小產(chǎn)權(quán)房的分類(lèi)處理構(gòu)想

馬曉紅

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030006)

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小產(chǎn)權(quán)房的分類(lèi)處理構(gòu)想

馬曉紅

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 山西 太原 030006)

時(shí)下，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的研究視角愈發(fā)多樣，相關(guān)政策也曾多次調(diào)整，卻沒(méi)能有效小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，這也折射出該問(wèn)題的復(fù)雜性。本文針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的癥結(jié)提出對(duì)小產(chǎn)權(quán)房權(quán)房分類(lèi)處置的構(gòu)想，如處置宅基地上的小產(chǎn)權(quán)是基于地役權(quán)制度的適用創(chuàng)新等，力求在現(xiàn)行法制框架內(nèi)獲得最大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效果。

小產(chǎn)權(quán)房；宅基地地役權(quán)設(shè)置；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；城鄉(xiāng)戶籍制度

一、小產(chǎn)權(quán)房的癥結(jié)

小產(chǎn)權(quán)房在我國(guó)已歷經(jīng)20多年的發(fā)展，學(xué)界對(duì)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的癥結(jié)大致分為三類(lèi)：其只能得到經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)而不能得到法律的承認(rèn)、現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理及實(shí)施城鄉(xiāng)二元戶籍制度的歷史積弊。

(一)法律癥結(jié)

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定集體土地從事非農(nóng)開(kāi)發(fā)利用必須先將其所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，同時(shí)還禁止農(nóng)村集體土地入市交易。如此，土地所有權(quán)性質(zhì)的差別導(dǎo)致農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)不被法律承認(rèn)，僅僅得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承認(rèn)，這只構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)[1]。但如果經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)不能得到法律的承認(rèn),在現(xiàn)實(shí)的交易等過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生很多的不確定性。

小產(chǎn)權(quán)房牽涉利益主體較多，當(dāng)面臨房屋市場(chǎng)價(jià)值上漲、拆遷補(bǔ)償金歸屬等問(wèn)題，房屋買(mǎi)受人和出售人之間極易產(chǎn)生利益爭(zhēng)奪，而現(xiàn)行國(guó)家補(bǔ)償對(duì)象只能是土地所有者，特別不利于買(mǎi)受人的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。這就是由于買(mǎi)受人只獲得經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)而使買(mǎi)受人的所有權(quán)面臨不確定性。

(二)征地補(bǔ)償癥結(jié)

現(xiàn)今國(guó)內(nèi)對(duì)征地給予公正補(bǔ)償并無(wú)分歧，即以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)。而現(xiàn)實(shí)中征地利益主體和部分學(xué)者往往盯著城市最高的商住用地價(jià)格，這是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的極大扭曲。如果凡征地都以商住用途來(lái)支付市場(chǎng)價(jià)，公共財(cái)政支付不起，也有違公平公正原則。有學(xué)者提出按征后實(shí)際用途來(lái)支付市場(chǎng)價(jià)，這既荒唐也完全行不通。因?yàn)橛糜诟邇r(jià)值的土地價(jià)格很高，但低價(jià)值的土地價(jià)格很低，甚至沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值。這樣，同一區(qū)塊補(bǔ)償相差懸殊，幾乎沒(méi)有操作的可能。目前政府實(shí)行同一區(qū)塊不分用途按統(tǒng)一價(jià)格補(bǔ)償，雖是求實(shí)之舉，但這種同價(jià)的來(lái)源是政府人為綜合定價(jià)的結(jié)果，并無(wú)市場(chǎng)依據(jù)。

(三)城鄉(xiāng)戶籍癥結(jié)

城市戶籍制度使得農(nóng)民不能享有與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利與義務(wù)。如流動(dòng)人口的戶口不能隨遷至其就業(yè)的城鎮(zhèn)；城市化導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地被過(guò)快地劃入城區(qū)，農(nóng)民失地后政府卻沒(méi)有能力為農(nóng)民提供與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇；現(xiàn)行土地管理制度對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過(guò)程中土地問(wèn)題的處理辦法與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展脫節(jié)。小產(chǎn)權(quán)房便是農(nóng)民集體在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍和土地制度安排下作出的一種理性選擇。

二、小產(chǎn)權(quán)房的分類(lèi)處理構(gòu)想

目前學(xué)界還沒(méi)有真正找到可以指導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房改革的理論基礎(chǔ)，我們只能堅(jiān)持在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，力爭(zhēng)在制度上解決問(wèn)題。

(一)地役權(quán)制度的創(chuàng)新

地役權(quán)制度是調(diào)整土地利用關(guān)系的一種不可或缺的方法，我們可用它來(lái)解決宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房法律癥結(jié)。

我國(guó)物權(quán)法對(duì)房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬明確，且土地法也未限制宅基地地上權(quán)利的設(shè)定，對(duì)宅基地上的房屋，法律也無(wú)明文規(guī)定不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。如此房屋買(mǎi)賣(mài)和在房屋與土地之間設(shè)立地役權(quán)便順理成章。同時(shí)物權(quán)法沒(méi)有禁止用益物權(quán)人就其所占用土地設(shè)定地役權(quán)的權(quán)利，也未禁止就同一土地及地上房屋或其他定著物擁有供役地和需役地雙重身份的可能。可見(jiàn)地役權(quán)有充分的擴(kuò)大適用范圍的可能：主體可擴(kuò)展為宅基地使用權(quán)人和地上房屋所有權(quán)人，客體擴(kuò)展為不動(dòng)產(chǎn)。當(dāng)宅基地與房屋非屬同一主體時(shí)，房屋所有權(quán)人可以其房屋所依存之土地為供役不動(dòng)產(chǎn)，將房屋出售給他人；房屋買(mǎi)受人要取得地上房屋之完整物權(quán)，應(yīng)將所購(gòu)房屋為需役不動(dòng)產(chǎn)設(shè)立地役權(quán)[2]。而這些行為并未改變宅基地的權(quán)屬性質(zhì)。最后需限定地役權(quán)使用期限。如對(duì)原宅基地使用權(quán)人存續(xù)期限、房屋實(shí)際存續(xù)期限和因國(guó)家征地集體土地所有權(quán)實(shí)際消失而致使地役權(quán)人的權(quán)利終止這三種期限為依據(jù)進(jìn)行期限設(shè)定。

如此，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)既保障了地上房屋買(mǎi)受后享有完整的房屋產(chǎn)權(quán)，又有效解決了小產(chǎn)權(quán)房法律癥結(jié)。

(二)改革征地補(bǔ)償制度

征地帶來(lái)了土地用途和規(guī)劃的改變，進(jìn)而帶來(lái)土地價(jià)值變化，這是土地產(chǎn)權(quán)和財(cái)富增值的再分配，必須秉承公平公正的原則。而制定合理的征地補(bǔ)償制度對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的解決必然有所裨益。

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府人為綜合定價(jià)的結(jié)果，并沒(méi)有客觀或市場(chǎng)依據(jù)。雖說(shuō)考慮了公平性，但也是政府的無(wú)奈之舉，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革仍是政府面臨的棘手問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中城中村、城郊原住民這一小部分人憑借壟斷地理位置獲得土地增值權(quán)益，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民卻沒(méi)能分享土地增值。巨大的利益懸殊只會(huì)加深公民的心理失衡和社會(huì)貧富差距。而城郊土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)中，土地的價(jià)格或地租是由城市公共品的投入決定，而與產(chǎn)權(quán)人無(wú)關(guān)。由土地受益人來(lái)更多地承擔(dān)城市公共品投入就更加合理，而不是從工薪所得和資本收益征稅來(lái)支付城市公共品開(kāi)支[3]。

筆者認(rèn)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以土地權(quán)益人在用途和規(guī)劃變更前后的土地價(jià)值不變?yōu)榛鶞?zhǔn)，以附近同類(lèi)土地的市場(chǎng)價(jià)格或地租、租金為依據(jù)，土地權(quán)益人只能保留價(jià)值與征地前相當(dāng)?shù)耐恋夭⒔怀鍪Ｓ啻蟛糠衷瓉?lái)?yè)碛械耐恋?，交出的土地用于公共設(shè)施用地以及公共設(shè)施的建造費(fèi)用。如此，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)中土地增值收益的大頭已經(jīng)不在，小產(chǎn)權(quán)房的供給自然得到抑制。

(三)深化戶籍制度改革

解決農(nóng)民轉(zhuǎn)戶過(guò)程中涉及到土地問(wèn)題既是城鄉(xiāng)戶籍制度改革的關(guān)鍵，也是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題解決的必經(jīng)之路。一個(gè)可行的改革方向是：當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)戶籍后，其申請(qǐng)城鎮(zhèn)保障房的前提是必須處置老家的宅基地；對(duì)不申請(qǐng)城鎮(zhèn)保障房的農(nóng)民可以保有宅基地，但當(dāng)他們購(gòu)買(mǎi)城市商品房后，他們的宅基地及住房應(yīng)被納入總體房產(chǎn)數(shù)交納相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)稅[4]。

其次，將建設(shè)用地指標(biāo)與市民化人口掛鉤，地方政府要獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)必須有相應(yīng)的市民化人口增加計(jì)劃，且必須實(shí)實(shí)在在的增加本地城鎮(zhèn)戶籍人口，包括住房、教育、就業(yè)、社保等全面的保障義務(wù)。如此，進(jìn)城落戶農(nóng)民的基本居住權(quán)利得到保障，購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的消費(fèi)傾向也隨之縮減。

[1]巴澤爾.產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析[M].上海：上海人民出版社，1997.

[2]馮張美.地役權(quán)于農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)之可行性研究[J].法治研究, 2011, (1):57～58.

[3]華生.土地漲價(jià)歸誰(shuí)[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào), 2014-9-1(53).

[4]華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱[M].北京:東方出版社2013:226.

馬曉紅(1991-)，女，漢族，山西大同人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：土地利用與規(guī)劃。