新形勢(shì)下深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的思考

周杰　陳先川

國(guó)庫(kù)集中收付制度是指國(guó)家集中管理所有政府財(cái)政性資金，并實(shí)行集中收繳和集中支付的制度。它包括了兩層含義：一是賬戶設(shè)置。它又包括兩種，一種是國(guó)庫(kù)單一賬戶，只需要在中央銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)賬戶；另一種是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，除了在中央銀行開(kāi)設(shè)賬戶外，還在眾多的商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)賬戶。二是收支繳撥方式。在國(guó)庫(kù)單一賬戶下，要求政府的所有財(cái)政收支全部通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行，即政府所有的財(cái)政收入都繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有的支出通過(guò)單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)給為政府提供商品或服務(wù)的收款人。在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系下，除了國(guó)庫(kù)單一賬戶下的資金管理模式外，部分財(cái)政資金的收繳和支付通過(guò)開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶進(jìn)行。

2001年，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，國(guó)庫(kù)集中收付制度開(kāi)始推行，截至目前，已基本完成在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣實(shí)施。10多年來(lái)，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系逐步建立完善，逐步取消了征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的多重賬戶，收支賬戶過(guò)多過(guò)濫狀況得到徹底改善；收入收繳程序得到規(guī)范，政府所有資金納入收繳范圍，并采用直接繳庫(kù)和集中匯繳方式繳庫(kù)，收繳不全面和不及時(shí)狀況得到明顯改善；財(cái)政支撥程序得到優(yōu)化，設(shè)計(jì)了以財(cái)政直接支付為主、財(cái)政授權(quán)支付為輔的支付方式，建立了財(cái)政集中大額支付為主、授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的支撥主體，款項(xiàng)直達(dá)收款人，“以撥代支”現(xiàn)象已經(jīng)消除。

2015年1月1日新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施，明確了我國(guó)國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理。這是對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)成果的再次肯定，從法律上保障了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的體制。同時(shí)，新《預(yù)算法》第六十一條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”，這不僅是對(duì)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革成果的肯定，也將這一制度提高到了法律的層次，提出了更高的目標(biāo)要求，這對(duì)于積極推動(dòng)我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革與發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

一、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》從2001年出臺(tái)，一直沿用至今，正式的改革方案始終沒(méi)有出臺(tái)。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革對(duì)立法的要求較高，現(xiàn)有的《中國(guó)人民銀行法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》等法律制度尚不能滿足改革的法制要求。一是隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的逐漸變化，現(xiàn)有法律法規(guī)的很多條款已經(jīng)不再適用，如《國(guó)家金庫(kù)條例》自從頒布以來(lái)一直未予修訂，其中完全沒(méi)有國(guó)庫(kù)集中收付管理的內(nèi)容，這不僅嚴(yán)重阻礙了國(guó)庫(kù)服務(wù)社會(huì)效能的發(fā)揮，也與建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)的目標(biāo)相悖。二是有些法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，又未制訂指導(dǎo)實(shí)際工作的配套制度。新《預(yù)算法》只是籠統(tǒng)地提出了國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)于賬戶的建立以及財(cái)政收支的流程設(shè)計(jì)并未進(jìn)行闡述，《預(yù)算法實(shí)施條例》也尚未修訂完成。

（二）財(cái)政資金分散管理嚴(yán)重

由于受到當(dāng)時(shí)客觀條件的限制，改革試點(diǎn)引入了國(guó)庫(kù)單一賬戶“體系”的概念，財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)收支過(guò)渡賬戶（非稅收入專戶、預(yù)算單位零余額賬戶等），造成大量財(cái)政資金游離于國(guó)庫(kù)之外。根據(jù)2010—2014年國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年地方財(cái)政專戶存款利息收入為495.85億元，較2010年增加412.68億元，年均增長(zhǎng)56.3%。根據(jù)某市國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，包括結(jié)算和非結(jié)算賬戶在內(nèi)，2014年末游離在全市國(guó)庫(kù)外的財(cái)政資金是國(guó)庫(kù)庫(kù)款資金的9.5倍，到2015年底甚至高達(dá)21.6倍。游離在外的財(cái)政資金，不僅不利于深入推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，也會(huì)帶來(lái)資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式問(wèn)題日益突出

在改革方案出臺(tái)時(shí)，由于處在業(yè)務(wù)模式探索階段和系統(tǒng)上的約束，采用了商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式，銀行先支付，國(guó)庫(kù)后清算，即“先支付、后清算”模式。商業(yè)銀行作為以營(yíng)利為目的的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，既無(wú)權(quán)限也無(wú)意愿對(duì)支出進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)對(duì)財(cái)政資金具有天然的偏愛(ài)，當(dāng)庫(kù)款不足無(wú)法清算，商業(yè)銀行未支付、先清算或商業(yè)銀行未將退回資金及時(shí)匯劃國(guó)庫(kù)時(shí)，商業(yè)銀行墊付或占?jí)贺?cái)政資金的問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)。有關(guān)調(diào)研結(jié)果表明，代理銀行長(zhǎng)期墊付財(cái)政資金，并且墊付時(shí)間長(zhǎng)、金額大并呈擴(kuò)大變化趨勢(shì)。調(diào)查顯示，墊付時(shí)間30天以上的占比約10%，部分墊付長(zhǎng)達(dá)4個(gè)月，平均每筆墊付1286萬(wàn)元，其中財(cái)政直接支付平均每筆墊付2013萬(wàn)元，單筆墊付最高達(dá)4.74億元；財(cái)政授權(quán)支付平均每筆墊付304萬(wàn)元。除此之外，代理銀行占?jí)贺?cái)政資金呈普遍化態(tài)勢(shì)，平均每筆占?jí)?30萬(wàn)元，單筆占?jí)鹤罡哌_(dá)1.39億元，占?jí)簳r(shí)間從1天至120天不等，其中，7天以上筆數(shù)占比為16.3%，資金占比為57.4%。

（四）違規(guī)調(diào)撥財(cái)政資金呈現(xiàn)普遍化態(tài)勢(shì)

由于商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付模式缺乏有效的制衡機(jī)制，國(guó)庫(kù)無(wú)法做到對(duì)每筆支出進(jìn)行實(shí)時(shí)、逐筆、全面的控制，只能事后進(jìn)行匯總資金清算，事中監(jiān)督作用難以發(fā)揮。人民銀行國(guó)庫(kù)總局對(duì)2014年前三季度地方國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)運(yùn)行情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政部門(mén)存在將庫(kù)款大量調(diào)往財(cái)政專戶問(wèn)題；地方預(yù)算單位存在通過(guò)代理銀行將庫(kù)款間接調(diào)往其他實(shí)有資金賬戶問(wèn)題。違規(guī)調(diào)撥財(cái)政資金問(wèn)題比較普遍，其中，西部地區(qū)最為嚴(yán)重（金額與筆數(shù)分別占比為93.93%、45.16%），中部地區(qū)次之，東部地區(qū)相對(duì)較少。違規(guī)調(diào)撥財(cái)政資金成為地方財(cái)政隨意調(diào)劑收支的重要手段。

（五）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理具體工作有待完善

我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理發(fā)展緩慢，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還處在試點(diǎn)起步階段。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要性、緊迫性隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的推進(jìn)日益凸顯出來(lái)。一是國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金大量閑置，致使財(cái)政資金運(yùn)行效率不高；二是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理缺乏有效手段防控運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。采取硬堵的方式，不僅導(dǎo)致暗箱操作，增加國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，也容易對(duì)地方金融秩序產(chǎn)生不良影響。從目前一些先行以隱蔽或變相的方式開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的地方來(lái)看，對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理投資產(chǎn)品選擇單一，大多數(shù)以定期存款的方式存于商業(yè)銀行，同時(shí)基層商業(yè)銀行缺乏投標(biāo)抵押物，國(guó)庫(kù)資金存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)外國(guó)庫(kù)集中收付制度改革及其啟示

（一）國(guó)外國(guó)庫(kù)管理制度改革的基本情況

國(guó)際上很多國(guó)家在財(cái)政管理制度中采取了國(guó)庫(kù)集中收付制度。探究其制度改革情況，對(duì)我國(guó)深化國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革無(wú)疑具有重要的意義（見(jiàn)表1）。

從表1可以看出，這些國(guó)家的國(guó)庫(kù)改革路徑具有以下共同特征：

1. 國(guó)庫(kù)職能已經(jīng)由最初的簡(jiǎn)單對(duì)政府資金進(jìn)行管理發(fā)展成為全面履行財(cái)政管理的職能，更加突出對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與管理。與此同時(shí)還肩負(fù)著為政府籌集資金、發(fā)行管理國(guó)債的職能。

2. 國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置大體可分為兩種：一種是獨(dú)立的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，主要以美國(guó)和意大利等國(guó)家為典型。另一種是非獨(dú)立的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，通常設(shè)在財(cái)政部?jī)?nèi)，隸屬于財(cái)政部。

3. 單一化、集權(quán)化的國(guó)庫(kù)賬戶運(yùn)作機(jī)制。（1）單一化的賬戶設(shè)置，不允許政府在其他類銀行開(kāi)戶，將所有的財(cái)政資金都集中存在中央銀行賬戶。（2）集權(quán)化的支出模式。為規(guī)范政府現(xiàn)金支出行為，加強(qiáng)對(duì)政府資金的管理以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，西方國(guó)家大多數(shù)采用集權(quán)化的政府支出模式，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接將款項(xiàng)支付給為政府提供商品或者服務(wù)的供應(yīng)者（收款人）。

另一方面，由于各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制及社會(huì)文化的不同，再加上原先早期的國(guó)庫(kù)管理制度的差異，以及在實(shí)行過(guò)程中面臨的具體問(wèn)題不同，為適應(yīng)本國(guó)國(guó)情和政治文化需要，各國(guó)在國(guó)庫(kù)管理制度改革中存在不同的差異。其差異性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）各國(guó)在推行改革過(guò)程中，在改革理論依據(jù)和路徑選擇方面，由于國(guó)情不一樣，沒(méi)有形成統(tǒng)一的模式。（2）國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置沒(méi)有統(tǒng)一的原則。盡管他們大多采用了單一的賬戶管理，但是在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上仍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。有些國(guó)家的國(guó)庫(kù)作為單獨(dú)的機(jī)構(gòu)而存在，有些國(guó)家的國(guó)庫(kù)則設(shè)在財(cái)政部下，作為附屬機(jī)構(gòu)，有些則采取代理國(guó)庫(kù)制。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

一要健全法制。從法律層面為國(guó)庫(kù)集中收付制度發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。國(guó)外比較成熟的國(guó)庫(kù)管理制度改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒(méi)有健全的法律法規(guī)就很難保障這一制度改革的成功。二要嚴(yán)格完善單一賬戶設(shè)置。從內(nèi)部管理層面強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中收付制度的核心。國(guó)庫(kù)集中收付制度的核心主要表現(xiàn)在對(duì)政府財(cái)政的控制能力與管理能力。國(guó)庫(kù)單一賬戶要求對(duì)政府財(cái)政資金進(jìn)行公開(kāi)化、透明化的管理。所以，建立完善嚴(yán)格的單一賬戶對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的成功具有舉足輕重的作用。三要實(shí)行央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制。央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)有著豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，在制度、技術(shù)和組織保障等各方面都具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。尤其是我國(guó)當(dāng)前制度下，有利于形成財(cái)政部門(mén)和中央銀行相互協(xié)作又互相制衡的格局，保障國(guó)庫(kù)資金的安全。四是加強(qiáng)現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)。從運(yùn)行層面保障改革的有效進(jìn)行，財(cái)、稅、庫(kù)、銀的橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)和會(huì)計(jì)分析系統(tǒng)是國(guó)庫(kù)集中收付制度有效實(shí)施的保障。

三、新形勢(shì)下國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的建議

（一）進(jìn)一步建立健全國(guó)庫(kù)法規(guī)制度

對(duì)于《國(guó)家金庫(kù)條例》、《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)中不適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中收付制度發(fā)展需要的內(nèi)容要及時(shí)進(jìn)行修改。為確保國(guó)庫(kù)部門(mén)行使監(jiān)管職能中有章可循、有法可依，可以通過(guò)制定《國(guó)庫(kù)法》切實(shí)保障國(guó)庫(kù)部門(mén)依法履職。為切實(shí)提高人民銀行在經(jīng)理國(guó)庫(kù)中依法行政的能力，可以研究制定《國(guó)庫(kù)監(jiān)督和處罰辦法》。

（二）建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收繳和撥付

國(guó)庫(kù)單一賬戶是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理大廈的“基石”，更是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度的關(guān)鍵是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，所有財(cái)政資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶辦理收支。因此，要逐步清理財(cái)政專戶和各類收支過(guò)渡賬戶，嚴(yán)控新增財(cái)政專戶，確有必要的需開(kāi)設(shè)在國(guó)庫(kù)。同時(shí)，在國(guó)庫(kù)單一賬戶的基礎(chǔ)上，加快國(guó)庫(kù)直接支付模式工作進(jìn)程，逐步取消商業(yè)銀行代理集中支付模式，徹底解決“先支付、后清算”模式弊端，真正實(shí)現(xiàn)由國(guó)庫(kù)集中辦理支付業(yè)務(wù)。

（三）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)代化信息管理水平

一方面，要立足當(dāng)前，有效整合優(yōu)化庫(kù)、財(cái)、稅、銀的相關(guān)系統(tǒng)，盡快實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政和國(guó)庫(kù)“雙中心”模式，即國(guó)庫(kù)分別與財(cái)政和商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，財(cái)政分別與預(yù)算單位和國(guó)庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，從而實(shí)現(xiàn)四方系統(tǒng)互聯(lián)和信息共享，提升國(guó)庫(kù)服務(wù)水平。另一方面，按照建立現(xiàn)代化服務(wù)型國(guó)庫(kù)的要求，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)，提高國(guó)庫(kù)信息化服務(wù)水平。

（四）完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，助推國(guó)庫(kù)集中收付制度改革

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的核心，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革是緊密聯(lián)系、不可分割的。為有效推動(dòng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作，一是明確國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主體，合理確定財(cái)政、人民銀行、商業(yè)銀行的職責(zé)，做到相互配合、風(fēng)險(xiǎn)可控。二是提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)能力，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量的預(yù)測(cè)是有效開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、提高國(guó)庫(kù)資金使用效益、建立和完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度的重要決策依據(jù)。三是建立健全操作規(guī)定，總結(jié)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作規(guī)程的利與弊，借鑒中央和試點(diǎn)省份現(xiàn)金管理工作實(shí)踐，建立健全適合地方實(shí)際的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) GX）