中國特大城市人口調(diào)控選擇的措施
——來自東京的經(jīng)驗及其啟發(fā)

楊 陽

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院 北京 100070)

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中國特大城市人口調(diào)控選擇的措施
——來自東京的經(jīng)驗及其啟發(fā)

楊 陽

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院 北京 100070)

人口變化與地區(qū)發(fā)展密切相關(guān)，近年來我國一些特大城市人口加速、過快集聚，已成為我國人口發(fā)展的主要趨勢。特大城市是城鎮(zhèn)化的客觀必然，盡管特大城市容易滋生大城市病，但是如果規(guī)劃和管控得好，特大城市不僅可享受更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而且可以容納更多的人口。特大城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口的調(diào)控和人口再分布，因此從特大城市入手更容易發(fā)現(xiàn)人口調(diào)控的內(nèi)在規(guī)律。在世界上眾多特大城市中，東京的特大城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略無疑是目前世界比較具有代表性、較為成功的特大城鎮(zhèn)化案例。本文將深入剖析東京特大城鎮(zhèn)化的發(fā)展演變歷程，并總結(jié)貫穿于其中的人口調(diào)控經(jīng)驗，最后結(jié)合中國國情，為中國特大城市的人口調(diào)控提供政策參考。

特大城市；人口調(diào)控；選擇的措施

一、引言

城市人口規(guī)模結(jié)構(gòu)與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互影響、相互促進。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)明確指出我國“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”以及”城市病”問題日益突出的現(xiàn)實難題，提出要“嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)?！钡恼吣繕恕Ｈ绾巫龅郊群侠碚{(diào)控人口規(guī)模，又保持經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，已經(jīng)成為當前特大城市人口調(diào)控的突出難題。本文試圖深入剖析日本東京特大城市人口調(diào)控的典型個案，來發(fā)現(xiàn)特大城市人口的調(diào)控基本規(guī)律，從而為我國特大城市人口調(diào)控提供經(jīng)驗借鑒，實現(xiàn)我國特大城市人口與地區(qū)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

二、東京的人口變化規(guī)律及調(diào)控舉措探析

(一)東京的人口規(guī)模結(jié)構(gòu)變化規(guī)律

第二次世界大戰(zhàn)后，東京的人口變化與城市經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，大致經(jīng)歷了恢復(fù)性增長、快速增長、人口穩(wěn)定、緩慢增長四個階段恢復(fù)性增長階段〔1945-1953)，日本經(jīng)濟得到迅速恢復(fù)，東京的城市人口迎來二戰(zhàn)后第一個增長高峰?？焖僭鲩L階段〔1954-1972)，日本迅速成長為世界第二大經(jīng)濟體，人口凈增長率維持在較高水平。1968年以來一直是世界上人口最多的城市，人口遷移表現(xiàn)為向東京、大阪、名古屋三大都市圈的“三極集中”。人口穩(wěn)定階段〔1973-1996)，受經(jīng)濟危機影響經(jīng)濟放緩，東京的人口增長速度逐漸回落，城市規(guī)模維持在1180萬左右，分別在1976年與1988年，開始出現(xiàn)負增長人口年齡結(jié)構(gòu)也開始呈現(xiàn)少子化、老齡化的特征緩慢增長階段〔20世紀后期)，自1997年至今，伴隨著經(jīng)濟復(fù)蘇與再城市化進程的加快，東京年均人口凈增長率保持在0.41%左右，總?cè)丝谟?012年達到1329.6萬。

(二)東京在特大城鎮(zhèn)化進程中的人口調(diào)控舉措

1.建立都市圈，以大都市圈規(guī)劃建設(shè)緩解人口壓力。建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質(zhì)，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰(zhàn)略。日本為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的城市都市圈，從而擴大了城市的容納能力，提高了城市的聯(lián)合影響力。東京都市圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13280 km2，人口3 670萬(2009年)，其GDP幾乎占日本全國的三分之一，是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心，被認為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經(jīng)歷了五次規(guī)劃，最后實現(xiàn)了由東京“一極集中”向多級、多圈層的城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

2.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，中心區(qū)高端化。東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從城化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，東京都地區(qū)積聚了大量的制造業(yè)企業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口。人口數(shù)量的快速增長曾給東京的住房、交通、環(huán)境、能源等造成很大困難。為此，東京都政府通過制定東京圈基本規(guī)劃，實施《工業(yè)控制法》等，使大批勞動力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動力密集型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。

3.政府發(fā)揮主導作用。面對人口快度集中的局勢，日本東京政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在戰(zhàn)后高速增長期中，以國家政策為主導、以政府公共項目為中心的區(qū)域與城市開發(fā)體系發(fā)揮了極為重要的作用。這一開發(fā)模式保證了城市發(fā)展和城市開發(fā)能夠按照國家政策和規(guī)劃意圖，高效率地得以實施，極大地提高了區(qū)域和城市開發(fā)的整體性和協(xié)調(diào)性。

三、東京經(jīng)驗對我國特大城市人口調(diào)控的政策啟示

在未來特大城市的發(fā)展背景下，借鑒日本東京都市圈發(fā)展經(jīng)驗，考慮到中國國情，分別從中央、區(qū)域?qū)用鎸μ卮蟪鞘腥丝谡{(diào)控提出政策思路和建議。

(一)國家層面政策

第一，大力提高中小城市的人口吸納力，以分流調(diào)控人口合理分布。中央不僅可以從政策上給予中小城市更多扶植，而且也可以從財政補貼上支持中小城市吸納更多的人口，鼓勵中小城市在針對流動人口的基本公共服務(wù)上率先發(fā)展，通過促進流動人口的融合來分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策體系。

第二，加快推進基本公共服務(wù)均等化，以服務(wù)調(diào)控人口的合理分布?；竟卜?wù)均等化將實現(xiàn)全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。這樣，將逐步縮小不同區(qū)域在基本公共服務(wù)上的差距，從而緩解特大城市人口聚集的壓力。

第三，資源配置均勻化，以資源調(diào)控人口的合理分布。因此，給特大城市“減負”，給中小城鎮(zhèn)“加分”，實現(xiàn)城市均衡發(fā)展，才能解決城市人口問題。

(二)區(qū)域?qū)用嬲?/p>

第一，加快區(qū)域一體化進程，探索建立區(qū)域內(nèi)人口“有進有出、進出平衡”的人口動態(tài)平衡機制。完善流動人口社會保障區(qū)域內(nèi)自由流動的制度安排，如:衛(wèi)星城出臺鼓勵遷入到中心城工作多年的人口返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策等等。

第二，中心城轉(zhuǎn)移功能，以城市功能轉(zhuǎn)移來帶動人口分流。如北京將工業(yè)中心向廊坊或者周邊其他城市轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)相關(guān)就業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和分流；或者北京將部分中央政府機關(guān)外遷到周邊城市，從而帶動相關(guān)人口的外遷。

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楊陽(1993-)，女，漢族，安徽馬鞍山人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學人口資源與環(huán)境經(jīng)濟學碩士。