論以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境法制轉(zhuǎn)型

摘要：

中國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，人民群眾對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高。中國(guó)“十三五”規(guī)劃提出了環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)該以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理模式正在形成。新的環(huán)境管理模式更重視公眾的切身感受及其環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，其管制目標(biāo)理念、法律義務(wù)和責(zé)任設(shè)定、管制措施等與污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向的管理模式有明顯的不同。管理模式的改變對(duì)環(huán)境立法、執(zhí)法和司法都提出了新要求、新挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心進(jìn)行環(huán)境法制轉(zhuǎn)型，在立法目的、法律制度和司法救濟(jì)等方面進(jìn)行回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境質(zhì)量改善；環(huán)境管理模式；環(huán)境法制

中圖分類號(hào)：D92269 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：

10085831（2017）02012207

一、從以污染控制為核心到以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理模式轉(zhuǎn)變

環(huán)境管理模式根據(jù)環(huán)境管理目標(biāo)導(dǎo)向的不同有三種：一是以污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理。其特征是實(shí)施嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制措施，促使排污者達(dá)標(biāo)排放污染物。20世紀(jì)80年代之前發(fā)達(dá)國(guó)家以及目前大部分發(fā)展中國(guó)家基本上采取這種模式；二是以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理。其特征是實(shí)施更加嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)“倒逼”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。20世紀(jì)80年代以后大部分發(fā)達(dá)國(guó)家基本采取這種模式；三是以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)導(dǎo)向的環(huán)境管理。進(jìn)入21世紀(jì)后，發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量管理不斷深化，開始更加關(guān)注人體健康和生態(tài)安全，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)為主要標(biāo)志的管理模式逐漸形成[1]。

中國(guó)當(dāng)前環(huán)境管理正處于從污染控制為導(dǎo)向向以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。采取什么樣的管理模式取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾環(huán)境意識(shí)和監(jiān)督管理能力等因素。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性決定了中國(guó)環(huán)境管理模式選擇的多維性，在一定時(shí)期內(nèi)，一種、兩種甚至三種模式并存將是常態(tài)。中國(guó)環(huán)境保護(hù)部前部長(zhǎng)周生賢指出環(huán)境管理的最終成效應(yīng)體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量改善上，環(huán)境管理只有以環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，才能得到人民群眾的充分理解和大力支持。2013年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施是一個(gè)標(biāo)志性事件，表明中國(guó)環(huán)境管理開始由以環(huán)境污染控制為目標(biāo)導(dǎo)向向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變[1]。

2016年3月16日，十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），《綱要》明確提出，在“十三五”期間，要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問(wèn)題為重點(diǎn)，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，提高資源利用效率，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，協(xié)同推進(jìn)人民富裕、國(guó)家富強(qiáng)、中國(guó)美麗[2]。

正在制定的《國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》緊緊圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)核心，全面部署未來(lái)5年甚至更長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境保護(hù)工作，提出 “堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合，既要以五年為主，必須要提出與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量奮斗目標(biāo)，又要考慮更長(zhǎng)時(shí)期的遠(yuǎn)景發(fā)展，注重深化生態(tài)文明領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革；必須牢牢把握人民群眾是否滿意、生態(tài)環(huán)境是否健康和安全的出發(fā)點(diǎn)、著力點(diǎn)，全面體現(xiàn)深化改革、依法治國(guó)和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，適應(yīng)社會(huì)新期待，國(guó)家、區(qū)域、城市、鄉(xiāng)村相結(jié)合，建立環(huán)境質(zhì)量改善和污染排放總量雙重體系，綜合反映治污減排、風(fēng)險(xiǎn)防范、空間優(yōu)化、制度建設(shè)進(jìn)展，注重在重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)精準(zhǔn)發(fā)力、精益管控，打贏大氣、水體、土壤污染防治三大戰(zhàn)役”[3]。

本文認(rèn)為，中國(guó)政府之所有提出以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型，有以下考慮。

第一，改善環(huán)境質(zhì)量已成為公眾提升生活質(zhì)量的基本要求。中國(guó)經(jīng)過(guò)30多年的快速發(fā)展，人民群眾的生活水平已經(jīng)有了很大的提高，但是生活質(zhì)量并未能相應(yīng)全面提升，環(huán)境污染和生態(tài)破壞導(dǎo)致的環(huán)境質(zhì)量惡化是影響生活質(zhì)量的重要因素。雖然在環(huán)境保護(hù)方面，中國(guó)已經(jīng)取得很大的成就，但是人民群眾仍然不滿意，一方面說(shuō)明在人們生活水平達(dá)到小康水平以后，環(huán)境質(zhì)量在生活質(zhì)量中的權(quán)重日益提升，人們對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的要求逐步提高；另一方面也說(shuō)明我們之前的環(huán)境保護(hù)工作并沒(méi)有能夠從人民群眾的切身感受出發(fā)，往往注重向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，缺少向群眾負(fù)責(zé)的思維和努力。當(dāng)前中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的主要矛盾是結(jié)構(gòu)性的，表現(xiàn)為落后的供給能力與廣大人民群眾日益增長(zhǎng)、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化需求之間的矛盾”[4]。環(huán)境質(zhì)量未能滿足公眾需求日益成為當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾之一，環(huán)境污染糾紛事件和環(huán)境維權(quán)事件不斷發(fā)生，引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定，中國(guó)政府必須加以應(yīng)對(duì)。

第二，環(huán)境質(zhì)量改善是維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益和保護(hù)國(guó)家環(huán)境安全的基本保障。公眾環(huán)境權(quán)是公眾享有良好的環(huán)境的權(quán)利。環(huán)境質(zhì)量狀況作為公眾環(huán)境權(quán)益的利益載體，公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)是以環(huán)境質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)以及權(quán)利主體的需求是否得到滿足為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而不僅僅是企業(yè)的達(dá)標(biāo)狀態(tài)。只有緊緊圍繞保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量這個(gè)核心，才能從根本上保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)。環(huán)境質(zhì)量惡化對(duì)中國(guó)的環(huán)境安全構(gòu)成了極大的威脅，進(jìn)而影響國(guó)家的整體安全，國(guó)家環(huán)境安全的維護(hù)需要從環(huán)境質(zhì)量的角度設(shè)定底線和天花板。

第三，環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象普遍存在而排放達(dá)標(biāo)也不足以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。中國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作不可謂不重視，20多年來(lái)規(guī)定了一系列以污染物排放控制為核心的法律制度和要求，采取了嚴(yán)格的中國(guó)式“節(jié)能減排”措施，各地為完成節(jié)能減排目標(biāo)各顯神通。中國(guó)在20世紀(jì)90年代就提出了2000年實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染物排放全面達(dá)標(biāo)目標(biāo)，現(xiàn)在工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，這些努力在一定程度上遏制了污染的勢(shì)頭，但是環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有根本的改善，有些地方仍在惡化。顯現(xiàn)出污染源排放達(dá)標(biāo)與質(zhì)量達(dá)標(biāo)之間、排放達(dá)標(biāo)與人民群眾的要求及切身感受之間有較大的差距。近年面源污染擴(kuò)大、新污染物類型出現(xiàn)，如果不從環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)及改善的角度重新設(shè)計(jì)制度和措施，將無(wú)法全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

第四， 環(huán)境質(zhì)量改善是環(huán)境綜合化、系統(tǒng)化管理的需要。中國(guó)污染物減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)相當(dāng)一部分建立在污染轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，包括污染形態(tài)的轉(zhuǎn)移、污染物的轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。從環(huán)境整體看，污染和污染物仍然存在，甚至向著環(huán)境中更脆弱、更敏感、更隱蔽的區(qū)域轉(zhuǎn)移，其危害更深。國(guó)家必須從整體環(huán)境質(zhì)量一盤棋的角度實(shí)施環(huán)境管理才能保護(hù)好環(huán)境。

第五，以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理及法制是國(guó)際趨勢(shì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家從20世紀(jì)70、80年代開始，已在法律層面清晰規(guī)定了政府保障和改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，如美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》與《政府績(jī)效與結(jié)果法案》、日本的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的法律》、加拿大的《績(jī)效評(píng)價(jià)政策》等。許多國(guó)家還在法律條款中直接規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，如《歐洲水框架指令》（EU Water Framework Directive）要求成員國(guó)2015年前所有水體的水量和水質(zhì)達(dá)到“良好狀態(tài)”，包括地下水、地表水、近岸一海里范圍海水等。在法律支持下，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的可訴性也在不斷增加，美國(guó)、日本、印度、菲律賓等國(guó)都出現(xiàn)了要求政府履行環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的訴訟案件[5]

二、以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理模式對(duì)環(huán)境法制的推進(jìn)

相較于傳統(tǒng)的以污染控制為主的環(huán)境管理模式而言，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理模式在法律管制目標(biāo)、環(huán)境法律義務(wù)分配、法律監(jiān)管對(duì)象及措施、法律責(zé)任等方面都有新要求。

（一）法律義務(wù)的分配

污染控制模式下管制目標(biāo)是污染物的排放達(dá)到國(guó)家和地方制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，管制的對(duì)象是排污企業(yè)及其排污行為。因此，企業(yè)是首要且最重要的責(zé)任主體，法律義務(wù)基本上圍繞著控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中各種環(huán)境有影響而設(shè)置。政府作為規(guī)制者、監(jiān)管者而出現(xiàn)，一般不是環(huán)境義務(wù)的直接承擔(dān)者。

環(huán)境質(zhì)量改善模式下管制目標(biāo)是保證環(huán)境質(zhì)量達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，滿足人民群眾享受良好、健康的環(huán)境的需求。政府作為對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體，理所當(dāng)然成為該模式下的首要責(zé)任主體。盡管污染控制和環(huán)境質(zhì)量改善之間有很大的相關(guān)性，但是這絕不是簡(jiǎn)單地相加及等同，企業(yè)排放達(dá)標(biāo)了不意味著環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)不意味著企業(yè)排污的全面達(dá)標(biāo)。所以，兩類主體都應(yīng)該承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，各負(fù)其責(zé)，受到相應(yīng)的規(guī)制和監(jiān)督。企業(yè)和政府都是環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的責(zé)任主體，企業(yè)的責(zé)任目標(biāo)是預(yù)防、控制和消除其行為的環(huán)境影響，使其達(dá)到法律和標(biāo)準(zhǔn)的要求；政府的責(zé)任目標(biāo)是采取各種措施使管轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達(dá)到相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)和政府的目標(biāo)都需要考核，前者的環(huán)境目標(biāo)由政府考核，后者的環(huán)境目標(biāo)由上級(jí)政府及相關(guān)部門考核。當(dāng)整體環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)的首要主體是政府，而不是企業(yè)。

（二）環(huán)境監(jiān)管對(duì)象

污染控制模式下環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象為有組織、集中排放的工業(yè)污染源，以點(diǎn)源污染控制為主，工礦企業(yè)是被監(jiān)管的主要主體。環(huán)境質(zhì)量改善模式下，主要的監(jiān)管對(duì)象雖然還是有組織、集中排放的工業(yè)點(diǎn)源，但除此之外，還包括各種移動(dòng)、分散、無(wú)組織排放的污染源，監(jiān)管難度大大增加。被監(jiān)管的主體擴(kuò)大到各種類型的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人，點(diǎn)源監(jiān)管已不足夠，必須以網(wǎng)格化的監(jiān)管取而代之。

污染控制模式下，法律和監(jiān)管者關(guān)注的是污染破壞行為對(duì)個(gè)體的影響和損害，注重人體健康和財(cái)富的損失，缺乏對(duì)環(huán)境影響導(dǎo)致公眾健康潛在損害的認(rèn)識(shí)及對(duì)策，也缺乏對(duì)生態(tài)損害的識(shí)別及救濟(jì)。環(huán)境質(zhì)量改善模式下更關(guān)注環(huán)境損害的社會(huì)影響、群體性影響和潛在性影響，強(qiáng)調(diào)環(huán)境、社會(huì)的關(guān)聯(lián)性，將環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)、生態(tài)損害救濟(jì)納入法律救濟(jì)的范疇。

（三）環(huán)境管制措施

污染控制模式下的主要管制措施是排放標(biāo)準(zhǔn)、排放限值、污染排放設(shè)施的建設(shè)、排污口的監(jiān)督和管理、污染物強(qiáng)制治理、廢棄物的循環(huán)利用、落后生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品的強(qiáng)制淘汰等。

環(huán)境質(zhì)量改善模式下的主要管制措施除了以上污染控制措施外，還特別重視合理規(guī)劃、城市綜合管理、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境紅線管理、環(huán)境綜合整治、以環(huán)境質(zhì)量管理為基礎(chǔ)的污染物總量控制和排污許可制度，以綜合環(huán)境管理為特征的考核，信息化、網(wǎng)格化的管理，多部門的協(xié)調(diào)合作和信息共享，環(huán)境共治、社會(huì)多元參與等。管制措施更加多元化、綜合化。

（四）環(huán)境法律責(zé)任

污染控制模式下環(huán)境法律責(zé)任基本上是為企業(yè)設(shè)立的，以強(qiáng)制治理和罰款處罰為主。環(huán)境質(zhì)量改善模式下的法律責(zé)任更多元、豐滿，其中對(duì)政府及其有關(guān)部門的問(wèn)責(zé)是一大亮點(diǎn)，政府及其相關(guān)部門承擔(dān)的法律責(zé)任包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)成為可以追究法律責(zé)任的事由，責(zé)任形式設(shè)置上行為改善和環(huán)境質(zhì)量改善同等重要，缺一不可。環(huán)境修復(fù)和生態(tài)損害賠償成為環(huán)境法律責(zé)任的重要組成部分

三、構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境法制的思考

（一）以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的立法轉(zhuǎn)型

以立法和修法為契機(jī)，推動(dòng)環(huán)境立法向著以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的方向轉(zhuǎn)型。近年來(lái)中國(guó)的環(huán)境立法進(jìn)入一個(gè)前所未有的新高潮，2012年啟動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，2014年完成；2015年完成了《大氣污染防治法》的修訂；2016年完成了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂；2016年修訂的法律有《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》；2012年開始起草工作的《土壤污染防治法》即將于2017年完成立法。 在以上法律的立法及修訂過(guò)程中，有一個(gè)重要的呼聲，要求立法目標(biāo)應(yīng)隨公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，明確樹立面向改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的立法新思維，為全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律支撐[6]。有學(xué)者提出，將中國(guó)的《水污染防治法》《大氣污染防治法》改名為《清潔水法》《清潔空氣法》[6]，其用意顯然是希望以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境立法理念在法律名稱上得到確立和體現(xiàn)。正在起草的《土壤污染防治法》用什么名稱更是爭(zhēng)議熱點(diǎn)之一，環(huán)保部及其委托的起草專家組成員強(qiáng)烈主張?jiān)摲ǘ麨椤锻寥拉h(huán)境保護(hù)法》，起草專家組組長(zhǎng)王樹義教授認(rèn)為中國(guó)土壤環(huán)境立法主要為了解決四個(gè)問(wèn)題：一是保護(hù)清潔土壤的環(huán)境質(zhì)量不下降；二是改善土壤環(huán)境，遏制當(dāng)前土壤污染的進(jìn)一步發(fā)展或加劇；三是防控已經(jīng)受到污染的土壤潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；四是整治或修復(fù)受污染土壤。立法的首要目的是保護(hù)清潔的土壤，其次才是污染土壤的治理和修復(fù)。因此，該法名稱定為《土壤環(huán)境保護(hù)法》更為合適[7]。遺憾的是這些關(guān)于法律名稱的主張并沒(méi)有為立法者采納。

盡管法律名稱沒(méi)有改變，但是并不意味以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的立法精神沒(méi)有得到反映。中國(guó)1989年的《環(huán)境保護(hù)法》有一個(gè)關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的跨時(shí)代意義的條文，其第16條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！边@是中國(guó)法律首次明確環(huán)境質(zhì)量改善是一種責(zé)任，政府是對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體。但是在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，這一規(guī)定只停留在紙面上，缺乏具體落實(shí)措施，很少有人去探究其實(shí)質(zhì)含義，實(shí)踐中對(duì)這一條文也缺乏運(yùn)用，使這一具有歷史性意義的法律規(guī)定形同虛設(shè)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在第6條再次重申：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”同樣的內(nèi)容，但其在法律中的定位發(fā)生了變化，原《環(huán)境保護(hù)法》第16條只是第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”中的一般條款，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第6條則是總則中關(guān)于基本義務(wù)的條款。這一位置的改變，使“政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的要求從一個(gè)宣示性的規(guī)定變?yōu)榛玖x務(wù)要求。

新的《環(huán)境保護(hù)法》為使政府切實(shí)而且能夠承擔(dān)起對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職責(zé)，將這一職責(zé)分解為了一系列的積極責(zé)任和消極責(zé)任。賦權(quán)政府行使下列職權(quán)：（1）通過(guò)制定規(guī)劃、政策等，在宏觀決策上保障環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第4、14條。；（2）制定和完善環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系、采取措施達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第15、28條。；（3）保障環(huán)保建設(shè)投入，組織城市、農(nóng)村的環(huán)境建設(shè)及環(huán)境整治參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第8、28、33條。；（4）進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面跨區(qū)域、行業(yè)和部門間的協(xié)調(diào)，向社會(huì)提供環(huán)境保護(hù)方面的激勵(lì)、保障和服務(wù)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第7、20、36、40條。；（5）根據(jù)環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的需要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線、分配環(huán)境容量資源參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第29、44條。；（6）保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第27條。；（7）防范及應(yīng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量惡化事件參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第30、32、47條。；（8）做出重大的環(huán)境執(zhí)法決定等參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第67條。。政府不履行以上職責(zé)職權(quán)時(shí)，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了政府要承受的不利法律后果：（1）對(duì)政府實(shí)行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。環(huán)境目標(biāo)完成情況納入考核內(nèi)容?？己私Y(jié)果向社會(huì)公開。與榮譽(yù)稱號(hào)、財(cái)政撥款、干部政績(jī)考核掛鉤參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第26條。；（2）未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第28條。；（3）超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，實(shí)行區(qū)域限批參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第44條。；（4）對(duì)環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化的區(qū)域進(jìn)行整治修復(fù)參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第28條。；（5）不履行法定職責(zé)的主管人員承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任等參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第67、68條。。

2015年新修訂的《大氣污染防治法》更明確了改善環(huán)境質(zhì)量這一立法目的及要求。其第2條規(guī)定：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)?！痹摲ㄟM(jìn)一步突出了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理中的地位和作用，明確應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域必須制定、實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，建立重污染天氣的預(yù)警及應(yīng)急機(jī)制，全面實(shí)行大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核，對(duì)未達(dá)標(biāo)區(qū)域的政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)等。

然而，相對(duì)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的立法需求，中國(guó)的環(huán)境立法仍然有較大的差距。首先，立法理念上，沒(méi)有體現(xiàn)出環(huán)境權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的正相關(guān)性。環(huán)境質(zhì)量保護(hù)和改善是以保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)為目的的，只有環(huán)境權(quán)在環(huán)境法權(quán)利構(gòu)架中的核心地位得以確定，改善環(huán)境質(zhì)量才能成為環(huán)境管理的核心。中國(guó)的環(huán)境立法傳統(tǒng)上以環(huán)境管理權(quán)為核心，但是，由于過(guò)多強(qiáng)調(diào)政府的行政管理權(quán)，公民的環(huán)境權(quán)被淡化甚至掩隱。由于公民環(huán)境權(quán)的缺如或虛弱，政府環(huán)境管理權(quán)的內(nèi)容缺乏合理的目的和價(jià)值取向的引導(dǎo)，其行使也會(huì)缺乏有效監(jiān)督和制衡，從而導(dǎo)致異化甚至變質(zhì)[8]。其次，對(duì)于良好環(huán)境質(zhì)量的維持和改善缺乏具體有效的法律措施，受傳統(tǒng)思維的影響，法律是用來(lái)解決難題、救濟(jì)損害的，相關(guān)措施主要用于環(huán)境質(zhì)量惡化的情形，不適用于環(huán)境質(zhì)量狀況良好的情形，法律措施以避免損害為主，不是以增進(jìn)利益為主。最后，政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任仍然有待完善。在中國(guó)政府環(huán)境問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，普遍存在“重企業(yè)主體責(zé)任，輕政府監(jiān)管責(zé)任”“重基層直接責(zé)任，輕部門主管責(zé)任”“重環(huán)保主管部門責(zé)任，輕環(huán)保分管部門責(zé)任”“重環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，輕黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等問(wèn)題，且有政治責(zé)任法律化和法律責(zé)任政治化等亂象[9]。雖然新的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了更多的行政追責(zé)的情形，但是與環(huán)境質(zhì)量惡化有關(guān)的政府重大決策、行政審批等行為還缺乏問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)機(jī)制，環(huán)保部門以外的其他管理部門的問(wèn)責(zé)不足。這都需要進(jìn)一步通過(guò)完善立法加以解決。

（二）以環(huán)境質(zhì)量改善為核心重構(gòu)環(huán)境管理法律制度

1建立健全環(huán)境質(zhì)量管理的基礎(chǔ)性制度

中國(guó)在環(huán)境質(zhì)量基本狀況掌握、信息收集及共享等方面的制度建設(shè)薄弱。改善環(huán)境質(zhì)量首先需要摸清家底，定期開展環(huán)境質(zhì)量調(diào)查非常必要，在調(diào)查獲取資料的基礎(chǔ)上完善環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，建立環(huán)境質(zhì)量檔案和信息平臺(tái)，發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量信息在政府重大決策、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、資源開發(fā)、污染防治方面的支持性作用。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是確定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的基礎(chǔ)，中國(guó)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也存在著標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面窄、指標(biāo)較單一、目標(biāo)要求滯后，不符合國(guó)情或者與國(guó)際社會(huì)不接軌，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠等問(wèn)題。近年來(lái)中國(guó)已經(jīng)修訂了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)正在修訂中，應(yīng)該以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的完善統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系重建，進(jìn)一步完善污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制標(biāo)準(zhǔn)體系。

2以完善排污許可制度為契機(jī)，將污染物總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善緊密結(jié)合

中國(guó)實(shí)行污染物總量控制和排污許可制度已經(jīng)有30多年的時(shí)間，但是污染物排放總量的確定并沒(méi)有真正建立在環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量要求之上，而是以政府的環(huán)境工作目標(biāo)為基礎(chǔ)，其中原因有多方面：一是確定環(huán)境容量的技術(shù)和方法不成熟；二是環(huán)境質(zhì)量要求及考核目標(biāo)不夠清晰；三是總量分配考慮經(jīng)濟(jì)成本的因素更多。將來(lái)在摸清環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量狀況的基礎(chǔ)上實(shí)行污染物總量控制和生態(tài)紅線制度，強(qiáng)化許可制度在環(huán)境管理的支柱性作用。國(guó)務(wù)院辦公廳2016年11月印發(fā)了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，提出改革以行政區(qū)為主的總量控制制度，建立企事業(yè)排污單位污染物排放總量控制，更好地促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。排污許可是促進(jìn)總量控制與質(zhì)量改善緊密關(guān)聯(lián)、有效協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域性總量控制真正轉(zhuǎn)型到服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量改善這一核心，必須通過(guò)企事業(yè)排污單位精細(xì)化的總量控制和許可要求來(lái)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)要對(duì)企事業(yè)單位排放污染物實(shí)施更加嚴(yán)格的管理和控制，做到“一廠一策”，排污許可證周期性換發(fā)要與環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃相銜接，推動(dòng)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高資源利用效率和污染控制水平。

3完善環(huán)境質(zhì)量管理措施

面對(duì)環(huán)境質(zhì)量維護(hù)和管理措施的不足，中國(guó)應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域、不同用途的環(huán)境要素對(duì)環(huán)境質(zhì)量的不同要求，實(shí)行分級(jí)、分類管理，分別確定質(zhì)量目標(biāo)及環(huán)境管理措施，環(huán)境質(zhì)量良好的區(qū)域重在維護(hù)環(huán)境品質(zhì)，防止出現(xiàn)質(zhì)量退化；已經(jīng)出現(xiàn)輕度污染和破壞的區(qū)域，應(yīng)該采取措施減少污染物的排放，控制污染影響漫延，加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)；對(duì)于重污染區(qū)域采取環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管制和環(huán)境綜合整治等措施。這些精神在國(guó)務(wù)院2016年頒布的《土壤污染行動(dòng)計(jì)劃》中得到體現(xiàn)，也應(yīng)該為土壤污染防治立法等法律所借鑒。環(huán)境質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)有綜合化、系統(tǒng)化思維，綜合考慮不同污染介質(zhì)、不同環(huán)境要素之間的相互聯(lián)系，不同人類行為的相互影響

2015年3月中國(guó)環(huán)境保護(hù)部針對(duì)機(jī)構(gòu)編制作出部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。環(huán)保部表示，此舉主要目的是要通過(guò)水、土、氣三個(gè)有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)作為環(huán)保部的核心業(yè)務(wù)司，來(lái)強(qiáng)化以環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的核心，防止出現(xiàn)過(guò)于分散的污染管理而導(dǎo)致污染物在不同的介質(zhì)之間、不同的形態(tài)之間、不同的區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移。。以排污許可證為中心有效整合建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污收費(fèi)、總量控制、排污交易、風(fēng)險(xiǎn)管理、違法處罰、治理修復(fù)等制度。

4建立多元共治的環(huán)境治理體系

環(huán)境質(zhì)量改善模式的環(huán)境管理雖然以政府為主導(dǎo)，但是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的艱巨性更大，需要更廣泛的社會(huì)動(dòng)員及參與。只有進(jìn)一步完善環(huán)境信息公開、第三方參與、社會(huì)信用管理、公眾監(jiān)督等機(jī)制，才能支撐環(huán)境多元共治的有效進(jìn)行。

（三）完善環(huán)境質(zhì)量損害司法救濟(jì)機(jī)制

環(huán)境質(zhì)量是最典型、最具普惠性質(zhì)的公共物品，為了給環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境公共利益提供司法保護(hù)，中國(guó)《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》先后建立了環(huán)境公益訴訟。據(jù)中國(guó)最高人民法院2016年7月公布的《中國(guó)環(huán)境審判白皮書》披露，2015年1月至2016年6月，全國(guó)法院共受理環(huán)境公益訴訟一審案件116件，審結(jié)61件。其中，環(huán)境民事公益訴訟案件104件，環(huán)境行政公益訴訟案件12件；由社會(huì)組織提起的公益訴訟案件93件，由檢察院提起的公益訴訟案件23件；12件環(huán)境行政公益訴訟案件中10件由檢察院提起。值得關(guān)注的是環(huán)境公益訴訟案件大都涉及環(huán)境修復(fù)問(wèn)題，環(huán)境修復(fù)是針對(duì)環(huán)境損害的救濟(jì)，是對(duì)環(huán)境質(zhì)量的救濟(jì)。顯示出中國(guó)以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的司法救濟(jì)正在形成。

2015年12月國(guó)家發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），要求試點(diǎn)區(qū)域的政府及其有關(guān)部門，自2017年開始，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人追討生態(tài)環(huán)境損害賠償?！斗桨浮匪Q的生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。很顯然，生態(tài)環(huán)境損害就是環(huán)境質(zhì)量發(fā)生了不利改變，或者退化，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)的。

但是目前的司法案例仍然局限于以事后救濟(jì)為主，事前預(yù)防、事中維護(hù)方面沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。法院判決多關(guān)注由個(gè)案導(dǎo)致的環(huán)境影響，缺乏對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量整體改善的考慮。此外，法院作出的環(huán)境修復(fù)決定也存在著法律依據(jù)欠準(zhǔn)確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、責(zé)任方式、修復(fù)目標(biāo)和方案缺乏指引等問(wèn)題，而即將展開的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在索賠的權(quán)利基礎(chǔ)、具體索賠主體、索賠訴訟的性質(zhì)、索賠標(biāo)準(zhǔn)、索賠款的去向等方面還存在諸多有待明確的法律問(wèn)題。以環(huán)境質(zhì)量改善為目的的司法救濟(jì)才剛剛開始，任重道遠(yuǎn)。

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