論重大決策終身責(zé)任追究制度

朱桉成

摘要：在中共中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”，正式將“決策嚴(yán)重失誤”或久拖造成“造成重大損失、惡劣影響”的行政領(lǐng)導(dǎo)列入追究法律責(zé)任的對象。在這樣的背景下，通過歸納總結(jié)各省已出臺的重大決策類型，分析各地重大行政決策的異同點，對目前我國各地重大行政決策已有規(guī)定中出現(xiàn)的內(nèi)容不清晰，程序相互沖突或有瑕疵等問題，做出一定的分析，提出國家建立重大行政決策的統(tǒng)一制定和量化標(biāo)準(zhǔn)的主張。

關(guān)鍵詞：重大決策 終身責(zé)任追究制度 行政決策 責(zé)任主體

一、引言

中共中央第十八屆四中全會作出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出的“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”，正式將“決策嚴(yán)重失誤”或久拖造成“造成重大損失、惡劣影響”的行政領(lǐng)導(dǎo)列入追究法律責(zé)任的對象。而中華人民共和國作為中國特色社會主義制度下的國家，采用一黨執(zhí)政多黨參政的體制，所制定的決策具有長遠一貫性，且影響巨大，同時一方面重大行政決策與領(lǐng)導(dǎo)人的政績密切相關(guān)，另一方面決策失誤的責(zé)任追究制度虛化無力，造成的損失巨大，僅僅據(jù)世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國政府投資決策失誤率在30%左右，由此造成的經(jīng)濟損失大約在4000億至5000億元，所以建立對制定重大決策造成嚴(yán)重損失的行政領(lǐng)導(dǎo)進行追究不僅有可行性而且很有必要，而重大決策范圍界定是保證終身責(zé)任追究制度貫徹落實的基本前提。在這樣的背景下，探討如何定義“重大決策”的概念及其范圍，思考什么樣的決策能夠被稱為重大決策，就成為了一項有深刻現(xiàn)實意義的事情。

二、重大決策的概念

根據(jù)《決定》的原文來看，由于“重大決策”的追究對象是“行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員”，所以可以首先將“重大行政決策”作為重大決策的典型代表進行研究。有研究者認為“行政決策作為一種重要的行政活動，是指具有法定行政權(quán)的國家行政機關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為”，[1]而重大行政決策則是“行政決策可以分為一般行政決策和重大行政決策，對于重大行政決策的‘重大的理解是指具有全局性、長期性、綜合性等特點的事項，或涉及決策相對人較多，成本或金額較大，對公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻的應(yīng)屬于重大行政決策”。[2]在各地根據(jù)各地情況所制定的各類行政程序所規(guī)定的“重大行政決策”或者重大決策目錄中，則概念往往開頭都是“決策機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)決定對本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的下列事項”[3]或者“縣級以上人民政府作出的涉及本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、專業(yè)性強、與人民群眾利益密切相關(guān)的下列行政決策事項”。[4]筆者大致總結(jié)了一下當(dāng)前部分省市出臺的相關(guān)規(guī)定，可分為以下幾類：

由此表可得出，除了兜底性的“其他重大行政決策事項”外，各地制定的相似的“重大行政決策”一般都包括了“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃的編制和變更，各類總體規(guī)劃、重要的區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃的編制和變更”、“財政預(yù)決算的編制和調(diào)整，重大財政資金的安排”“國企改革、國有資產(chǎn)處置等事項的確定和調(diào)整”、“資源開發(fā)利用、環(huán)境保護、勞動就業(yè)、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、工程建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通、城市管理等方面的重大措施”等部分，而一些省市往往會出臺自己獨特的重大行政決策類型，比如安徽將“機構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理”、“政府債務(wù)舉借”作為重大行政決策，重慶將“基層民主政治建設(shè)的重大措施”列位重大行政決策，甚至“需要報告國務(wù)院或者提請省委、省人民代表大會及其常務(wù)委員會審議的重大事項”也稱為黑龍江省人民政府的重大決策。

同時，各省之間對于重大行政決策的制訂審議程序也不相同，江蘇省、汕頭市要求“重大行政決策的具體事項和量化標(biāo)準(zhǔn)，由縣級以上地方人民政府在前款規(guī)定的范圍內(nèi)確定，并向社會公布”，上海則是“決策機關(guān)可以根據(jù)本條第一款規(guī)定，結(jié)合本地實際，確定重大行政決策事項目錄、具體標(biāo)準(zhǔn)，向社會公布，并根據(jù)實際情況進行動態(tài)調(diào)整”，增加了“進行動態(tài)調(diào)整”的要求，而浙江省則是“具體決策事項，由決策機關(guān)根據(jù)前款規(guī)定并結(jié)合決策中的相關(guān)因素確定；決策機關(guān)根據(jù)實際需要，可以制訂決策事項目錄，向社會公布”，增加了一個“根據(jù)實際需要可以制訂”的靈活設(shè)定，而重慶市的重大行政決策的具體事項及量化標(biāo)準(zhǔn)則不向社會公布，只是“政府重大決策的具體范圍和量化標(biāo)準(zhǔn)，由市、區(qū)縣（自治縣、市）人民政府的辦公廳（室）根據(jù)本級政府的管理權(quán)限，結(jié)合本地實際情況擬訂，報本級政府全體會議或者常務(wù)會議審議通過后執(zhí)行”。

三、重大決策概念存在的問題

總結(jié)了部分省市出臺的相關(guān)規(guī)定中的重大行政決策后，這些看似覆蓋面廣，考慮周到，結(jié)合了地方實際情況，考慮了各地區(qū)的發(fā)展特點，但是仔細分析這些列舉出的所謂重大行政決策內(nèi)涵卻有相當(dāng)?shù)牟蛔愠煞?，試總結(jié)列舉如下：

其一，內(nèi)涵規(guī)定覆蓋面廣，但具體定義不清晰，所列舉的重大決策事項之間甚至相互重復(fù)，類似基層民主政治建設(shè)的重大措施、重大戰(zhàn)略、重大事項、重大決策等等詞匯，根本就沒有對什么事項可以稱之為“重大”而列出一個標(biāo)準(zhǔn)。像廣西壯族自治區(qū)的相關(guān)規(guī)定中竟然將“為民辦實事的重大事項”都列入到“重大行政決策”范疇中，這個“為民辦實事的重大事項”范疇未免過于廣泛，[5]根據(jù)我國人民民主專政的社會主義國家性質(zhì)，我國政府就是為人民服務(wù)的政府，每件事都是以為人民服務(wù)為最終目的，那么這個“為民辦實事”如何定義范疇？不屬于這個范疇的決策又是什么性質(zhì)？這樣定義難免讓人無比費解。更何況廣西的相關(guān)規(guī)定中還將“制定資源開發(fā)、環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、安全生產(chǎn)、食品安全、教育衛(wèi)生、住房建設(shè)、交通管理、國有企業(yè)改制等涉及群眾切身利益的重大政策”作為重大行政決策，那覆蓋了這么“涉及群眾切身利益”的重大政策，和“為民辦實事的重大事項”應(yīng)是有高度重合性的，至少使人難以區(qū)分兩者之間的明確界限。這樣重復(fù)且含糊不清的規(guī)定很容易造成一系列負面影響。

其二，部分省市之間規(guī)定的重大行政決策事項相互沖突。例如重慶市規(guī)定，人事任免、行政問責(zé)和重大突發(fā)事件的處理，不適用重大行政決策的相關(guān)規(guī)定，上海市則是，突發(fā)事件應(yīng)對、立法、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地和房屋的征收與補償、政府定價、地方標(biāo)準(zhǔn)制定等相關(guān)法律、法規(guī)另有決策程序規(guī)定的事項，其決策活動適用相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。而黑龍江省則將“應(yīng)當(dāng)由省政府提出決策意見的重大突發(fā)事件和重要緊急情況”列入重大行政決策內(nèi)容中，也有不少省份將政府定價作為了重大行政決策。汕頭市的重大行政決策中沒有包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大戰(zhàn)略，而湖北、山東、江蘇、湖南、浙江、廣州、安徽、廣西、寧夏等省市則將其包括在內(nèi)，那么廣州和汕頭兩個市之間共同進行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大戰(zhàn)略，就出現(xiàn)在廣州屬于重大行政決策，而在汕頭就不屬于的尷尬情況。又比如黑龍江省的規(guī)定中“勞動就業(yè)、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品、工程建設(shè)、安全生產(chǎn)、交通、城市管理等方面的重大措施”都沒有被包括在內(nèi)，那么黑龍江省與其他規(guī)定了這些屬于重大行政決策的省市進行相關(guān)合作時，這些決策到底屬不屬于重大行政決策？還是一邊屬于一邊不屬于？

這些相互沖突的重大行政決策范疇從某種程度上嚴(yán)重影響了省際或者市際之間的共同決策，例如此一項“行政決策”在某省屬于重大行政決策，在另一省份又不屬于重大行政決策，但此項決策涉及省際合作時，就會產(chǎn)生了一個嚴(yán)重的后果——此項“行政決策”根據(jù)不同的程序在雙方省市各自通過，之后發(fā)生了嚴(yán)重問題，需要追究行政首長或者其他領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任的時候，可能在認定此屬于“重大行政決策”項目的省份，其行政領(lǐng)導(dǎo)就要承擔(dān)終身責(zé)任，在不將其作為“重大行政決策”的省份，其行政領(lǐng)導(dǎo)可能就不需要承擔(dān)終身責(zé)任，這樣就會出現(xiàn)一事不同責(zé)的情況，極其不利于相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，也不利于追究責(zé)任，也會讓“重大決策”終身追究事項變成了哪個省市立的規(guī)定詳細，哪個省市的領(lǐng)導(dǎo)就容易被追責(zé)，哪個省市立的模糊而簡略，哪個省市的領(lǐng)導(dǎo)就少擔(dān)責(zé)。

其三，部分重大行政決策不適宜或者很難被列入決策的范疇，即便強行列入，也很難確定如何承擔(dān)與追究責(zé)任。例如湖北省重大行政決策將政府工作報告一項列入其中，那么“政府工作報告”如何確定出現(xiàn)應(yīng)該追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情況？是人大審議不通過，還是政府工作報告的內(nèi)容出現(xiàn)了偏差？又比如，試問，地方政府申報的應(yīng)由國務(wù)院審批的重大行政決策項目，出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的時候，負責(zé)審批的國務(wù)院需不需要承擔(dān)責(zé)任？如果需要，為什么是由一個省的行政程序規(guī)定國務(wù)院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)終身責(zé)任？如果不需要，那為什么負責(zé)審批的國務(wù)院不需要承擔(dān)責(zé)任？而需要地方政府來承擔(dān)責(zé)任，難道按照這種意思地方政府才是國務(wù)院的上級領(lǐng)導(dǎo)？

其四，出臺具體重大行政決策規(guī)定的程序不甚清晰，有些省市規(guī)定應(yīng)該向社會公布，像廣州市甚至每年都制作重大行政決策名單，有些省市規(guī)定可以向社會公布，有些省市則根本沒有應(yīng)該向社會公布重大行政決策和制定標(biāo)準(zhǔn)，那么如果不公布制定標(biāo)準(zhǔn)，社會人民如何知道到底什么行政決策才屬于“重大”行政決策？不屬于重大行政決策的又是出于什么理由而排除在當(dāng)年的重大行政決策項目中的？會不會有符合重大行政決策標(biāo)準(zhǔn)，但被行政領(lǐng)導(dǎo)故意排除出重大行政決策擬定范疇中？例如黑龍江省的相關(guān)規(guī)定，是經(jīng)省政府有關(guān)部門或者地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論提出擬決策事項建議，征得有關(guān)省政府副秘書長、秘書長或者協(xié)管省長助理同意后，逐級報分管副省長、省長確定，那么假設(shè)黑龍江省今年做出了X項決策，其中Y項是按照重大行政決策程序進行審批的，那么X-Y之間差價數(shù)的行政決策為什么不屬于重大行政決策？而如果為了避免這種情況，X項決策全部進行重大行政決策審議程序，那么重大行政決策和行政決策之間的區(qū)別又在哪里？類似重慶市政府，規(guī)定“政府行政首長和分管領(lǐng)導(dǎo)對一般行政事項決策，可以不通過政府全體會議、政府常務(wù)會議議決程序”，而又規(guī)定“政府重大決策的具體范圍和量化標(biāo)準(zhǔn)，由市、區(qū)縣（自治縣、市）人民政府的辦公廳（室）根據(jù)本級政府的管理權(quán)限，結(jié)合本地實際情況擬訂，報本級政府全體會議或者常務(wù)會議審議通過后執(zhí)行”，那么重慶市的重大決策和一般決策到底如何區(qū)分？如果區(qū)分錯了或者故意不區(qū)分如何追究？這是一個值得思考的問題。

四、結(jié)語

對于目前我國各省市出臺的各類重大行政決策相關(guān)規(guī)定，我們要看到其改變了之前領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋拍桌子”式的決策方式，使我國行政決策機制完善向科學(xué)性、民主性、法制性又邁出了堅實的一步。但是我們也要看到，目前的相關(guān)規(guī)定表達不清晰，各省市規(guī)定之間沖突嚴(yán)重，規(guī)定具體化標(biāo)準(zhǔn)化嚴(yán)重不足，程序存在不少可以被人利用的漏洞。在這樣的情況下，在社會參與下，各地不斷試點完善相關(guān)制度，同時國家建立相關(guān)重大行政決策的統(tǒng)一制定和量化標(biāo)準(zhǔn)，就顯得尤為重要了。

注釋：

[1]戴建華：《作為過程的行政決策——在一種新研究范式下的考察》，載《政法論壇》2012年第1期。

[2]曾哲：《我國重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，載《南京社會科學(xué)》2012年第1期。

[3]《河北省縣級以上政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》。

[4]《湖南省行政程序規(guī)定》。

[5]《廣西壯族自治區(qū)重大行政決策程序規(guī)定》。