食品安全監(jiān)管大部制改革 探索未來(lái)新發(fā)展

逯文娟

食品安全監(jiān)管體制發(fā)展沿革

1998年以前，我國(guó)食品藥品安全監(jiān)管工作主要由衛(wèi)生部承擔(dān)。

1998年，國(guó)務(wù)院成立國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，主管藥品和醫(yī)療器械。衛(wèi)生部則負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)管。

2003年，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，增加了對(duì)食品、保健品等安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)工作，并依法組織查處重大事故。

2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)[2D04]23號(hào)），對(duì)食品安全實(shí)行分段管理：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。

2008年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。并將衛(wèi)生部食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)，劃入國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。

2009年，《食品安全法》頒布實(shí)施，明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，其工作職責(zé)由國(guó)務(wù)院規(guī)定。此外，要求國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對(duì)食品生產(chǎn)食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。

2010年，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)成立，并單獨(dú)設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)委員會(huì)的日常工作。

2011年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)《關(guān)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室機(jī)構(gòu)編制和職責(zé)調(diào)整有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字[2011]216號(hào)），將衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等三項(xiàng)職責(zé)劃入國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室。

2012年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)[2012]20號(hào)），要求縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)食品安全工作，加快建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。推進(jìn)食品安全工作重心下移，強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處等基層單位的食品安全管理責(zé)任。

2013年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案針對(duì)食品安全監(jiān)管部門的職能進(jìn)行了調(diào)整（即大部制改革），目前正等待三定方案出臺(tái)。

此外，近日國(guó)務(wù)院發(fā)布了地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導(dǎo)意見。意見明確指出，省，市，縣三級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，原則上分別于2013年上半年、9月底和年底前完成。省、市、縣級(jí)政府原則上參照國(guó)務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機(jī)構(gòu)的模式，組建食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)食品藥品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)承擔(dān)本級(jí)政府食品安全委員會(huì)的具體工作。

在此次大部制改革之前，我國(guó)食品安全監(jiān)管采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制?！妒称钒踩ā芬?guī)定5個(gè)主要政府部門（衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)管）監(jiān)管食品安全，但實(shí)際上卻有20多個(gè)部門直接涉及食品安全監(jiān)管。

農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作；畜牧部門負(fù)責(zé)畜禽產(chǎn)品安全監(jiān)管工作；水利（漁業(yè)）部門負(fù)責(zé)水產(chǎn)品安全監(jiān)管工作；林業(yè)部門負(fù)責(zé)林產(chǎn)品安全監(jiān)管工作；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)安全監(jiān)管工作；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)安全監(jiān)管工作；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)保健食品和餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管工作；商務(wù)部門負(fù)責(zé)食品流通和餐飲業(yè)行業(yè)管理、畜禽定點(diǎn)屠宰及酒類專賣監(jiān)管工作；工業(yè)信息化部門負(fù)責(zé)食品工業(yè)行業(yè)管理工作；糧食部門負(fù)責(zé)糧食質(zhì)量安全監(jiān)管工作；鹽業(yè)部門負(fù)責(zé)食鹽專賣安全監(jiān)管工作；宗教部門負(fù)責(zé)清真類等民族食品安全監(jiān)管工作；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定等工作；食品安全辦負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息等工作。此外，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、環(huán)保、城管、公安、教育、城建、鐵路等部門也都有食品安全監(jiān)管的部分職能。

這種多部門管理，勢(shì)必會(huì)遣成部門間職能交叉或監(jiān)管空白。近年來(lái)頻發(fā)的食品安全問(wèn)題，已不難看出，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革已刻不容緩。

大部制改革方案概覽

此次改革的最大亮點(diǎn)，即新成立組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，將對(duì)生產(chǎn)流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全性、有效性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，并將工商行政管理及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門中相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)劃入國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。

其次，取消了原來(lái)的衛(wèi)生部，新組建了國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布。

此外，農(nóng)業(yè)部今后負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，即種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等方面的食品安全監(jiān)管，商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)管職責(zé)相比之前體制，沒(méi)有明顯改變。

大部制改革亮點(diǎn)淺析

之前，分段管理是申國(guó)食品安全監(jiān)管體系的一大特色，其中有諸多缺點(diǎn)，從三聚氰胺和瘦肉精事件都可以追溯到分段管理的弊病。

現(xiàn)在，5大機(jī)構(gòu)撐起了從農(nóng)田到餐桌整個(gè)食物鏈的監(jiān)管體系：即國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，以及農(nóng)業(yè)部。

新體系的第一個(gè)特色，就是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局總攬全局，成為“龍頭”，一改往日“九龍治水”平起平坐的局面，擔(dān)負(fù)從農(nóng)田到餐桌的食物鏈中大部分監(jiān)管責(zé)任。

第二，食品藥品監(jiān)督管理總局與國(guó)務(wù)院食安辦合二為一，明確地說(shuō)是將國(guó)務(wù)院食安辦的牌子掛到了食品藥品監(jiān)督管理總局。所以，食品藥品監(jiān)督管理總局的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是簡(jiǎn)單地將技術(shù)監(jiān)督局、質(zhì)檢總局、工商總局和原來(lái)食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)管職能合并。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為這是一個(gè)很大的進(jìn)步，因?yàn)楝F(xiàn)在還是不止一個(gè)部門管理食品安全，需要有食安辦這樣一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)部門問(wèn)由于管理帶來(lái)的一些空白、交叉等問(wèn)題。

第三，新組建的國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)下設(shè)標(biāo)準(zhǔn)審定委員會(huì)和國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)這兩個(gè)委員會(huì)，作為食品安全監(jiān)管的科技支撐。一改過(guò)去食品安全標(biāo)準(zhǔn)政出各門，標(biāo)準(zhǔn)混亂的現(xiàn)象，現(xiàn)在統(tǒng)一由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)負(fù)責(zé)制定和頒布標(biāo)準(zhǔn)。特別是，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)使得食品安全監(jiān)管能夠通過(guò)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上有的放矢、有重點(diǎn)地進(jìn)行。

第四，形成了兩段式監(jiān)管的格局，農(nóng)業(yè)部仍然負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督管理，其他加工、流通、餐飲等由食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)。這樣大大減少了鏈條當(dāng)中的空白點(diǎn)和盲點(diǎn)，資源得到了進(jìn)一步的整合，這樣勢(shì)必能夠提高未來(lái)的監(jiān)管效率，降低監(jiān)管的成本。通俗地說(shuō)就是，一方面食品企業(yè)知道該由誰(shuí)來(lái)管他們了；另一方面一旦出了食品安全問(wèn)題，老百姓知道該找誰(shuí)了。

第五，將標(biāo)準(zhǔn)的制定與管理相分離。管理是由食品藥品監(jiān)督管理總局來(lái)執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)來(lái)制定。避免了過(guò)去一人既當(dāng)裁判，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的身份，從理論上來(lái)講更加合理。食品是否安全不是監(jiān)管部門說(shuō)了算，而是應(yīng)當(dāng)有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)說(shuō)了算。

第六，檢驗(yàn)檢測(cè)體系“去部門化”。過(guò)去，國(guó)家檢測(cè)機(jī)構(gòu)隸屬于很多部門，隨著調(diào)整體系的轉(zhuǎn)變，這些檢驗(yàn)檢測(cè)部門都“去部門化”了，進(jìn)一步地整合到一起。另外，在食品藥品監(jiān)督管理總局的三定方案當(dāng)中也提到了管辦分離，實(shí)現(xiàn)資源共享，建立法人治理結(jié)構(gòu)，今后要以法人的治理結(jié)構(gòu)，形成統(tǒng)一的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)支撐體系。未來(lái)的檢驗(yàn)檢測(cè)體系進(jìn)行法人化管理后，也能夠作為主體承擔(dān)起食品安全的責(zé)任。

關(guān)于大部制改革的思索

新的管理模式的建立，成為大家普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。針對(duì)改革中的方方面面，不少業(yè)內(nèi)專家也各抒己見，坦言這次改革力度之大空前，帶來(lái)了很多積極的影響，同時(shí)也提出了一些深刻的思索和觀點(diǎn)?，F(xiàn)整理如下，與大家共饗。

第一，取消了分段管理體制之后，監(jiān)管模式就成為了關(guān)鍵問(wèn)題。我們現(xiàn)有的監(jiān)管模式主要依賴于產(chǎn)品的抽樣和檢驗(yàn)。而發(fā)達(dá)國(guó)家目前通行的模式是過(guò)程監(jiān)管，這也是國(guó)際通行的辦法。舉例來(lái)說(shuō)，監(jiān)督員進(jìn)入食品生產(chǎn)加工企業(yè)，首先應(yīng)該檢查生產(chǎn)過(guò)程，然后查記錄，根據(jù)記錄核對(duì)規(guī)范，假如沒(méi)有記錄這本身就是問(wèn)題。

如何把監(jiān)管模式從依賴于抽樣檢驗(yàn)改變?yōu)楹侠淼倪^(guò)程監(jiān)管，這是我們必須要思考的問(wèn)題。只有這樣，我們的監(jiān)管水平和效果才能夠顯著提高。現(xiàn)在大家對(duì)于我們目前的監(jiān)管水平和效果是不滿意的。

第二，改進(jìn)了監(jiān)管體制，建立了合理的監(jiān)管模式，接下來(lái)必須要有技術(shù)支撐。我們進(jìn)行過(guò)程管理必須基于科學(xué)的意見，例如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。

原來(lái)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心由衛(wèi)生部主辦，由理事會(huì)體制進(jìn)行管理；現(xiàn)在國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心隸屬于衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)下，那么，今后如何加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的技術(shù)支撐，如何使其更好地發(fā)揮作用，也是我們需要思考的。

第三，風(fēng)險(xiǎn)溝通的機(jī)制和有效性還沒(méi)有完全建立起來(lái)，針對(duì)食品安全事件問(wèn)題，如何科學(xué)、有效地溝通與交流非常重要。一方面，公眾受教育程度相對(duì)較低，科學(xué)知識(shí)和專業(yè)知識(shí)還有待提高。另一方面，我們監(jiān)管的對(duì)象依然龐雜，小、散、亂仍然是其基本特點(diǎn)。這些都是我們面臨的問(wèn)題。今后應(yīng)盡快建立有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，改變信息不對(duì)稱的局面，及時(shí)地引導(dǎo)公眾對(duì)新的體制有一個(gè)合理的預(yù)期。另外，需要有計(jì)劃地開展食品安全相關(guān)的科普知識(shí)的宣傳和教育。

第四，面對(duì)新的體制，應(yīng)該及時(shí)建立新的法律法規(guī)與之相適應(yīng)，食品安全法也應(yīng)及時(shí)修訂，順應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。

第五，大家一直困惑的農(nóng)產(chǎn)品和食品界定問(wèn)題，在新的機(jī)制下，應(yīng)使其責(zé)任落實(shí)到位，避免出現(xiàn)灰色地帶。

最后，新的體制下有新的機(jī)遇，但同時(shí)也面臨新的挑戰(zhàn)，食品安全監(jiān)管體制的改革不可能一步到位，還需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程來(lái)逐步完善。

例如，這次改革后，質(zhì)檢總局仍然負(fù)責(zé)監(jiān)管食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，但食品相關(guān)產(chǎn)品跟食品實(shí)際上是連在一起的，有時(shí)很難分開，如食品類的商品包裝是食品不可分割的一個(gè)部分，如果將其保留在兩個(gè)部門分別監(jiān)管，難免會(huì)造成新的監(jiān)管重疊。而且，對(duì)于食品相關(guān)產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)制定和安全評(píng)價(jià)程序，從技術(shù)上講，實(shí)際應(yīng)該將其包含在食品藥品監(jiān)督管理總局的管理范圍內(nèi)。

糧食部門還獨(dú)立在食品安全監(jiān)管之外。一般來(lái)看，糧食的安全及品質(zhì)放在農(nóng)業(yè)部門里似乎更加合理。

當(dāng)然，任何一項(xiàng)體制改革都不可能一步到位，盡善盡美，因?yàn)闀r(shí)代在變，環(huán)境在變，需求在變，這都需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷摸索和改進(jìn)。但是，需要肯定的是，我們每次的發(fā)展變革都是一次積極的進(jìn)步，向著先進(jìn)和科學(xué)邁近了一步。