地鐵建設(shè)與周邊商戶利益沖突中的行政補(bǔ)償制度研究

代 紅

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610000)

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地鐵建設(shè)與周邊商戶利益沖突中的行政補(bǔ)償制度研究

代 紅

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610000)

對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，卻不是僅僅寫入到憲法之中就結(jié)束了。怎么樣切實(shí)有效地對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，從而全面落實(shí)憲法的有關(guān)規(guī)定成為我國法治建設(shè)中需要研究和解決的一個(gè)重要課題。加快城市化建設(shè)是中國現(xiàn)代化發(fā)展和構(gòu)建小康社會(huì)必須經(jīng)歷的階段。但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須考慮人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題，如果只是一味的為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)等所謂的公共利益大局，而侵害個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的話，顯然是錯(cuò)誤的。當(dāng)前我們的主要任務(wù)就是建立和完善相關(guān)法律，為保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建一個(gè)有效的制度平臺(tái)。其中，也并非只要從國家層面立法規(guī)劃，就能得到徹底改變當(dāng)下的客觀實(shí)際，最終要實(shí)現(xiàn)對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)全面的保護(hù)，還必須社會(huì)、公民、法律、政府一起努力。為了回應(yīng)社會(huì)對公正的需要，通過在理論上進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，使財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利在權(quán)利和權(quán)力的較量上能夠提升內(nèi)在實(shí)力，矯正雙方在力量對比上的失衡，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力的平衡。

行政補(bǔ)償制度;財(cái)產(chǎn)權(quán);地鐵建設(shè);商戶利益

一、商戶的權(quán)利保護(hù)

(一)憲法的保護(hù)

如徐顯明教授所言：“權(quán)利由默示到明示的轉(zhuǎn)換絕非無關(guān)緊要，而是大有必要，它涉及到權(quán)利有無切實(shí)的免除權(quán)力侵害的保障?！比绻胍嬲Ｗo(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么就必須明確將保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)寫入到憲法之中去。

憲法作為國家的根本大法，是萬法之法，是一個(gè)國家最高位階的法律，居于整個(gè)法律體系的頂點(diǎn)，她為一般法律提供立法依據(jù)，建立任何法律制度都必須以憲法為根據(jù)，任何法律法規(guī)均不得與憲法精神相抵觸。如有抵觸，就要承擔(dān)違憲責(zé)任，喪失其法律效力。

為了在憲法層面上提供對公民基本權(quán)利更全面更明確的保護(hù)，依據(jù)這一修憲目標(biāo)?，F(xiàn)行憲法第四次修改后的憲法第13條明確規(guī)定：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯；國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這一條款直接將對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)推入到了一個(gè)之前中國前所未有的新高度。憲法的這條規(guī)定對國家取得和限制公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)史無前例地確立了一個(gè)完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。目的上的公共利益。程序上是依照法律，內(nèi)容上給予補(bǔ)償。這樣，公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)就有了根本上的制度保證，同時(shí)為下位法的立法提供了憲法依據(jù)。

(二)行政法的保護(hù)

對于侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最為嚴(yán)重，傷害最為巨大，也是公民最無力反抗的則是來自國家權(quán)力的侵犯。然而，由于我國的憲法不能用于直接提起訴訟。就必須依靠另外的法律將憲法對財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)落實(shí)到實(shí)處。那么這個(gè)承接的法律制度就是行政補(bǔ)償制度。

一個(gè)成體系化的國家補(bǔ)償制度顯示出國家對于行政權(quán)力的約束，對于私權(quán)保障。是在權(quán)利和權(quán)力之間進(jìn)行衡平的重要舉措。而其中占據(jù)整個(gè)國家補(bǔ)償制度的關(guān)鍵的就是國家補(bǔ)償范圍的大小。對于行政活動(dòng)的范疇，針對權(quán)益與損害的范疇等進(jìn)行法規(guī)制定的強(qiáng)化及相應(yīng)機(jī)制的建立，擴(kuò)大行政補(bǔ)償范疇是建立與完善我國行政補(bǔ)償軌制的根本方法。在保證遵照行政補(bǔ)償法規(guī)定的前提下，漸進(jìn)延展行政補(bǔ)償?shù)倪吔?，并對行政補(bǔ)償法的缺陷予以填補(bǔ)，最終才能完備現(xiàn)有行政補(bǔ)償機(jī)制。

二、商戶權(quán)利受損的主要問題及原因分析

(一)法治意識有待提高

1.行政機(jī)關(guān)工作人員法治意識不強(qiáng)

在地鐵打圍建設(shè)這類公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，那些涉及到商戶拆遷的，會(huì)有工作人員進(jìn)行走訪，與拆遷戶商討拆遷補(bǔ)償?shù)葐栴}。做到了全程參與。可是，對于這種地鐵施工影響周邊商戶利益，卻沒有引起很關(guān)部門的重視。不要說合理商討補(bǔ)償問題了。就連工作人員介入，對商戶進(jìn)行安撫，疏導(dǎo)工作都沒有。在整個(gè)工程建設(shè)中，商戶直接面對的就是地鐵施工建設(shè)人員。而諸如城市建設(shè)，工商行政管理等職能部門的工作人員就一個(gè)沒有見過。行政機(jī)關(guān)人員甚至沒有進(jìn)入到施工現(xiàn)場與商戶中去，去切實(shí)了解商戶的訴求與困難，那么又何談對于商戶利益的保護(hù)呢？

2.公民維權(quán)意識缺乏

而行政相對人維權(quán)意識欠缺以及法律意識的不成熟，也在某種程度上無形中助長了行政權(quán)力的蠻橫與無理。孟德斯鴻曾經(jīng)精辟的總結(jié)過這樣的結(jié)論：根據(jù)古往今來的經(jīng)驗(yàn)，任何權(quán)力都極易被濫用，在遇到權(quán)力行使的邊界之前，這種權(quán)力都會(huì)被人肆意運(yùn)用。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程中，主動(dòng)接受外界監(jiān)督之意識必定比主動(dòng)擴(kuò)張權(quán)力的意識弱很多，因而在行使行政權(quán)力進(jìn)行管理的過程，行政機(jī)關(guān)也就只有在收到外界壓力的情況下，才會(huì)自覺地接受外界監(jiān)管，依法行使行政權(quán)利的意識才會(huì)有所增強(qiáng)。能夠有效約束行政權(quán)力擴(kuò)張的只有在行政相對人有足夠的法律意識，懂得自己的合法權(quán)益在受到侵害的情況下，敢于為自己的權(quán)利而戰(zhàn)，能夠運(yùn)用法律的武器來維護(hù)自己的權(quán)利，那么公民的權(quán)利才會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。

此外，利害關(guān)系人的維權(quán)意識以及法律意識的發(fā)展是克制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的有效外部邊界，學(xué)會(huì)用法律去把權(quán)力這頭野獸關(guān)進(jìn)籠子里，大力壓縮行政機(jī)關(guān)自由行使權(quán)力的空間，進(jìn)而對行政活動(dòng)造成了客觀的影響，而行政權(quán)妥協(xié)結(jié)果就是能夠充分補(bǔ)償行政相對人的權(quán)益損失。

在權(quán)利的主張與認(rèn)知方面，絕大多數(shù)人是不知道自己擁有哪些權(quán)利的，他可能會(huì)知道財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)這些名詞，但是，他無法在這些名詞與自身之間建立關(guān)系的紐帶。有人偷了他的錢，搶了他的牛，他知道自己可以報(bào)警，他知道自己可以維權(quán)。但是，當(dāng)有人在他店鋪門口修路堵塞交通，隔斷客流的時(shí)候，我相信他不知道怎么維權(quán)，他甚至不知道他有沒有這個(gè)權(quán)利。我絲毫不懷疑他為保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)所懷有的勇氣。商家遭受到損失，但是，卻沒有任何方式維護(hù)自身權(quán)益，那么商戶大多選擇了忍氣吞聲，自認(rèn)倒霉。所謂暴力是受害者最后的武器。也有一些商戶則選擇了非理性的方式去維權(quán)。

(二)立法的缺位

目前，在地鐵等市政基礎(chǔ)工程建設(shè)中，的確有相關(guān)商家利益受損的實(shí)際情況，而且這種利益受到損失的情況，目前沒有任何法律和政策的路徑得到補(bǔ)償。

(三)缺乏合理的程序規(guī)制

地鐵施工打圍這個(gè)過程，整體處于無序自發(fā)的過程中，雖然頒布了不少地鐵建設(shè)管理?xiàng)l例，但是，這些條例無不重實(shí)體而輕程序。根據(jù)程序“自然正義”原則的要求，在作出對他人不利的行為前，必須要向當(dāng)事人事前告之，陳述理由，且需要聽取當(dāng)事人的申辯。這一為大多數(shù)法治國家所遵循的程序法治原則，在中國卻被忽視了。

在我國當(dāng)前己有的相關(guān)法律法規(guī)里，始終不存在對公眾參與權(quán)的明確設(shè)定。

任由行政主體封閉運(yùn)作，行政機(jī)關(guān)一意孤行，不顧甚至杜絕公眾的參加互動(dòng)。由于對聽證制度、公眾參與制度、行政活動(dòng)中的闡述原由制度和信息公開制度均未予以設(shè)定，行政相對人的權(quán)益也因此類程序機(jī)制的缺位而缺乏相應(yīng)保障。要么雖然在相關(guān)立法中對公眾參與持鼓勵(lì)、應(yīng)當(dāng)?shù)膽B(tài)度，但是相關(guān)規(guī)定卻制定的非常原則和抽象，也沒有規(guī)定如果行政主體不作為會(huì)導(dǎo)致怎樣的后果，也沒有規(guī)定具體參與的操作流程。使得公眾參與在實(shí)踐的操作層面中失去法律的保護(hù)。

(四)權(quán)利救濟(jì)途徑不足

必須承認(rèn)的是，我國行政補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者的權(quán)利救濟(jì)制度還存在缺陷。對于行政補(bǔ)償確定的設(shè)定，遭侵害的行政相對方一直缺乏相應(yīng)的利益訴求表達(dá)機(jī)制，同時(shí)缺乏闡發(fā)不同意見的出口與機(jī)遇，只能機(jī)械服從行政機(jī)關(guān)的支配。倘若行政補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)定與變動(dòng)侵害了行政相對方的權(quán)益，那么權(quán)力行使方將使用各種手段把公益的必需作為借口來推卸其義務(wù)履行，最終造成行政相對方的權(quán)益不能獲得保障。除此之外，行政權(quán)力相對方申請補(bǔ)償或者賠償?shù)木葷?jì)制度同樣存有缺陷，導(dǎo)致相應(yīng)的正當(dāng)權(quán)利不能獲得法律保護(hù)。山于行政訴訟案件受理范疇規(guī)定的窄縮，極大地制約了權(quán)利人的行政訴訟訴權(quán)的行使，從而也變相弱化了對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使的監(jiān)督，最終導(dǎo)致權(quán)利人合法權(quán)益缺乏應(yīng)有保護(hù)。但在實(shí)行嚴(yán)格成文法制度的我國，對補(bǔ)償訴訟救濟(jì)缺乏明文規(guī)定，使補(bǔ)償訴訟救濟(jì)軟弱無力，甚至在一定意義上說是無所作為。

三、保護(hù)商戶權(quán)利的建議

快速大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，而其中對于周邊商戶間接利益損害暴露出來的問題是多方面、深層次原因長期綜合作用的結(jié)果，短期之內(nèi)難以得到有效解決。要在根本上解決這個(gè)問題，必須按部就班：從宏觀上，必須加快相關(guān)立法進(jìn)程，創(chuàng)造依法保護(hù)公民各項(xiàng)權(quán)利的大環(huán)境，從微觀上，具體到此類問題的具體實(shí)際情況，各級政府都需要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，從完善相關(guān)制度出發(fā)，重視公民權(quán)利，因地制宜，采取符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的對策，爰善安置處理此類問題。

(一)分步驟完善有關(guān)立法

由于我國是實(shí)行嚴(yán)格成文法的國家，當(dāng)事人必須在有立法依據(jù)時(shí)，方能請求補(bǔ)償，補(bǔ)償必須有法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)。而目前我國并沒有任何相關(guān)的法律法規(guī)涉及到有關(guān)于城市基礎(chǔ)建設(shè)施工導(dǎo)致的商戶經(jīng)營性損失補(bǔ)償。從完善以憲法為核心的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系的需要出發(fā)，以立法的方式去規(guī)范相關(guān)問題無疑是最佳方案。完備的法律是落實(shí)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有力保障構(gòu)建和諧社會(huì)的重要體現(xiàn)，它對我國建成社會(huì)主義法治型國家，完善中國特色的社會(huì)主義法律體系具有重要意義。但是，創(chuàng)設(shè)一部全新的法律，需要時(shí)間，而在目前社會(huì)實(shí)際需求上看，或許給不了我們充足的時(shí)間。從提出法律草案，審議立法議案，表決通過，到最后的頒布實(shí)施。一部法律的創(chuàng)設(shè)徐要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，漫長的立法的周期將導(dǎo)致短時(shí)期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)這一立法。在立法還不能很快出臺(tái)的情況下，為了積極應(yīng)對現(xiàn)狀，完善相關(guān)的省部級規(guī)章制度就有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

在立法過程中，必須抓住的關(guān)鍵環(huán)節(jié)為：必須使立法有一定的超前性，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期形勢發(fā)展快的要求；既要有較強(qiáng)的適用性和具體應(yīng)用性，又要有相對穩(wěn)定的原則性和統(tǒng)一性，借鑒私法賠償若干理論。堅(jiān)決克服城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的障礙，建立統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法體系；學(xué)習(xí)外國先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，考察國外國家補(bǔ)償法律制度的相關(guān)理論，結(jié)合我國國家補(bǔ)償實(shí)踐領(lǐng)域中存在的突出問題，作好行政補(bǔ)償法的移植與本土化工作；努力使中國的行政補(bǔ)償法與國際社上主流的，通行的行政法相接。確立公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的司法救濟(jì)。在內(nèi)容上可以擴(kuò)大國家補(bǔ)償范圍，在程序上又可以對具體的國家補(bǔ)償?shù)牟僮鲌?zhí)行做出恰當(dāng)?shù)陌才?。通過上面兩步循序漸進(jìn)，健全和完善國家相關(guān)立法。從而使得此類問題今后能夠有法可依。

(二)完善相關(guān)程序設(shè)計(jì)

設(shè)計(jì)一套公開、公平、公正的并且能夠具體操作實(shí)施的法律程序，以規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的過于龐大與隨意的自我裁量權(quán)，以填補(bǔ)行政機(jī)關(guān)對行政相對人權(quán)利保護(hù)不足的漏洞。因?yàn)椴还芊闪⒎ㄖ贫ǖ枚嗪谩⒍嗫茖W(xué)，如果因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的具體操作而在執(zhí)行中走樣，那就違反了法律的立法初衷，不啻于變相侵害利害關(guān)系人的權(quán)益。值得慶幸的是，當(dāng)前關(guān)于行政程序法的立法己經(jīng)進(jìn)入議題。如果這一法律能夠順利頒布實(shí)施，必將是一次重大的歷史進(jìn)步，一改之前忽視程序的弊端。而這一部法律勢必會(huì)將所有的行政行為都做出符合憲法精神的程序上的基本要求。不妨期待這部法律會(huì)在國家補(bǔ)償?shù)某绦蚍矫婕右院侠碛行У丶?xì)致設(shè)定。

一般情況下，補(bǔ)償行為對不同行政相對方的重要利益相關(guān)聯(lián)，因此必須要有程序加以維護(hù)。因?yàn)椤俺绦虿⒎谴我氖马?xiàng)，伴隨政府權(quán)力連續(xù)不絕地迅速地?cái)U(kuò)張，唯有依托程序正義，權(quán)力才可以增強(qiáng)人的忍耐力?！背绦蛘x又被稱為“看得見的正義”，就是因?yàn)槌绦蜃鳛榉ㄖ螄业囊环N法律文化傳統(tǒng)和觀念，樹立了這樣一種觀念，即設(shè)計(jì)良好的程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的關(guān)鍵。而程序設(shè)計(jì)的關(guān)鍵就是應(yīng)當(dāng)盡快健全和完善以聽證和聽證會(huì)制度為核心的公眾參與制度。公眾參與制度公眾參與則指公眾有權(quán)按照公開，平等，全面等原則，有序參與行政活動(dòng)的確定和實(shí)施等影響其利益的環(huán)節(jié)，與行政機(jī)關(guān)共同參與。從而達(dá)到規(guī)范行政活動(dòng)，保障行政相對方的權(quán)益的目的。公眾參與包括了以下幾類具體機(jī)制：

1.行政聽證制度

行政聽證程序?yàn)樾姓C(jī)關(guān)只有在獲取相對方陳述、申辯和質(zhì)證等信息的基礎(chǔ)之上，才能作出重要的、可能會(huì)給相對方的權(quán)責(zé)產(chǎn)生干預(yù)的行政決策的一種程序。設(shè)立此種制度的目的在于給予行政當(dāng)事人提供一種利益訴求表達(dá)機(jī)制，也給予當(dāng)事人能夠合理改變行政決定的機(jī)會(huì)。通過行政聽證制度，公民能夠參與到之前一直保持封閉性的行政行為之中去，從而合理有序地表達(dá)自己的意見，發(fā)出自己的聲音，爭取自己的利益。在聽證制度中，公民能夠得到與行政機(jī)關(guān)平等的地位，在這種制度安排之下，行政機(jī)關(guān)將不得不重視公民的意見與建議。

2.行政公開制度

知情權(quán)為公眾參與程序重要的配套機(jī)制之一，和公眾參與機(jī)制是緊密相連的。然而，知情權(quán)不能在法律層面得到確認(rèn)與支持是不能避談的事實(shí)。甚至在目前的法律文本中都從未出現(xiàn)過知情權(quán)這三個(gè)字。但是，相對應(yīng)的行政公開機(jī)制也能在某種程度上替代知悉權(quán)利的作用。行政公開制度能夠在某種程度上改變行政機(jī)構(gòu)在信息和資源上與行政相對方相比的絕對優(yōu)勢位置，增強(qiáng)了行政相對方和行政機(jī)構(gòu)博弈的能力。從而使兩方的交流維持大致對等的局面。

3.問責(zé)制度

我國歷來不重視問責(zé)制度，在傳統(tǒng)觀念之中所謂刑不上大夫，所以，目前行政問責(zé)機(jī)制的建設(shè)上還有很大的缺陷，己有有關(guān)于行政問責(zé)制的表述只是零散出現(xiàn)在少量規(guī)范性文本中，并沒有體系化的表達(dá)。沒有問責(zé)機(jī)制的落實(shí)，公民是無法讓行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變決定策略傳統(tǒng)的。為了改變這種現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急，我們只有積極加快推進(jìn)問責(zé)制度化的步伐，建立問責(zé)制度，必須明確地以法律文本的方式作出規(guī)定，但凡應(yīng)該需要公眾參與而沒有經(jīng)公眾參與的，相關(guān)責(zé)任人必須予以處分。

4.公眾參與制度的價(jià)值

公眾參與程序機(jī)制的建立，有助于滿足不同利益主體的不同要求。多元化的利益主體必然具有不同的利益主張，如果完全滿足這些主張，則利益沖突會(huì)消除于無形。當(dāng)然這只是理想的推斷，但是最大限度地歸納整理出這些不同的利益主張，滿足大多數(shù)利益主張的最低限度要求，從而盡可能消除利益沖突，還是能夠做到的。通過設(shè)計(jì)平等、公開的參與原則，將不同的利益主體的行為納入統(tǒng)一的平臺(tái)之中，使他們在公正程序所預(yù)設(shè)的體制中通過充分的、平等的發(fā)言表達(dá)自己的利益訴求。

(三)明確司法救濟(jì)程序

權(quán)利若失去司法救濟(jì)措施的底線性保護(hù)，那么權(quán)利則僅會(huì)成為法律文本上的一句空話。如果公民的補(bǔ)償權(quán)利只是單純在法律文本上，那么公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利對于國家公權(quán)力來說是不堪一擊，經(jīng)受不住考驗(yàn)的。只有在進(jìn)入司法程序之后，公民權(quán)利才得以成為一種現(xiàn)實(shí)的真正受到法律保護(hù)的權(quán)利。對公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等私權(quán)利的司法救濟(jì)體現(xiàn)在，司法機(jī)構(gòu)給以財(cái)產(chǎn)權(quán)等私權(quán)利遭受侵犯的主體行使訴訟權(quán)利的一項(xiàng)保障性權(quán)利，該救濟(jì)方法的設(shè)定充分保障了社會(huì)主體的權(quán)利，是對正當(dāng)權(quán)益受到損害者最強(qiáng)有力的救濟(jì)方式，亦應(yīng)當(dāng)被作為基礎(chǔ)性和普適性的司法保障措施。所以，各國對權(quán)益糾紛和爭議，當(dāng)然包括國家補(bǔ)償糾紛，大都通過立法或判例，確立“司法最終解決原則”。