21世紀(jì)國(guó)內(nèi)公共政策轉(zhuǎn)移研究述評(píng)

黃嘉敏

摘要： 公共政策轉(zhuǎn)移是我國(guó)公共政策學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域，相對(duì)于國(guó)外學(xué)者在公共政策轉(zhuǎn)移領(lǐng)域日漸成熟的研究而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共政策轉(zhuǎn)移的研究仍處于初步階段。但也取得了不少成果，主要涉及公共政策轉(zhuǎn)移的原因、基本特點(diǎn)、主要領(lǐng)域、促進(jìn)策略等多個(gè)方面，并總結(jié)了公共政策轉(zhuǎn)移的研究現(xiàn)狀，對(duì)促進(jìn)、深化公共政策轉(zhuǎn)移研究有著重要的價(jià)值。

Abstract： Public policy transfer is a new area in domestic research of public policy. While foreign scholars' research on the transfer of public policy is becoming mature， our scholars' research is just at the beginning stage. However， we still make a lot of achievements， which mainly includes the cause of public policy transfer， basic features of public policy transfer， essential areas in public policy transfer， strategies to promote public policy transfer etc. Otherwise， we also sum up the current research situation of public policy transfer， which has a significant value to promote and deepen the research of public policy transfer.

關(guān)鍵詞： 地方政府；公共政策；政策轉(zhuǎn)移；政策學(xué)習(xí)

Key words： local government；public policy；policy transfer；policy study

中圖分類(lèi)號(hào)：D523.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）10-0228-03

0 引言

在全球化的時(shí)代背景下，各國(guó)之間交往越來(lái)越密切，不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行著貿(mào)易的交換，而且在政治領(lǐng)域進(jìn)行著政策的轉(zhuǎn)移。政策轉(zhuǎn)移是指在政策活動(dòng)過(guò)程中，“一個(gè)政策借用國(guó)采納其他國(guó)家的公共政策、行政體制、制度及思想等來(lái)解決本國(guó)所面臨的政策問(wèn)題”。[1]21世紀(jì)的來(lái)臨加快了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的步伐，逐漸形成了我國(guó)改革開(kāi)放的當(dāng)前格局，這意味著我國(guó)公共政策轉(zhuǎn)移將發(fā)生很大變化，過(guò)去的政策轉(zhuǎn)移是完全自愿的、主動(dòng)的、無(wú)法律責(zé)任約束的，而當(dāng)前的政策轉(zhuǎn)移是自愿的、主動(dòng)的、有法律約束的。[2]進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政策轉(zhuǎn)移的研究日益增多，為我國(guó)政策轉(zhuǎn)移的實(shí)踐提供了很好的理論支持，認(rèn)真總結(jié)這些研究成果，對(duì)促進(jìn)我國(guó)的公共政策轉(zhuǎn)移研究與實(shí)踐無(wú)疑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 公共政策轉(zhuǎn)移的原因

公共政策轉(zhuǎn)移是國(guó)家或地區(qū)實(shí)行相關(guān)政策解決緊急問(wèn)題的有效手段，那么是什么推動(dòng)了公共政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生呢？國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者提出了如下看法。

在朱德米（2007）學(xué)者看來(lái)，有兩種原因使政策發(fā)生轉(zhuǎn)移：一是對(duì)當(dāng)下的政策不滿意或是因?yàn)楫?dāng)下的政策無(wú)法有效地解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題，從而需要尋求新的政策，這兩種情況稱(chēng)為自愿性轉(zhuǎn)移；另外一種原因稱(chēng)為強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移，強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移又分為直接強(qiáng)制和間接強(qiáng)制兩種。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家之間的政策轉(zhuǎn)移多是間接強(qiáng)制，比如加拿大在環(huán)境保護(hù)方面的管制主要受到來(lái)自美國(guó)的間接強(qiáng)制性的影響，國(guó)家進(jìn)行直接強(qiáng)制性政策轉(zhuǎn)移相對(duì)不常見(jiàn)。[3]

嚴(yán)匯（2007）學(xué)者則認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移的連續(xù)性指的是政策從自愿性的轉(zhuǎn)移到強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移（自愿——混和——強(qiáng)制）。其中一個(gè)極端是單純的強(qiáng)制性的政策轉(zhuǎn)移，另一個(gè)極端是單純的自愿性的政策轉(zhuǎn)移。介于二者之間的屬于混和性的政策轉(zhuǎn)移，該轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為以下三種形式：有條件的轉(zhuǎn)移；基于義務(wù)的轉(zhuǎn)移；雖然是自愿的，可是出于感知的必要情況下的轉(zhuǎn)移（例如被國(guó)際社會(huì)接受）。[4]

孟喜悅（2010）學(xué)者認(rèn)為，首先，目前國(guó)與國(guó)之間的聯(lián)系和交往日益緊密，政府之間的影響也日益加深。一國(guó)合理的政策和成功的治理經(jīng)驗(yàn)、模式理應(yīng)成為別國(guó)借鑒和仿效的對(duì)象。一國(guó)的合理政策和成功的治理經(jīng)驗(yàn)、模式會(huì)成為別國(guó)借鑒和仿效的模型。其次，政策轉(zhuǎn)移可以降低風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約時(shí)間和其他資源。最后，各個(gè)政府之間的管理理念和管理模式的相似性和類(lèi)比性越來(lái)越高。在全球化浪潮中，各國(guó)都面臨著相同的問(wèn)題或是同質(zhì)性的問(wèn)題，這意味著各個(gè)國(guó)家需要尋求共同的解決方案。[5]

魏淑艷（2014）學(xué)者在研究轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共政策的發(fā)生機(jī)理時(shí)更是指出：

①轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生有著深刻的歷史機(jī)緣，其發(fā)生機(jī)理的邏輯起點(diǎn)是改革需求，而且貫穿整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期。

②在全球化、市場(chǎng)化、信息化的時(shí)代，中國(guó)的改革和發(fā)展不可能也無(wú)須完全依賴(lài)自身去探索，人類(lèi)的共同智慧成果值得我們借鑒和吸收。

③關(guān)鍵環(huán)節(jié)是解放思想，大膽學(xué)習(xí)國(guó)外政策經(jīng)驗(yàn)。

④當(dāng)國(guó)外的政策經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入決策部門(mén)的視野，決策部門(mén)一般有兩種做法，急需的政策經(jīng)驗(yàn)迅速采納，不急需的要對(duì)此先進(jìn)行研究，后確定是否有必要吸取這樣的經(jīng)驗(yàn)。[6]

2 公共政策轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)

鐘莉（2008）認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移具有以下特點(diǎn)：

①政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生具有普遍性。由于各國(guó)制定的公共政策存在差異，但各國(guó)可能遇到相似的問(wèn)題，這就決定了政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的必要性和可能性。

②政策轉(zhuǎn)移流向的雙向性。政策轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為諸多層面，不管其發(fā)生在何種層面，其流向皆具有雙向性，即由先進(jìn)的政策源流向后進(jìn)的政策源，也可能由后進(jìn)的流向先進(jìn)的，不過(guò)大多是發(fā)生在前者。

③政策轉(zhuǎn)移的復(fù)雜性。政策轉(zhuǎn)移的復(fù)雜性表現(xiàn)在其實(shí)踐活動(dòng)上，政策轉(zhuǎn)移與政治權(quán)力和政策過(guò)程的復(fù)雜性有著密切的關(guān)系。[7]

俞可平（2008）將公共政策轉(zhuǎn)移的特征概括為：“在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上，世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了一種內(nèi)在的、不可分離的和日益加強(qiáng)的相互聯(lián)系，全球化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的一體化，但經(jīng)濟(jì)生活的全球化必然對(duì)包括政治生活和文化生活在內(nèi)的全部社會(huì)生活產(chǎn)生深刻的影響”。[8]

魏淑艷（2009）闡述了政策轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)是：

①政策轉(zhuǎn)移發(fā)生具有普遍性。世界各國(guó)公共政策形成于其自身特定的政策環(huán)境，這致使政策具有差異性，而這種差異性恰恰決定了政策轉(zhuǎn)移的必要性與可能性。

②政策轉(zhuǎn)移的復(fù)雜性。盡管政策轉(zhuǎn)移的概念并不復(fù)雜，但真正實(shí)踐起來(lái)存在很多困難和挑戰(zhàn)，政策轉(zhuǎn)移會(huì)受到政治權(quán)力和政策過(guò)程的復(fù)雜性的影響。

③政策轉(zhuǎn)移流向具有單向性。政策轉(zhuǎn)移既發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家之間、在發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間，也發(fā)生在國(guó)際組織與民族國(guó)家間。[9]

3 促進(jìn)公共政策轉(zhuǎn)移的建議

在全球化、市場(chǎng)化與信息化發(fā)展浪潮的拍打下，政策轉(zhuǎn)移在公共政策制定過(guò)程中具有非凡的意義，也逐漸成為了政策制定的有效策略與工具。為促進(jìn)公共政策的有效轉(zhuǎn)移，學(xué)者們紛紛提出了他們各自的見(jiàn)解：

嚴(yán)匯（2007）認(rèn)為：首先，國(guó)外的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型進(jìn)行的比較早，例如美國(guó)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的任何領(lǐng)域都有許多值得借鑒和吸收的地方。因此，一個(gè)強(qiáng)有力的政府應(yīng)該放眼全球，進(jìn)行有意識(shí)的政策轉(zhuǎn)移活動(dòng)。

其次，要進(jìn)行理論上的創(chuàng)新。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)學(xué)術(shù)界都靠引進(jìn)國(guó)外的先進(jìn)理論進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，由于國(guó)外的這些先進(jìn)理論的研究對(duì)象都是別的國(guó)家，這些先進(jìn)理論應(yīng)用在我國(guó)有可能會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的情況。基于此，我國(guó)學(xué)者應(yīng)該進(jìn)行理論上的創(chuàng)新，在借鑒他國(guó)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行本土化的理論研究。

最后，在政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中，不能只是一味的進(jìn)行政策工具的轉(zhuǎn)移，應(yīng)深入分析所轉(zhuǎn)移政策的實(shí)質(zhì)和理念，并對(duì)其加以創(chuàng)新；要全面分析不同層面的政府的公共政策的所有政治背景；我國(guó)和他國(guó)在與政策相關(guān)的其它多方面都存在不同，比如政治架構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等，應(yīng)對(duì)比分析兩者的不同。[10]

程溪和馮鋒（2009）認(rèn)為，中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我們必須堅(jiān)定不移的加強(qiáng)我國(guó)的政策學(xué)習(xí)。因此，他們提出了以下建議：

①要提高政府的政策學(xué)習(xí)能力。因?yàn)樘岣哒恼邔W(xué)習(xí)能力是政策轉(zhuǎn)移的前提，而要想提高政府政策學(xué)習(xí)能力，關(guān)鍵是構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府組織。

②加強(qiáng)政治精英與知識(shí)精英的合作。因?yàn)榧訌?qiáng)精英合作是我國(guó)政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵，所以要重視思想庫(kù)在我國(guó)政策轉(zhuǎn)移中發(fā)生的作用。

③充分發(fā)揮政策實(shí)驗(yàn)在政策轉(zhuǎn)移執(zhí)行階段的作用。

④減少轉(zhuǎn)移來(lái)的政策與本土資源的沖突。[11]

孟喜悅（2010）則認(rèn)為在當(dāng)今全球化的背景下，國(guó)與國(guó)之間交流和溝通的機(jī)會(huì)日益增多，各國(guó)社會(huì)問(wèn)題的相似性高以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的相對(duì)成熟，為中國(guó)提供了豐富的借鑒經(jīng)驗(yàn)。為此，我們需要針對(duì)我國(guó)在政策轉(zhuǎn)移研究領(lǐng)域的現(xiàn)狀和世界未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)我國(guó)的政策轉(zhuǎn)移研究，努力推進(jìn)以下幾個(gè)方面的工作。首先，要樹(shù)立政策轉(zhuǎn)移的意識(shí)。然后，要加強(qiáng)對(duì)公共政策轉(zhuǎn)移的研究。接著，要加強(qiáng)對(duì)政策轉(zhuǎn)移的評(píng)估。最后，要鼓勵(lì)政策創(chuàng)新。[12]

劉雪明、鐘莉（2011）認(rèn)為，采取下面幾個(gè)主要的策略可以促進(jìn)公共政策的有效轉(zhuǎn)移，確保公共政策的轉(zhuǎn)移成功：一是構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府組織，提升政策轉(zhuǎn)移能力；二是樹(shù)立科學(xué)的指導(dǎo)思想，制定正確的轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略；三是加強(qiáng)政策轉(zhuǎn)移的宣傳，贏得政策對(duì)象的支持；四是拓寬信息獲取的渠道，確保政策信息的全面性；五是健全制度環(huán)境，促進(jìn)轉(zhuǎn)移政策的本土化；六是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估，及時(shí)反饋轉(zhuǎn)移政策的運(yùn)行狀況。[13]

陳琳（2011）針對(duì)地方間政策轉(zhuǎn)移的研究，提出的有關(guān)地方政府政策轉(zhuǎn)移的理性策略是：先對(duì)其他地方政府的創(chuàng)新進(jìn)行觀望，待其取得一定成效時(shí)再針對(duì)自身現(xiàn)狀予以跟進(jìn)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府在對(duì)他處政策的創(chuàng)新采納上通常表現(xiàn)得不理性，即在某地的政策創(chuàng)新取得成效后，尤其是當(dāng)這一政策創(chuàng)新被周邊地方政府跟進(jìn)和采納時(shí)，地方政府通常不考慮政策的創(chuàng)新是否為本地所需、本地是否有實(shí)施該政策的基礎(chǔ)、條件等就盲目跟進(jìn)。[14]由地方間政策轉(zhuǎn)移反觀到國(guó)家間，任何一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)移都必須要切合情況所需，不能盲目跟風(fēng)。

綜上所述，要確保政策能夠成功轉(zhuǎn)移，首先政策制定者要不斷學(xué)習(xí)，不斷提升自己各方面的能力，尤其對(duì)政策的認(rèn)知能力，不盲目跟風(fēng)。其次，國(guó)家要完善相關(guān)的法律法規(guī)，營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定的政策環(huán)境。最后，要積極探索，力求構(gòu)建一個(gè)縝密的公共政策轉(zhuǎn)移的體系，減少政策轉(zhuǎn)移失靈的發(fā)生。

4 總結(jié)與展望

本文綜述了21世紀(jì)以來(lái)學(xué)者們?cè)诠舱咿D(zhuǎn)移領(lǐng)域的研究成果，希望能為以后的研究者在這方面的進(jìn)一步發(fā)展提供幫助。需要指出的是，雖然政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生已經(jīng)有較長(zhǎng)的歷史，但是我國(guó)對(duì)于政策轉(zhuǎn)移這一研究領(lǐng)域的研究并不成熟，這也影響了公共政策轉(zhuǎn)移在我國(guó)的實(shí)踐。

筆者認(rèn)為，公共政策轉(zhuǎn)移是21世紀(jì)中國(guó)公共政策制定的一個(gè)重要特征，也是世界各國(guó)公共政策發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。

為促進(jìn)公共政策的有效轉(zhuǎn)移，筆者建議我國(guó)各級(jí)政府：

①應(yīng)該加大在政策研究方面的財(cái)政以及人才的投入，使這方面的研究得到充分的物質(zhì)保障和智力支持。

②提高政策轉(zhuǎn)移執(zhí)行者和決策者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

③在政策轉(zhuǎn)移前，應(yīng)聽(tīng)取各方專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議，利用聽(tīng)證會(huì)等方式廣納群眾意見(jiàn)，并切合地方實(shí)際制定好轉(zhuǎn)移方案。

④政策轉(zhuǎn)移過(guò)程中政策主體與政策主體之間要做好溝通協(xié)調(diào)工作，保證政策的相關(guān)信息傳達(dá)無(wú)誤。

⑤政府還需完善政策轉(zhuǎn)移所需的配套設(shè)施，保證技術(shù)的投入，保障政策轉(zhuǎn)移之后的后續(xù)工作順利進(jìn)行。

在學(xué)術(shù)研究方面，除了前面綜述的那些研究成果，更有魏淑艷和向玉瓊兩位博士的《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共政策轉(zhuǎn)移研究》、《中國(guó)公共政策轉(zhuǎn)移研究》、《中國(guó)轉(zhuǎn)型期地方政府政策移植研究》三本專(zhuān)著，已取得相當(dāng)?shù)乃脚c成就，但仍存在很大的進(jìn)一步研究空間。

筆者認(rèn)為，我國(guó)學(xué)者以后在公共政策轉(zhuǎn)移方面應(yīng)該加強(qiáng)以下研究：

①公共政策轉(zhuǎn)移的作用。政策轉(zhuǎn)移的價(jià)值體現(xiàn)在哪里，它有什么優(yōu)勢(shì)，支撐政策轉(zhuǎn)移的理由是什么，我們?cè)鯓尤カ@取民眾的支持與配合，這在某種程度上決定著政策轉(zhuǎn)移的命運(yùn)。

②公共政策轉(zhuǎn)移失敗的原因。失敗并不可怕，可怕的是失敗不去反思與總結(jié)，當(dāng)我們找到了當(dāng)中的原因，我們才能找到規(guī)避的方法，從而提高政策轉(zhuǎn)移的成功率。

③公共政策轉(zhuǎn)移發(fā)生的領(lǐng)域。開(kāi)發(fā)新領(lǐng)域，試圖去尋求一塊可行的土地，可能政策轉(zhuǎn)移在某一領(lǐng)域行不通，但它在其他領(lǐng)域卻可以找到出路。

④公共政策轉(zhuǎn)移成功的必要條件以及優(yōu)化的策略。這一切的一切都要求我們的研究者不斷開(kāi)拓和推進(jìn)。

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