政策工具視角下地方政府治理能力的現代化探究

黎智洪

【摘要】政策工具是地方政府進行科學管理的重要手段和工具，在提升地方政府治理能力方面發(fā)揮了重要作用。政策工具的選擇和使用，是地方政府創(chuàng)新管理體系，提高管理能力的重要手段。充分發(fā)揮政策工具的工具理性、價值理性、制度理性，推動地方政府治理能力現代化建設；運用和選擇強制型、自愿型、混合型政策工具，提升地方政府現代化治理能力。

【關鍵詞】政策工具；地方政府；治理能力

本文主要研究的對象是地方政府治理能力，而分析和研究的角度則是政策工具，也就是在政策工具視角下，地方政府治理能力的改變，對地方社會的影響。通過對政策工具種類的分析和對比，以及政策工具在地方政府治理能力中的作用的闡述，對政策工具視角和地方政府治理能力之間的關系進行辯證討論，有助于地方政府構建新的治理能力體系和框架，并且能夠解決因為地方政府治理能力和政策工具選擇不恰當，出現的地方政府治理能力問題。

一、政策工具在地方政府治理中的意義

政策工具是指推行政策、實現政策目的手段和措施。政府通過政策工具來影響政策中的經濟、社會等變量，進而激勵或抑制某些行為，從而推動治理朝著政策理想目標邁進。政策工具的存在主要是為了國家推行和完善政策，同時也是政策執(zhí)行的重要手段。

目前政策工具的類型主要分為三類，分別是自愿性工具，強制性工具和復合性工具。這三種工具的特征對政策的推行具有不同的作用。通過這三種特征可以發(fā)現，政策工具其實是一種“客體”，也是一種活動，一種推行政策實施的活動。國家通過法律形式，體現政策的客體性，受到法律保護，而這個時候的政策工具，及法律或是行政命令則是政策工具的客體。而活動則是把政策范圍和內容擴大了，是顯示出政策特點的一種方式，就是活動，即“一系列的顯示出相似特征的活動，其焦點是影響和治理社會過程”。所以說，政策工具的目的就是為了實現政策目標，它就是一種手段和方式。

地方政治治理能力就是政策供給能力，也就是國家黨中央制定政策，地方政府進行推行和完成的工作能力。而地方政府的治理能力離不開政策的指導。因此，需要借助于政策工具的特殊性，來輔助地方政府推行政策的開展。

政策工具與地方政府治理能力的關系主要表現在三個方面：首先政策工具是實現政策目標的基本途徑，地方政府想要推行和完成政策，就要借助于政策工具，這種方式和途徑捷徑，是最容易完成的政策目標的。其次就是政策執(zhí)行本身就是地方政府對政策工具選擇的過程，因此地方政府在結合當地實際情況之下，必須選擇對當地推行政策最有利的方案，而且選擇的政策工具也是經過比對得到的，所以在政策執(zhí)行的過程中，選擇的政策工具是最適合的。第三就是政策工具的選擇是地方政府治理過程中，政策成功與否的關鍵。如果選擇的政策工具不合適，政策推行的就不順利，有可能一項利民政策就不能推行成功。因此，需要根據政策的內容以及工具的類型，科學合理的選擇合適的工具，來實現政策的內容。所以政策工具與地方政府治理能力是相輔相成的。

二、發(fā)揮政策工具的各種理性推動地方政府治理能力現代化

（一）充分發(fā)揮政策工具的工具理性

在政策工具視角下，地方政府治理能力提升是有一個階段性變化的。最開始是通過選擇工具理性來推行政策。工具理性，就是在實踐的過程中來確認使用的工具和手段是否有效，從而進行判斷，并且為政策的執(zhí)行采取最大化的效果，實現人的某種功利的想法和要求。這種政策工具一般應用于新的政策實行，或者是新的領域開拓的時候使用，因為地方政府也沒有相關的經驗，則需要通過選擇工具理性，來逐步的完成政策的有關內容。這樣可以鍛煉地方政府的應急能力，在出現某種預兆的時候，可以理性的分析，并且做出決斷，是否需要使用該種方法和工具繼續(xù)執(zhí)行政策，這樣能夠有效的避免地方政府因為選擇錯誤性的政策工具，而帶來巨大的經濟損失，從而影響到地方政府建設現代化城市的目標。因此，依據工具理性的特點，可以知道，通過精確計算功利的方法以便政策的實行途徑最短，能夠最有效達至目的，其本質就是工具崇拜以及視技術主義為生存目標的觀點和價值觀，因此，“工具理性”還被成為“功效理性”和“功率理性”，其目的就是直奔目標，選擇最短的捷徑來完成政策的推行。唯一的風險就是需要在實踐中推斷該種政策工具的合理性。這也是提高地方政府對風險預警能力，以及地方政策實行之前，需要做好有關的風險規(guī)劃和后續(xù)的管理措施。這是促進地方政府治理能力的有效手段和辦法。

（二）充分發(fā)揮政策工具的價值理性

政策工具價值理性是比工具理性更高一級的選擇。但是，價值理性是以工具理性為基礎的，雖然法蘭克福以及后來的學者對工具理性的批判性更多，但是不可否認，工具理性存在的價值和意義以及實際作用。而在地方政府選擇價值理性工具的時候，就表明其工具理性帶來了一定的效果。因為價值理性是一種概念化和理想化的工具，想要達到和完成政策目標，就需要選擇工具理性作為工具，這樣才能互相協(xié)作，共同完成政策的推行和發(fā)展。輔助地方政府提高治理能力。究其根本，價值理性是比工具理性更為本質的東西，是政策執(zhí)行的核心內容，我國想要打造民主現代化的社會，核心就是民主和現代化，那么就是價值理性，而實現民主和現代化的手段就需要使用工具理性，兩者是相輔相成的。雖然在經濟領域和哲學領域，對工具理性和價值理性一直有爭論，但是不可否認的是，當工具理性和價值理性具有統(tǒng)一性的時候，起到的效果要簡單的“1+1=2”形式，也就是說，地方政府治理能力主要體現在如何確定政策的客體，以及選擇合適的政策工具，用另一種方法解釋就是首先確定價值理性的核心內容，然后選擇工具理性的運作方式，從而在實踐的過程中，不斷的檢查該政策能否給給地方政府以及百姓帶來最大化的利益。所以，價值理性是政策工具中比較本質的東西，是政策實行過程中，地方政府需要重點關注的東西。無論是政策法律還是經濟領域的相關政策推行，都離不開執(zhí)行目的和手段的有效結合。

（三）充分發(fā)揮政策工具的制度理性

制度理性是近些年提出一種政策工具，其應用的范圍十分的廣泛，無論是在經濟領域，政治領域，哲學領域還是社會領域等，都有其存在的身影。因此，制度理性也可以作為政策工具的一部分來使用。因為制度理性更關注于社會的制度內容以及政治結構的構成，所以，制度理性在提高地方政府政治能力方面，能夠起到較好的作用。通過宏觀和微觀的角度，對地方政府執(zhí)行政策的工具選擇，核心的確定、以及結構的改變，進行多方面，全視角，由外及內，由表至里，從結構到內容進行闡述，制度理性工具可以貫穿于地方政府治理能力之中。制度理性是對工具理性和價值理性的全方位補充。如果說價值理性是行動的目標和核心，工具理性是執(zhí)行政策的工具和手段，兩者構成了政策推行的結構，那么制度理性則是具體的內容，是整個過程中的“血肉”，這可以讓政策工具變得有血有肉，讓政策工具更符合地方政府治理能力提高的需求，以及百姓想要深度理解政策的想法。所以，在工具理性，價值理性以及之獨立性的結合之下，有助于提高地方政府治理能力以及工作效率。同時這種政策工具，能夠完善政策推行中存在的不足之處，讓地方政府治理能力和效果都有顯著的提高。

三、運用各種政策工具提升地方政府現代化治理能力

（一）強制型政策工具的選擇與運用

強制型政策工具，也叫直接工具，主要是用于目標個人或者是公司，其行為是強制性的，因為這種形式給個人和企業(yè)帶來的自由裁量的空間很小甚至沒有，其主要包括范圍為政府管制，公共事業(yè)的管理，以及對軍備物資和法律的實行等，都是強制性的?；旧蠜]有選擇的余地，因此，地方政府在選擇這種政策工具的時候，首先要確定政策的性質，是關系到國家根本和軍政的，還是和各行業(yè)改革有關的，確定政策本質以后，可以選擇是否使用強制型政策工具。強制型的政策工具，有效的提高了當地政府治理能力，提高了工作效率。讓政策的執(zhí)行更暢通，不會因此產生不必要的麻煩。因此，地方政府治理能力需要在某些環(huán)節(jié)和方面選擇強制型工具，以便完成當地的政策推行工作。所以，地方政府治理能力中強制性政策工具是十分重要的，不可忽視的工具。而強制型政策工具的選擇，也是地方政府治理能力還有提升空間的一種體現。所以，需要重視強制型政策工具的使用。同時可以根據表1，了解到強制程度不同，選擇的工具程度也不同。

（二）自愿型政策工具的選擇與運用

自愿型政策工具，顧名思義就是以自己為主導中心，政府不強行干涉或者是完全沒有政府干預的一種方式。是在個人，企業(yè)以及相關單位自愿配合下，完成政策任務的一種形式。自愿型政策工具，主要使用在社區(qū)工作，福利工作，以及社會愛心人士的捐款集資，和家庭活動等。這些都是不需要政府干涉就可以自行完成的有關任務。比如，國家號召反腐倡廉工作，各企事業(yè)單位為了響應國家號召，為了改善內部的環(huán)境，紛紛主動開展反腐工作，清理單位內部的不和諧的聲音和行動，肅清環(huán)境，為工作人員提供一個更好的環(huán)境。這就是自愿型政策工具，而受到相關單位的影響，個人企業(yè)和單位等，也會紛紛開展相關的活動，而學校，家庭也會針對反腐倡廉工作的內容進行教導學生，孩子，以及做好自我的審查和反省。所以，自愿型政策工具是政府選擇一種治理工具，但還這種治理工具更符合百姓的需求，在一定范圍內，允許百姓做和接受政府允許的事情。同時這也是提高地方政府治理能力的一種表現，當政府選擇自愿型政策工具時，說明治下地區(qū)的政治清明，百姓和睦，百姓對政策的理解能力到位，是另一種“無為而治”的表現。是符合現代化建設的要求和表現。因此，地方政府治理能力的提升，需要重視自愿型政府工具。

（三）復合型政策工具的選擇與運用

一般地方政府治理能力主要體現在工具的選擇上，主要使用的是復合型政府工具，也就是強制型政府工具和自愿型政府工具的結合。這種混合型的政府工具，雖然把最終的決定權交給了個人和企業(yè)，但是在整個過程中，政府是需要監(jiān)管和觀察的。而不同程度的介入，則表明國家對單位和個人以及當地政府治理能力的認可態(tài)度。所以，當地方政府在開始征稅管理，用戶的收費，以及法院對產權的拍賣，甚至是低保的補貼，養(yǎng)老保險的繳納等，都是需要政府介入的。因為很多項政策都是關乎民生的，不僅需要地方政府治理能力的管理，也需要國家有關部門的監(jiān)督和管理。所以，在地方政府混合型政策工具的時候，需要的有科學的合理的判斷標準，這也是地方政府治理能力的一種體現。秉承系統(tǒng)性原則和客觀性原則，來判斷地方政府選擇的復合型政策工具是否合理，并且從經濟角度以及工作效率來判斷，使用復合型政策工具是否能夠為地方政府帶來最大化的收益，是否是成本最小的工具。以此來提高符合型政策工具在地方政府治理能力中的作用和地位。所以，在政策工具視角下，無論是選擇混合型工具，自愿型工具還是強制性工具，都是提高地方政府治理能力的有效手段。同時根據特征選擇的制度理性，價值理性以及工具理性，來輔助政策工具的選擇和實行。

總之，本文在政策工具視角下，對地方政府治理能力進行了研究，認為地方政府需要以政策工具為基礎，來完成政策的推行和建設現代化社會的目標。政策工具在有效提高治理能力、建設健康和諧的社會、提高、百姓的生活質量和幸福指數等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

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