私協(xié)作在促使公共部門與私人部門合作以及促進社會資本進入環(huán)境保護公共事務方面具有積極的作用。與此同時，環(huán)境公私協(xié)作也蘊含著公共部門與私人部門“不當合意”，甚至“非法合謀”的風險，即公共部門與私人部門存在著通過單獨尋租、聯(lián)合尋租以及利益交換，共謀損害環(huán)境公共利益換取部門私利的可能性。故而，可以考慮引入環(huán)境公私協(xié)作的公益訴訟機制，從而借助契約外的司法監(jiān)督機制確保環(huán)境公私協(xié)作契約的環(huán)境公益性目標及其實現(xiàn)。當然，環(huán)境公益訴訟的適用，需要對起訴主體、訴因、訴前程序等方面予以明確的規(guī)定和限定，以防止司法過度介入造成環(huán)境公私協(xié)作的效率低下與功能癱瘓。

目前，中國新修訂的《民事訴訟法》第55條與《環(huán)境保護法》第58條為依法設立的社會團體作為適格原告提起環(huán)境公益訴訟提供了明確的法律依據。由于環(huán)境公私協(xié)作契約締結或履行致使環(huán)境公益性受損符合環(huán)境公益訴訟的訴因條件，可以考慮在有相關證據證明契約的締結、履行已經或者可能損害環(huán)境公共利益的條件下，賦予契約外無直接利害關系人就具體的環(huán)境損害事由提起環(huán)境公益訴訟。公益訴訟不僅可以針對已經發(fā)生環(huán)境公益受損的環(huán)境公私協(xié)作項目，還可以針對存在環(huán)境污染、生態(tài)破壞較大潛在風險的環(huán)境公私協(xié)作項目。同時，可以考慮設定訴訟前置程序確保環(huán)境公私協(xié)作的彈性調整，以及公益訴訟機制與行政監(jiān)管手段的有效銜接。換言之，法院受理環(huán)境公益訴訟案件之前，預留一定期限給所涉環(huán)境公私協(xié)作契約的當事主體自行調整環(huán)境行政事務的履行方式，并在當事主體不采取積極有效措施的情況下受理案件。

在中國當前的環(huán)境公益訴訟實踐中，存在著環(huán)境公益民事訴訟與環(huán)境公益行政訴訟的明確區(qū)分，由于將環(huán)境公益訴訟引入的主要目的在于建立環(huán)境公私協(xié)作的司法性社會監(jiān)督機制，因此針對環(huán)境公私協(xié)作的公益訴訟，應當主要是由適格的環(huán)境保護社會團體提起環(huán)境公益行政訴訟。同時，必須認識到，中國公益訴訟尚處于發(fā)展狀態(tài)，環(huán)境公私協(xié)作的公益性訴訟救濟機制的建構和完善仍需進一步研究和探討。

四、結語

環(huán)境行政涉及的主體多元性和利益復雜性，加之環(huán)境問題本身存在的不確定性及其引發(fā)的社會問題的高度風險性，使得環(huán)境行政在國家行政任務中呈現(xiàn)出多樣化和復雜化的樣態(tài)。在國家環(huán)境行政行為和行政活動中，相對于傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)督管理行政而言，作為契約行政背景下興起的新生事物，環(huán)境公私協(xié)作具有主體多元化、利益多元化的特征，同時，因其特有的契約性和行政性的雙重屬性，其常常游離于法治化、規(guī)范化行政行為的邊緣地帶。因而，如何在維護環(huán)境行政權力合理自由裁量權，保持其運用靈活性的同時，避免環(huán)境行政權力行使的恣意性，確保環(huán)境公共利益的實現(xiàn)，保障私人部門的合法權益，已成為環(huán)境公私協(xié)作法治化、規(guī)范化所必須關注的一個重要問題。

司法救濟是環(huán)境公私協(xié)作法治化、規(guī)范化不可或缺的環(huán)節(jié)。從環(huán)境公私協(xié)作契約的法律性質和類別出發(fā)，應當從社會法治國家語境對“政府善治與民主法治”的理性需求出發(fā)，結合環(huán)境公私協(xié)作契約特有的“依法行政與契約自由”剛柔并舉的特點，通過司法救濟機制的規(guī)范化建構，實現(xiàn)對環(huán)境公私協(xié)作契約的合理規(guī)范和公平救濟。行政訴訟與行政附帶民事訴訟機制適用于公法性環(huán)境公私協(xié)作契約雙方之間的糾紛解決，民事訴訟適用于私法性環(huán)境公私協(xié)作契約主體之間的糾紛解決，公益訴訟救濟機制則適用于公民、社會團體和社會公眾對于環(huán)境公私協(xié)作契約的社會監(jiān)督。

與此同時，需要指出的是，應當充分認識到“促成合作”是環(huán)境公私協(xié)作糾紛救濟的根本目的，在完善司法救濟機制的同時，應當積極鼓勵和引導雙方當事人尋求符合主體利益和偏好的訴外糾紛解決途徑，倡導具有低成本、高效率等優(yōu)勢功能的訴外機制（諸如協(xié)商、調解、仲裁、律師或中立專家聯(lián)合磋商等）的選擇適用，形成替代性司法救濟機制與司法救濟機制之間的協(xié)調互補關系，促使環(huán)境公私協(xié)作契約糾紛能夠得到公平、合理、及時、高效的解決。參考文獻：

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