讓“紅頭文件”受到監(jiān)督

晏子昂 范申申

(1.云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 云南 昆明 650221；2.云南財經(jīng)大學(xué)傳媒學(xué)院 云南 昆明 650221)

讓“紅頭文件”受到監(jiān)督

晏子昂1范申申2

(1.云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 云南 昆明 650221；2.云南財經(jīng)大學(xué)傳媒學(xué)院 云南 昆明 650221)

筆者有幸在2015年底參加了云南省人大常委會法律法規(guī)立法后交叉評估的課題，對于各類立法性文件的清理工作有了一定的了解，例如一些立法性文件違反上位法、法律適用滯后現(xiàn)象突出，有必要做出相應(yīng)的措施對其進行調(diào)整，近年來各地政府也都進行了一系列的規(guī)章審查清理工作，本文將從行政規(guī)范性文件的審查清理制度入手，淺析如何建立健全這一必要且亟待設(shè)立的制度。

紅頭文件；審查；清理

行政規(guī)范性文件是政府及其部門在憲法、立法法等相關(guān)法律法規(guī)設(shè)定的權(quán)限范圍內(nèi)，依照相關(guān)程序制發(fā)的管理本行政區(qū)域內(nèi)事項的文件，行政規(guī)范性文件也俗稱“紅頭文件”，在我國，這些與法律法規(guī)具有同樣約束力的“紅頭文件”的數(shù)目遠(yuǎn)多于法律法規(guī)，也遠(yuǎn)多于行政立法，行政規(guī)范性文件具有行政執(zhí)法機關(guān)特有的高效性，是政府管理經(jīng)濟、社會、文化等各方面事務(wù)的高效手段，其制定也是非常有必要的，但我國行政規(guī)范性文件缺乏有效的監(jiān)督審查清理制度，對此，可以通過行政執(zhí)法機關(guān)本身，也可以通過司法機關(guān)對行政規(guī)范性文件進行監(jiān)督審查和清理。

一、行政規(guī)范性文件監(jiān)督審查清理的必要性

在我國，行政規(guī)范性文件的制度主體過多，各級人民政府及其派出機關(guān)、所屬部門均可制定本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的“紅頭文件”，不同的制定主體之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，且數(shù)量巨大，難免各種“紅頭文件”會發(fā)生沖突，由此產(chǎn)生下級越權(quán)上級的情況，此為其一。

眾所周知，現(xiàn)階段沒有任何一部法律法規(guī)約束“紅頭文件”的制定，隨意性極大，不需要遵循憲法、立法法的程序，幾乎也不存在聽取意見，無需備案批準(zhǔn)，因此，無法保證其質(zhì)量，更容易濫用權(quán)利造成侵害，此為其二。

行政規(guī)范性文件的產(chǎn)生，是由于法律法規(guī)不可能事無巨細(xì)，且政府管理具有較強的能動性，必須賦予其較大的自由裁量權(quán)，由此各級政府及其派出機關(guān)、所屬部門為了解決管理的必須、急需，且均以上位法為依據(jù)細(xì)化制定的，其滯后性往往不能緊跟上位法的變化，綜上，“紅頭文件”均有一定的時限性，此為其三。

二、行政規(guī)范性文件監(jiān)督審查清理的功能

維護法制統(tǒng)一，“紅頭文件”不屬于正式的法的淵源，它只是用于細(xì)化與執(zhí)行法律。但它又屬于一種非正式的法律淵源，在現(xiàn)實當(dāng)中適用性也較強，各“紅頭文件”之間是否協(xié)調(diào)是否適應(yīng)法律的修改，都是依法治國的重要組成之一，“紅頭文件”既然是細(xì)化的法律，不僅要求“紅頭文件”形式上與法律保持一致，實質(zhì)上也要求與法律保持一致。但現(xiàn)實當(dāng)中違法現(xiàn)象也不少，而“紅頭文件”一旦違法，便是創(chuàng)設(shè)了規(guī)則，挑戰(zhàn)法律的權(quán)威，雖然“紅頭文件”不如法律一般重要，但一次次的違法引發(fā)的蝴蝶效應(yīng)是顯著的，它違背了依法治國的精神，這就需要對“紅頭文件”進行監(jiān)督審查清理，也是其價值所在。

法治的關(guān)鍵在于好的法律獲得大眾的認(rèn)同與執(zhí)行。但我國現(xiàn)實情況是，立法的滯后，社會的繁雜，權(quán)力機關(guān)不可能事無巨細(xì)的規(guī)定所有的社會事務(wù)，“紅頭文件”的產(chǎn)生便成為一種最為符合社會需求的準(zhǔn)立法行為。制定和頒布“紅頭文件”最便捷也最直接、最具體，也對公民的生產(chǎn)生活最密切。所以“紅頭文件”必須做到合法合理。不僅要從嚴(yán)把握制定程序，也要通過法律規(guī)定如何廢止過時的文件。如此，便可以建設(shè)成服務(wù)型政府。

加強對“紅頭文件”的監(jiān)督，現(xiàn)階段的監(jiān)督機制，人大監(jiān)督缺乏真正的審查，政府監(jiān)督缺乏追責(zé)機制。法檢的權(quán)限僅僅在于附帶性審查。建立對違法越權(quán)的“紅頭文件”進行監(jiān)督審查清理制度勢在必行。

三、行政規(guī)范性文件監(jiān)督審查清理制度的設(shè)立

仔細(xì)觀察法律、行政法規(guī)的附則，會發(fā)現(xiàn)有失效條款，行政規(guī)范性文件時效性強，建立時效制度對于約束“紅頭文件”的濫發(fā)濫用，以及對“紅頭文件”的監(jiān)督有著極大的作用，在我國有部分地方開始試點嘗試，《湖南省行政程序規(guī)定》的頒布，使得“紅頭文件”的制發(fā)與監(jiān)督首次得到系統(tǒng)性的約束。

對于過去堆積如山滯后、矛盾的“紅頭文件”沒有被清理，其根源便在于沒有一個系統(tǒng)性的監(jiān)督審查清理機制，隨意制定，制定后又由于部門利益等因素，即使上位法變更仍不改廢，也沒有相關(guān)法律法規(guī)對程序、責(zé)任等進行規(guī)定，使得“紅頭文件”越來越多，建立起時效制度恰好可以解決這一問題，對監(jiān)督審查清理產(chǎn)生一種外部的約束力。

我國的法律法規(guī)均有備案審查的監(jiān)督機制，包括行政執(zhí)法機關(guān)和立法機關(guān)，但“紅頭文件”卻超脫于該備案審查監(jiān)督機制外，由于數(shù)目眾多，極少的“紅頭文件”會被備案審查，大多數(shù)甚至涉及公民切身權(quán)益的“紅頭文件”也被漏過，但又考慮到數(shù)目眾多，從節(jié)約人力物力的角度，采取被動審查更為合適，由公民或行政機關(guān)自己提出，備案機關(guān)對其進行審查，相比于司法附帶性審查，更為快捷便民，也更為徹底。

具體到“紅頭文件”的清理機制中，選擇審查清理可以是一個很好的設(shè)想，全面的審查可能適得其反，造成程序的浪費，在立法時便做出一定的預(yù)測，“紅頭文件”具體且適用的區(qū)域小，對其未來的適用做出預(yù)測并不困難。如調(diào)整對象具有時效性，針對特定事件突發(fā)事件的規(guī)范性立法便可在事件結(jié)束時廢止。在涉及數(shù)額等的“紅頭文件”。如1960年《防暑降溫措施暫行辦法》竟“暫行”了半個世紀(jì)之久，社會經(jīng)濟時過境遷之后，完全無法適應(yīng)當(dāng)今社會，立法預(yù)測與選擇審查便可滿足這一要求。

四、結(jié)語

“紅頭文件”在日常的行政管理中起到了越來越重要的作用，雖然其不屬于正式的法律淵源，但卻是法治建設(shè)中不可或缺的一環(huán)，它是最明確的“法律”，也是最關(guān)切到國計民生的基礎(chǔ)，在我國的法律金字塔中處于基石的一層，最基礎(chǔ)的一環(huán)如果不有力的把握好，影響的不僅僅只是最基層的政府，還會由下往上引起更大的“地震”，而本文中所構(gòu)想的這一制度既可以更為有效發(fā)揮其固有的靈活快捷的優(yōu)勢，它不像制定法一樣，有著嚴(yán)格的約束，使其具有極強的隨意性，這一制度在保持其靈活性的前提下也能對其可能產(chǎn)生的權(quán)力濫用構(gòu)成一定的限制。

另外，其實我們應(yīng)該也要想到為什么會有如此巨大的文件量？行政機關(guān)已經(jīng)習(xí)慣性的利用發(fā)布各種“紅頭文件”來進行管理，不進行數(shù)量控制和質(zhì)量把控，從制定的角度，要約束數(shù)量的擴張和質(zhì)量的把控。同時明確退出機制，從制度上根本的解決“紅頭文件”泛濫和違法的問題。

綜上所述，將“紅頭文件”的監(jiān)督審查清理進行明確的規(guī)定，預(yù)測并根據(jù)結(jié)果確定是否需要退出，并設(shè)定一定的期限，在到期前進行后評估，并嚴(yán)格依照程序進行清理。對于違法的“紅頭文件”進行審查。

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[4]趙靜.全省行政規(guī)范性文件清理工作有序開展[N].青海日報,2014-11-09(001).

[5]陳軍.論地方人大對地方行政規(guī)范性文件的監(jiān)督[J].人大研究,2013,(12):23-27.

[6]張開俊.行政規(guī)范性文件的清理制度[D].蘇州大學(xué),2012.

晏子昂(1993-)，男，漢族，湖南益陽人，云南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，法律碩士研究生，研究方向：訴訟法，導(dǎo)師是佴澎；范申申(1992-)，男，漢族，河南項城人，云南財經(jīng)大學(xué)傳媒學(xué)院碩士研究生。