論人權(quán)的行政保護(hù)

劉志強(qiáng)

論人權(quán)的行政保護(hù)

劉志強(qiáng)*

人權(quán)悖論在于行政主體不僅是人權(quán)義務(wù)的主體，有時(shí)也是侵害人權(quán)的來(lái)源。人權(quán)需要行政保障，行政也要受到人權(quán)規(guī)制。行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，人權(quán)與行政保護(hù)有了人權(quán)法原理的元點(diǎn)關(guān)聯(lián)。行政主體在行政過(guò)程中，履行人權(quán)義務(wù)是保障人權(quán)的剛性要求。依“三代人權(quán)”理論，“三代人權(quán)”在行政過(guò)程中的義務(wù)各有不同。行政主體在行政過(guò)程中動(dòng)態(tài)地把道德義務(wù)、法定義務(wù)與實(shí)有義務(wù)三種類型的國(guó)家人權(quán)義務(wù)及時(shí)轉(zhuǎn)化，是證成國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源。對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)義務(wù)，因此從學(xué)理上具有了合法性、合理性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)。行政保護(hù)中的人權(quán)保障與人權(quán)司法保障是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)面相，前者是指實(shí)體人權(quán)范疇，后者是指人權(quán)程序訴權(quán)。當(dāng)人權(quán)受到侵害行政行為的侵害時(shí)，應(yīng)為公民提供人權(quán)司法保障救濟(jì)，以便有效糾偏人權(quán)的侵害，落實(shí)憲法人權(quán)條款。

人權(quán) 行政保護(hù) 行政主體 行政行為 行政過(guò)程

一、人權(quán)悖論之問(wèn)題提出

“尊重和保障人權(quán)”系普遍的人權(quán)觀，不但與公民權(quán)利的落實(shí)息息相關(guān)，更與行政權(quán)的行使關(guān)系緊密。行政權(quán)隨著國(guó)家職能的拓展，不僅已蔓延至人類社會(huì)生活的各個(gè)方面如經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等，而且決定或影響著公民人權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)與否。行使行政權(quán)的過(guò)程系一系列連續(xù)作用、一系列法律性或非法律性作用構(gòu)成的復(fù)合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過(guò)程，[1]參見朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，載《政法論叢》1997年第3期。是在時(shí)間序列上構(gòu)成整體性、動(dòng)態(tài)性的行政過(guò)程，其間所實(shí)施的行為是行政主體為實(shí)現(xiàn)某一行政目的而做出的行政立法、行政計(jì)劃、行政許可、行政處罰、行政復(fù)議等諸項(xiàng)具體行政行為與抽象行政行為的復(fù)合。而由于行政權(quán)是以國(guó)家公權(quán)力為后盾，故行政主體于實(shí)施行政行為的行政過(guò)程所涉，無(wú)一不和人權(quán)息息相關(guān)，行政行為之行政目的，便應(yīng)是實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障。

吊詭的是，現(xiàn)實(shí)中行政主體為政績(jī)?cè)谛姓^(guò)程中侵害公民人權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生：一方面，行政主體本應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定做出具體行政行為，然而落地的具體行政行為有時(shí)卻侵害相對(duì)人的權(quán)益。例如，城鎮(zhèn)化進(jìn)程使對(duì)建設(shè)用地的需求與日俱增，但國(guó)有土地中可供建設(shè)用地使用的卻整體供不應(yīng)求。如果說(shuō)合理的城鎮(zhèn)化有益于改善農(nóng)民生活環(huán)境、完善社會(huì)公共服務(wù)、為城市發(fā)展提供動(dòng)力，那么一些地方政府為追求政績(jī)而在未制定合理征地規(guī)劃與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之前就肆意運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制性土地征地、舊房改造、房屋拆遷，則是嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)，并可能導(dǎo)致農(nóng)民上訪、聚眾游行等群體性事件頻發(fā)，甚至釀成悲劇，激發(fā)社會(huì)矛盾的侵害性行政行為。盡管法律規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，但面對(duì)以國(guó)家強(qiáng)大公權(quán)力為后盾的行政行為，公民權(quán)利并不能得到充分保障。一旦行政主體出現(xiàn)違法、濫權(quán)、犯罪等系列問(wèn)題，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)。另一方面，行政主體通過(guò)對(duì)不特定的人和事制定具有普遍約束力的規(guī)則或做出具有普遍效力的決定與命令，不僅在于依法行政，更在于行政保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。倘若行政主體制定的規(guī)則或做出的決定與命令是違法的，則依據(jù)此規(guī)則、決定與命令做出的具體行政行為，也必然違背抽象行政行為的目的。從這個(gè)角度來(lái)講，抽象行政行為比具體行政行為對(duì)人權(quán)的侵害更具有破壞性。“孫志剛案”即是一個(gè)依抽象行政行為實(shí)施的典例。誠(chéng)然，政府最終廢除了收容遣送制度，但取而代之的是托養(yǎng)中心：于托養(yǎng)中心內(nèi)，十幾個(gè)人睡一個(gè)房間，廁所沒(méi)有沖水系統(tǒng)，臭氣熏天，6年內(nèi)死亡人數(shù)近百人，死因均系一種潛伏期有十天的、因食物或飲用水遭到污染引發(fā)的傳染病。[2]參見陳媛媛：《被救助人員何以在托養(yǎng)中心高頻死亡》，載《新京報(bào)》2017年3月20日。由此，暴露了對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)的無(wú)力和救助的缺位，構(gòu)成人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域中的悖論現(xiàn)象。悖論即從一組看似合理的前提出發(fā)，通過(guò)有效的邏輯推導(dǎo)，得出一對(duì)自相矛盾的命題或由矛盾命題構(gòu)成的等價(jià)式。[3]參見董志鐵：《名辯藝術(shù)與思維邏輯》，中國(guó)廣播電視出版社1998年版，第67頁(yè)。人權(quán)悖論即行政主體在行政過(guò)程中所實(shí)施的行政行為，有時(shí)會(huì)得出兩個(gè)自相矛盾的結(jié)果：人權(quán)保障需要公權(quán)力去保障，但公權(quán)力又極可能是侵害人權(quán)最主要的來(lái)源。換言之，在行政過(guò)程中，行政主體既是人權(quán)義務(wù)主體，有時(shí)也是侵害人權(quán)的來(lái)源，故需履行對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)義務(wù)。

須指出的是，“行政保護(hù)”雖為知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度之常用概念，指向的是行政主體行使行政權(quán)以維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人之合法權(quán)益，但不是行政法中的專有名詞。本文的行政保護(hù)是指行政主體在實(shí)施行政行為過(guò)程中所指向的行政人權(quán)義務(wù)。對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)是行政主體于行政過(guò)程中需履行之人權(quán)義務(wù)，并在行政過(guò)程中采取與此相適的行政行為形式，構(gòu)筑起對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)體系。人權(quán)的實(shí)現(xiàn)以義務(wù)的履行為條件，行政主體履行人權(quán)義務(wù)是保障人權(quán)的剛性要求。故本文旨在從人權(quán)行政保護(hù)的形式勾連、法理淵源與實(shí)質(zhì)證成入手，梳理與論證人權(quán)行政保護(hù)的合法性、合理性、正當(dāng)性，以求對(duì)人權(quán)行政保護(hù)達(dá)成共識(shí)，使行政主體在行政過(guò)程中能更好地保障人權(quán)。

二、人權(quán)行政保護(hù)的形式勾連

人權(quán)與行政保護(hù)是兩個(gè)不同的概念，討論人權(quán)行政保護(hù)的形式勾連，也就是闡釋對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)是如何聯(lián)結(jié)的。盡管從不同角度與理論，很難對(duì)人權(quán)做統(tǒng)一的定義，但一般認(rèn)為人權(quán)系人作為人依其本性（自然屬性和社會(huì)屬性）所應(yīng)當(dāng)享有之權(quán)利。[4]參見李步云主編：《人權(quán)法學(xué)》，高等教育出版社2005年版，第1頁(yè)。但若僅對(duì)人權(quán)以權(quán)利予以揭示，卻無(wú)人權(quán)之義務(wù)要求，則非嚴(yán)格意義上的人權(quán)。既然公權(quán)力需要實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障，那么人權(quán)在形式上定然與公權(quán)力具有關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，在人權(quán)范疇下包含著權(quán)利與義務(wù)屬性，這種屬性即是權(quán)利和公權(quán)力義務(wù)兩要素的分離統(tǒng)一。國(guó)家“尊重和保障人權(quán)”，對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，則需要落實(shí)憲法規(guī)定的人權(quán)義務(wù)，故人權(quán)的行政保護(hù)之合法性證成，需要論證行政主體人權(quán)義務(wù)的法理。

首先，學(xué)界一般將人權(quán)劃分為道德人權(quán)、法定人權(quán)與實(shí)有人權(quán)。道德人權(quán)因先驗(yàn)和超驗(yàn)之爭(zhēng)暫且不論。就法定人權(quán)而言，又可分為實(shí)體性人權(quán)與程序性人權(quán)。實(shí)體性人權(quán)為規(guī)范層面的人權(quán)或制度人權(quán)，又稱為人權(quán)法，是經(jīng)過(guò)制憲以及立法等過(guò)程，把道德人權(quán)轉(zhuǎn)化成憲法和法律規(guī)范中的人權(quán)。而行政機(jī)關(guān)則重在把法定人權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)有人權(quán)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)體和程序上的保障。

其次，規(guī)范層面的人權(quán)區(qū)別于觀念層面的人權(quán)，就在于前者需轉(zhuǎn)化為人權(quán)法律關(guān)系。而人權(quán)法律關(guān)系則可以分解為權(quán)利主體、義務(wù)主體、具體內(nèi)容與客體等諸子項(xiàng)內(nèi)容。我們把這種人權(quán)法塑造成一種元點(diǎn)模型：權(quán)利主體為個(gè)人之公民；義務(wù)主體為公權(quán)力，包括國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)公權(quán)力；具體內(nèi)容為公法規(guī)范中的權(quán)利清單；客體為權(quán)利與義務(wù)主體所承載的價(jià)值或法益。之于行政法關(guān)系，行政相對(duì)人與行政主體，就是人權(quán)法中的權(quán)利與義務(wù)主體。行政主體于行政法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)與職責(zé)，行政主體的來(lái)源包括但不限于行政機(jī)關(guān)、其他授權(quán)行使行政權(quán)力的組織。行政法關(guān)系中的行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系（所謂的官與民關(guān)系），如同公權(quán)力在人權(quán)法中的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系一樣，乃屬同構(gòu)關(guān)系，其中的耦合性與通約性是理解人權(quán)法與行政法的切合點(diǎn)。[5]參見劉志強(qiáng)：《人權(quán)司法保障對(duì)新行政訴訟法完善的規(guī)制》，載《學(xué)術(shù)月刊》2016年第12期。而行政主體行使行政權(quán)是一個(gè)過(guò)程，行政行為實(shí)施的各個(gè)階段，則是這一行政過(guò)程在時(shí)間和空間上的延展。因此，在同一過(guò)程中，不同步驟或行為被連續(xù)地做出，且不同行政主體為實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的目的做出不同的行政行為，這一過(guò)程性的構(gòu)建，即為對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)。就此而言，將行政分解為與人權(quán)一一對(duì)應(yīng)的各種行為，亦可以在時(shí)空的連續(xù)性過(guò)程中整體動(dòng)態(tài)地判斷行政行為與人權(quán)之結(jié)合。鑒于此，切換到對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)過(guò)程，行政主體是國(guó)家公權(quán)力的體現(xiàn)，它既系執(zhí)法主體，又為保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的義務(wù)主體。行政機(jī)關(guān)對(duì)人權(quán)的保障具有主動(dòng)性，側(cè)重履行人權(quán)義務(wù)，對(duì)公民權(quán)利予以行政保護(hù)。進(jìn)一步地說(shuō)，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)，從合法性來(lái)說(shuō)，國(guó)家的合法性就建立在行政主體恰當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)以保障相對(duì)人權(quán)利的基礎(chǔ)之上，這也是論證并證成國(guó)家公權(quán)力正當(dāng)性和合法性的試金石。既然對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)系行政主體在行政過(guò)程中需盡到人權(quán)保障之義務(wù)，則人權(quán)與行政保護(hù)在此意義上具有關(guān)聯(lián)性。官與民的關(guān)系和權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，演繹出在行政保護(hù)中的公權(quán)力與人權(quán)關(guān)系。如果進(jìn)一步說(shuō)，人權(quán)不僅是需要保障的客體，也是限制、指導(dǎo)和評(píng)斷行政行為的標(biāo)準(zhǔn)。

再次，人權(quán)還可以細(xì)分為實(shí)體性人權(quán)與程序性人權(quán)。于實(shí)體意義上，人權(quán)是需要行政保障的，行政也要受到人權(quán)規(guī)制。但人權(quán)實(shí)體意義的權(quán)利，自身難以評(píng)價(jià)，行政行為是否保障或侵犯了人權(quán)，也無(wú)規(guī)范意義上的程序救濟(jì)與評(píng)斷，故建構(gòu)規(guī)范層面的程序性人權(quán)之重要性日益凸顯。如果說(shuō)“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利”，那么，“沒(méi)有訴權(quán)就沒(méi)有救濟(jì)”；沒(méi)有訴權(quán)與救濟(jì)，訴訟制度就不復(fù)存在。[6]參見汪漢斌：《論訴權(quán)的人性基礎(chǔ)及其憲法化》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2007年第6期。承認(rèn)行政訴權(quán)是人權(quán)，是源于訴權(quán)本身就是一種人權(quán)，其符合人權(quán)之人性基礎(chǔ)。行政訴權(quán)旨在通過(guò)法律手段保障公民訴權(quán)，進(jìn)而擴(kuò)大至將“保障相對(duì)人行政訴權(quán)的原則”作為新行政訴訟的基本原則之一，有助于人民法院正確地審理行政訴訟案件和當(dāng)事人依法參與訴訟、行使訴訟權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第2至10條規(guī)定了行政訴訟的基本原則，但從《行政訴訟法》第12條列舉的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于訴權(quán)的保護(hù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，故應(yīng)將保障相對(duì)人訴權(quán)的原則，作為行政訴訟的指導(dǎo)思想，并使之成為人權(quán)保障原則，也就是從行政訴訟立法到司法、從制度設(shè)計(jì)到實(shí)踐落實(shí)都將訴權(quán)放在重要的地位，并將之作為完善新行政訴訟法的方向和目標(biāo)。[7]參見孔繁華：《行政訴權(quán)的法律形態(tài)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第1期。當(dāng)然，行政保護(hù)中人權(quán)保障與人權(quán)司法保障是兩個(gè)不同的領(lǐng)域，前者是指實(shí)體人權(quán)范疇，后者是指人權(quán)司法保障范疇。

三、人權(quán)行政保護(hù)的法理淵源

人權(quán)行政保護(hù)的法理淵源，主要是通過(guò)論證人權(quán)行政保護(hù)的法理之目的、手段與結(jié)果的合理性來(lái)展開證成。

第一，從目的論角度而言，源于公權(quán)力的理性設(shè)定要求在人權(quán)行政保護(hù)過(guò)程中從應(yīng)然規(guī)范層面對(duì)人權(quán)予以保護(hù)。同時(shí)，行政主體存在的目的與意義，也要求行政法必須通過(guò)調(diào)整、規(guī)范與規(guī)制行政主體的行政行為，來(lái)體現(xiàn)其對(duì)人權(quán)保障的目的之追求，在實(shí)然層面將人權(quán)內(nèi)容予以落實(shí)。當(dāng)人權(quán)受到行政行為的侵害時(shí)，應(yīng)為公民提供人權(quán)司法保障救濟(jì)機(jī)制，以便于人權(quán)行政保護(hù)有效糾偏。既然人權(quán)是行政權(quán)的目的，行政權(quán)是為人權(quán)服務(wù)的，那么在由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)行政主體的“控權(quán)法”與對(duì)公民的“保權(quán)法”進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一，更有利于建設(shè)服務(wù)型政府，為人權(quán)提供妥善的行政保護(hù)舉措，進(jìn)而在規(guī)范層面通過(guò)行政法規(guī)范，規(guī)制行政行為，避免對(duì)人權(quán)的侵害。一方面，不僅因?yàn)樾姓?quán)的目的“不再限于對(duì)社會(huì)的管理控制，而是要求主動(dòng)地、積極地為社會(huì)公眾謀福利，對(duì)公民的關(guān)懷從搖籃到墳?zāi)?，從‘最好政府最少管理’向‘最好政府最多服?wù)’的服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變，[8]郭道暉：《法治行政與行政權(quán)的發(fā)展》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第1期。而且因法律“對(duì)于權(quán)利來(lái)講是一種穩(wěn)定器，而對(duì)于失控的權(quán)力來(lái)講則是一種抑制器”，[9]［美］博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來(lái)等譯，華夏出版社1987年版，第290頁(yè)。所以一旦行政法的目的并非是保障人權(quán)，而是服從行政主體的管理效率，則會(huì)使對(duì)公民的行政保護(hù)之人權(quán)保障流于空文，亦即是說(shuō)“管理理念下行政法制，人文精神的缺乏成了其致命的弱點(diǎn)”。[10]羅豪才：《現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢(shì)》，法律出版社2004年版，第185頁(yè)。換言之，行政法是人權(quán)的根本保障法，人權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)則依賴于行政法的保護(hù)。另一方面，于推進(jìn)建設(shè)法治政府過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化是由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的有益之舉。國(guó)家治理體系是規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為與社會(huì)行為的一系列制度和程序，是處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)三角關(guān)系的國(guó)家治理模式。服務(wù)型政府治理下的社會(huì)參與給予廣大人民群眾充分機(jī)會(huì)表達(dá)訴求，從而提高公民參與政治的積極性和責(zé)任感。在現(xiàn)代化治理中，實(shí)現(xiàn)公共利益與人權(quán)保障更應(yīng)成為政府、市場(chǎng)與社會(huì)的共同追求。服務(wù)型治理模式也蘊(yùn)含對(duì)政府進(jìn)行“控權(quán)”之內(nèi)在要求。若能在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中構(gòu)建有限政府，則可有效約束行政主體及官員的行政行為，有效避免違法、濫權(quán)、犯罪、侵害人權(quán)的情形發(fā)生，從而更好地保障人權(quán)。此舉與反腐倡廉有共同價(jià)值取向與理論基礎(chǔ)。

第二，從規(guī)范手段角度而言，則需對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)制。在實(shí)然層面對(duì)行政主體行使行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制，是我國(guó)堅(jiān)持與貫徹依法行政、建設(shè)法治政府之有力舉措。法治政府的真諦在于規(guī)制行政主體權(quán)力的濫用。所謂法治，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好法律”，[11]［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年版，第199頁(yè)。謂之良法之治。依法行政系法治的重要組成部分，故依法行政亦應(yīng)該為依良法行政。而良法是行政的邏輯起點(diǎn)，不僅體現(xiàn)于依良法行政之良法是尊重和保障人權(quán)之法，而且體現(xiàn)于依良法行政之良法要求有效地制約政府權(quán)力，防止政府權(quán)力發(fā)生失控與變異，從而實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程合法。既然行政法需要從應(yīng)然層面對(duì)人權(quán)保障予以保護(hù)，那么行政主體則必須依照法律之規(guī)定，遵守法律，從實(shí)然層面遵守、落實(shí)與實(shí)現(xiàn)這種行政保護(hù)，如羅隆基所言：法治的真義在于政府守法。[12]參見劉志強(qiáng)：《羅基隆的人權(quán)與法治史觀》，載《炎黃春秋》2011年第10期。行政主體在行使行政權(quán)時(shí)以確保其合法性來(lái)實(shí)現(xiàn)依法行政，是依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。同時(shí)，行政權(quán)力的擴(kuò)張與膨脹會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益的消減與退讓，使行政權(quán)失控與變異，終造成對(duì)人權(quán)之侵害。此時(shí)不得不以對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之有效手段來(lái)實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程之合法化。這一過(guò)程中各行政行為不僅需滿足行為合法，還需要使整個(gè)行政過(guò)程在法律的規(guī)范與控制下符合法律、法規(guī)的具體規(guī)定?；诖?，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之手段不僅在于保障行政相對(duì)人的權(quán)利，更在于對(duì)行政公權(quán)力的限權(quán)與規(guī)制。我國(guó)行政主體非法行使行政權(quán)侵害公民權(quán)利的案例頻發(fā)，工作人員貪污、腐敗現(xiàn)象亦屢禁不止，其根源就在于沒(méi)有對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約。習(xí)近平總書記提出要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，[13]習(xí)近平：《主持十八屆中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2013年4月21日。就是要有效地規(guī)范和規(guī)制政府權(quán)力。[14]對(duì)于規(guī)制政府的手段，大概包括以下幾種：（1）傳統(tǒng)規(guī)制，即通過(guò)法律規(guī)范設(shè)置一系列程序、要求以約束政府諸如許可、處罰、強(qiáng)制等行政行為。（2）信息規(guī)制，即通過(guò)信息的規(guī)制，要求行政機(jī)關(guān)、組織定期公布一些行政行為（許可、強(qiáng)制、處罰等）的信息，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。（3）激勵(lì)型規(guī)制，即對(duì)堅(jiān)持依法行政的行政機(jī)關(guān)、組織加以獎(jiǎng)勵(lì)。成本大于收益的行為預(yù)期是人們選擇與行動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)，為人類社會(huì)的首要理性原則。因此，激勵(lì)型規(guī)制是充分調(diào)動(dòng)行政主體及其工作人員主體積極性的主要方式。參見［美］弗里德曼：《法律制度：從社會(huì)科學(xué)角度觀察》，李瓊英、林欣譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第18頁(yè)。只有政府權(quán)力行使在憲法和法律規(guī)制范圍內(nèi)，才能使公民的權(quán)利非經(jīng)正當(dāng)法律程序與法律理由不受剝奪，使人權(quán)侵害得到公正、合理、及時(shí)的救濟(jì)；也只有政府權(quán)力尊重憲法法律，運(yùn)行在法律軌道中，才能樹立政府的權(quán)威，提高公民對(duì)政府的信任度，增加社會(huì)凝聚力。

第三，從結(jié)果論角度而言，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)須完善人權(quán)保障機(jī)制。法諺有云：無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。人權(quán)司法救濟(jì)為公民加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督、充分保障自己的權(quán)利提供了制度性保障。在現(xiàn)代國(guó)家，“人們視一般司法審查為能夠抑制行政活動(dòng)的過(guò)度行為的最重要保障”，[15]［美］歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、羅納德·M.利文：《行政法與行政程序概要》，黃列譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第45頁(yè)。足以表明司法審查之分量。我國(guó)于政體上實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，但并未排除司法機(jī)關(guān)審查行政立法之可能，抑或司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行合憲性解釋的權(quán)力。我國(guó)憲法規(guī)定行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作，故在人民代表大會(huì)制度下，由司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)的行政立法就存在是否違反憲法和法律的問(wèn)題，鑒于由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行合憲性解釋是法治國(guó)家應(yīng)有之義，全國(guó)人大授權(quán)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行合憲性解釋，可有效地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的分工合作，防止行政主體隨意擴(kuò)張、膨脹行政權(quán)，從而更好地保障人權(quán)。倘若一些行政行為在實(shí)施過(guò)程中，不僅不能對(duì)人權(quán)進(jìn)行行政保護(hù)，反而淪為侵害人權(quán)的手段與工具，又無(wú)保障救濟(jì)機(jī)制，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)只能是一紙空文。

四、人權(quán)行政保護(hù)的實(shí)質(zhì)證成

對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)，就實(shí)質(zhì)層面來(lái)說(shuō)，就是行政義務(wù)不同面相的履行。因此，對(duì)人權(quán)行政保護(hù)的實(shí)質(zhì)證成，則需要梳理人權(quán)的義務(wù)類型特別是行政保護(hù)義務(wù)諸多面相的特征。人權(quán)的實(shí)現(xiàn)以義務(wù)的履行為條件，人權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體是多種多樣的，有國(guó)家、國(guó)際組織、非政府組織和個(gè)人，而國(guó)家是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的最主要的義務(wù)主體，其作用與責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)在其他義務(wù)主體之上。人權(quán)悖論凸顯了人權(quán)的公權(quán)力義務(wù)屬性，即人權(quán)更應(yīng)是人之所以為人應(yīng)享受的，并要求公權(quán)力履行義務(wù)的權(quán)利（或基本權(quán)利）。行政主體于各種人權(quán)義務(wù)主體中則是國(guó)家的代表，是第一位的、法定的。因此，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之正當(dāng)性證成，即從實(shí)質(zhì)上論證人權(quán)的行政保護(hù)義務(wù)本身，亦即人權(quán)義務(wù)向行政保護(hù)義務(wù)轉(zhuǎn)化機(jī)制之釋明。

從縱向依據(jù)來(lái)看，人權(quán)義務(wù)可劃分為國(guó)內(nèi)義務(wù)和國(guó)際義務(wù)。其一，就國(guó)內(nèi)義務(wù)而言，人權(quán)義務(wù)由行政主體履行系公權(quán)力與權(quán)利之間博弈之結(jié)果：個(gè)人權(quán)利是國(guó)家公權(quán)力的基礎(chǔ)，國(guó)家公權(quán)力來(lái)源于個(gè)人權(quán)利，又受制于個(gè)人權(quán)利。[16]參見袁鋼：《國(guó)家人權(quán)機(jī)構(gòu)導(dǎo)論》，載徐顯明主編：《人權(quán)研究》（第7卷），山東人民出版社2008年版，第263-264頁(yè)。換言之，行政主體于行政過(guò)程中履行的人權(quán)行政保護(hù)義務(wù)是人權(quán)保障的剛性要求，旨在防范國(guó)家公權(quán)力作為形式與不作為形式對(duì)人權(quán)的侵害。以“三代人權(quán)”理論為例，[17]“三代人權(quán)”理論系20世紀(jì)70年代由法國(guó)學(xué)者卡雷爾·瓦薩克提出。參見徐顯明主編：《人權(quán)法原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第23頁(yè)。三代行政之人權(quán)義務(wù)也各有不同。先說(shuō)，第一代人權(quán)指以自由權(quán)為核心的公民權(quán)利和政治權(quán)利，目的在于保護(hù)公民的自由免遭國(guó)家專橫行為之侵犯，要求國(guó)家權(quán)力受到限制與不作為，因此稱之為“消極的權(quán)利”，諸如生命權(quán)、人身自由、財(cái)產(chǎn)自由、思想自由、宗教自由、言論與出版自由、游行示威以及政治權(quán)利等。第一代人權(quán)是個(gè)人對(duì)國(guó)家公權(quán)力的防御權(quán)，屬個(gè)人人權(quán)，故行政主體對(duì)第一代人權(quán)之義務(wù)就不止于道德，更有法律上尊重行政相對(duì)人自由權(quán)利之義務(wù)。因此，第一代人權(quán)義務(wù)轉(zhuǎn)化為對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之義務(wù)，于內(nèi)容上不僅要求行政主體尊重行政相對(duì)人自由權(quán)利，也要求對(duì)行政主體行使行政權(quán)的行政行為予以規(guī)制，凸顯行政權(quán)力謙抑原則。再言，第二代人權(quán)較之第一代人權(quán)的行政保護(hù)義務(wù)，又有所不同。詳言之，第二代人權(quán)系以社會(huì)權(quán)為核心的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化之權(quán)利，為社會(huì)主義者所重視，目的在于需要國(guó)家采取積極行動(dòng)、作為的方式去保障公民平等地享有勞動(dòng)權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、文化藝術(shù)科研自由等，從而促進(jìn)人的全面發(fā)展，因此謂之“積極的權(quán)利”。第二代人權(quán)具體為法律權(quán)利后，并不必然為公民實(shí)際享有，還需要行政主體積極促進(jìn)、提供或給付，方可實(shí)現(xiàn)，此舉需行政主體于行政實(shí)施過(guò)程中盡到義務(wù)，諸如積極義務(wù)、不侵犯之消極義務(wù)與一定程度可由司法裁決之法律義務(wù)。同時(shí)從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，其既為個(gè)人人權(quán)，又系集體人權(quán)，故第二代人權(quán)之義務(wù)則體現(xiàn)為既需要國(guó)家盡到積極義務(wù)，也要求個(gè)體積極配合國(guó)家以保障權(quán)利之實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)為“合作權(quán)”或“協(xié)助權(quán)”。[18]參見劉志強(qiáng)：《人權(quán)法國(guó)家義務(wù)研究》，法律出版社2015年版，第81頁(yè)。其實(shí)，第二代人權(quán)之中的積極義務(wù)與消極義務(wù)，側(cè)重點(diǎn)不同。第二代人權(quán)作為積極權(quán)利，行政主體于某種程度上承擔(dān)直接的、立即生效的積極義務(wù)，即可由司法裁決的法律義務(wù)，體現(xiàn)為保護(hù)義務(wù)與實(shí)現(xiàn)義務(wù)。[19]參見龔向和：《作為人權(quán)的社會(huì)權(quán)：社會(huì)權(quán)法律問(wèn)題研究》，人民出版社2009年版，第74-75頁(yè)。行政主體的積極義務(wù)就在于落實(shí)法律層面的權(quán)利，盡到促進(jìn)、保護(hù)與實(shí)現(xiàn)權(quán)利之義務(wù)。而行政主體的消極義務(wù)則在于行政主體不干涉、不侵犯人權(quán)，且人權(quán)受侵害后可由司法進(jìn)行裁決。一般來(lái)說(shuō)，第二代人權(quán)系集體人權(quán)，故人權(quán)之實(shí)現(xiàn)程度受國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平限制。如果說(shuō)集體人權(quán)之行政保護(hù)需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并通過(guò)政府積極努力才能逐步達(dá)到的話，那么對(duì)于個(gè)人人權(quán)之行政保護(hù)，則只需要政府不做什么就可以助其實(shí)現(xiàn)。因此，就第二代人權(quán)來(lái)說(shuō)，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之義務(wù)系實(shí)現(xiàn)人權(quán)之積極權(quán)利與消極權(quán)利之義務(wù)，同時(shí)蘊(yùn)含實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)中政治自由的尊重和保護(hù)。再言，第三代人權(quán)的行政義務(wù)又呈現(xiàn)不同的特征。第三代人權(quán)是以發(fā)展權(quán)為核心的國(guó)家、民族集體享有的獨(dú)立權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，不僅著眼于人的個(gè)體權(quán)利，還關(guān)涉人的群體共同生存、發(fā)展所依賴的和平權(quán)、環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)等集體人權(quán)，更關(guān)涉到人類共同生存面臨的各種重大問(wèn)題，需要通過(guò)國(guó)家以及國(guó)際合作來(lái)加以解決，因此被稱為“連帶的權(quán)利”。[20]參見胡欣詣：《三代人權(quán)觀念：源流、爭(zhēng)論與評(píng)價(jià)》，載《泰山學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。第三代人權(quán)義務(wù)與第一代消極的不作為行政主體人權(quán)義務(wù)、第二代積極的作為行政主體人權(quán)義務(wù)相比，呈現(xiàn)出復(fù)雜性特征，系綜合性義務(wù)。從國(guó)際層面來(lái)說(shuō)，主權(quán)國(guó)家是權(quán)利主體，其他一切不特定的國(guó)家及其組織是相對(duì)義務(wù)人；從國(guó)際層面來(lái)說(shuō)，國(guó)家是權(quán)利主體，人民則是權(quán)利享有者；[21]參見汪習(xí)根：《法治社會(huì)的基本人權(quán)：發(fā)展權(quán)法律制度研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2002年版，第260頁(yè)。對(duì)行政法來(lái)說(shuō)，國(guó)家義務(wù)就是行政主體的義務(wù)。故第三代人權(quán)行政義務(wù)，即是尊重、保護(hù)、促成與提供人權(quán)義務(wù)，以保障第三代人權(quán)之實(shí)現(xiàn)。鑒于此，無(wú)論是不作為消極義務(wù)，還是作為積極義務(wù)，抑或是綜合性義務(wù)，都是行政主體人權(quán)義務(wù)之體現(xiàn)。

其二，從國(guó)際義務(wù)來(lái)看，在國(guó)際人權(quán)法中，國(guó)家承擔(dān)人權(quán)保障最主要的責(zé)任，在各種國(guó)家人權(quán)文書中都有明確的規(guī)定：人權(quán)保障的義務(wù)主體是主權(quán)國(guó)家。國(guó)際人權(quán)公約設(shè)立的目的不是指向締約國(guó)之間的權(quán)利義務(wù)，而是通過(guò)締約國(guó)對(duì)人權(quán)保障義務(wù)的約束，保障主權(quán)國(guó)家治下的個(gè)人與集體的人權(quán)義務(wù)。[22]參見劉志強(qiáng)：《論人權(quán)法中的國(guó)家義務(wù)》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第11期。

從橫向依據(jù)來(lái)看，人權(quán)義務(wù)可劃分為道德義務(wù)、法定義務(wù)和實(shí)有義務(wù)。道德義務(wù)以實(shí)體權(quán)利為基礎(chǔ)，而法定義務(wù)和實(shí)有義務(wù)則是在人權(quán)法規(guī)范層面予以履行，故對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之關(guān)鍵就在于行政主體在行使公權(quán)力時(shí)，如何動(dòng)態(tài)地將上述三種類型的人權(quán)義務(wù)予以落實(shí)，這同時(shí)也是道德義務(wù)、法定義務(wù)和實(shí)有義務(wù)三者之間的轉(zhuǎn)化，系以證成行政主體在行政過(guò)程中施予對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)義務(wù)之正當(dāng)性及遞進(jìn)轉(zhuǎn)化來(lái)證成國(guó)家權(quán)力之正當(dāng)性、合法性的來(lái)源。

當(dāng)人權(quán)從道德權(quán)利轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利后，國(guó)家如何履行義務(wù)以促成法定權(quán)利落實(shí)為實(shí)有權(quán)利，系一個(gè)國(guó)家是否有人權(quán)的關(guān)鍵所在。國(guó)家在履行把法定權(quán)利落實(shí)到實(shí)有權(quán)利義務(wù)過(guò)程中，主要依靠國(guó)家行政權(quán)力的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的人權(quán)保障。國(guó)家行政權(quán)力的人權(quán)保障與司法機(jī)關(guān)的人權(quán)保障是兩種性質(zhì)不同的方式，在憲治國(guó)家中是兩種互相制衡的力量。在這動(dòng)態(tài)制衡過(guò)程中，既保障了人權(quán)，也制約了公權(quán)力。但在我國(guó)現(xiàn)有體制下，行政權(quán)力如何受到司法的約束，則是一個(gè)問(wèn)題。國(guó)家行政權(quán)力對(duì)管理公共事務(wù)、維持共同秩序、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、健全社會(huì)保障，都不可或缺。毋庸置疑，行政權(quán)在實(shí)現(xiàn)人權(quán)、保障人權(quán)過(guò)程中發(fā)揮了積極主動(dòng)的作用。但由于這個(gè)權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，在社會(huì)管理過(guò)程中也完全可能被濫用，成為侵害人權(quán)的主要來(lái)源。為此，行政權(quán)力的運(yùn)行要遵守法律優(yōu)先、法律保留和比例原則，把行政權(quán)力限制在法治框架之中，以保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[23]參見徐顯明主編：《人權(quán)法原理》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第310頁(yè)。行政主體作為國(guó)家公權(quán)力的代表，則是承擔(dān)尊重、保障人權(quán)的義務(wù)。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，行政主體有時(shí)又是侵害人權(quán)的主要來(lái)源。因此，在這一人權(quán)悖論中，如何控制與約束行政權(quán)力則是問(wèn)題的關(guān)鍵。正因?yàn)樾姓黧w的人權(quán)義務(wù)，亦即國(guó)家義務(wù)，對(duì)于行政主體的義務(wù)履行，特別設(shè)置禁為和必為兩種履行方式。先說(shuō)禁為性義務(wù)。禁為性義務(wù)體現(xiàn)為不得違反憲法也不得根據(jù)侵犯基本權(quán)利的法律做出侵權(quán)性的行政行為，是一種絕對(duì)或優(yōu)先的國(guó)家義務(wù)；行政主體侵害人權(quán)的行為，主要是在“干預(yù)行政”即侵害行政中進(jìn)行，指行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力，干預(yù)公民權(quán)利，限制公民自由與財(cái)產(chǎn)，或課以公民義務(wù)或負(fù)擔(dān)的活動(dòng)。[24]參見楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第327頁(yè)。例如行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行為，都屬于直接干預(yù)或侵犯公民權(quán)利的“干預(yù)行政”行為。一般認(rèn)為，干預(yù)行政由于是直接干預(yù)和限制公民的權(quán)利，故而更應(yīng)受嚴(yán)格的法律授權(quán)原則的限制，也就是干預(yù)公民權(quán)利的行政行為都必須基于立法機(jī)關(guān)制定的基本法律的授權(quán)，有明確的法律授權(quán)，不得與法律相抵觸，受法律的約束。[25]參見翁岳生：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第30頁(yè)。此舉為行政主體承擔(dān)國(guó)家義務(wù)之主要體現(xiàn)。再言必為性義務(wù)。必為性國(guó)家義務(wù)是由國(guó)家承擔(dān)的公民福利的保障和供給、向公民提供各種幫助和服務(wù)的義務(wù)，“在給付行政理論看來(lái)，國(guó)家對(duì)人民負(fù)有‘生存照顧的義務(wù)’，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供金錢、物質(zhì)或者服務(wù)，以提高或者改善人民的物質(zhì)或者精神生活的品質(zhì)，這是國(guó)家的重要任務(wù)之所在”。[26]蔡進(jìn)良：《給付行政之法的規(guī)制》，載臺(tái)灣《憲政時(shí)代》1998年第1期。凡此種種，當(dāng)國(guó)家履行國(guó)家立法義務(wù)后，行政主體如何盡到義務(wù)，把公民的法定權(quán)利落實(shí)為實(shí)有權(quán)利，主要依靠行政主體在行政保護(hù)過(guò)程中加以落實(shí)，此為證成國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源。

五、結(jié) 語(yǔ)

綜上，在當(dāng)代社會(huì)，人權(quán)悖論在于行政主體不僅是人權(quán)義務(wù)的主體，有時(shí)也是侵害人權(quán)的來(lái)源。而行政主體積極履行對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)之義務(wù)，是努力推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府過(guò)程中的應(yīng)有之義。人權(quán)需要行政保障，行政也要受到人權(quán)規(guī)制。行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，從而人權(quán)與行政保護(hù)有了人權(quán)法原理元點(diǎn)性關(guān)聯(lián)；人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是以義務(wù)履行為條件，體現(xiàn)在行政過(guò)程中，即履行行政人權(quán)義務(wù)是保障人權(quán)的剛性要求。依“三代人權(quán)”理論，“三代人權(quán)”在行政過(guò)程中的義務(wù)各有不同。行政主體在行政過(guò)程中動(dòng)態(tài)地把道德義務(wù)、法定義務(wù)與實(shí)有義務(wù)三種類型的國(guó)家人權(quán)義務(wù)及時(shí)轉(zhuǎn)化，是證成國(guó)家權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源。因此，對(duì)人權(quán)的行政保護(hù)義務(wù)從學(xué)理上具有合法性、合理性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)。行政保護(hù)中人權(quán)保障與人權(quán)司法保障是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)面相，前者是指實(shí)體人權(quán)范疇，后者是指人權(quán)程序訴權(quán)。當(dāng)人權(quán)受到侵害行政行為的侵害時(shí)，應(yīng)為公民提供人權(quán)司法保障救濟(jì)，以便有效糾偏對(duì)人權(quán)的侵害，落實(shí)憲法人權(quán)條款。

［學(xué)科編輯：方 樂(lè) 責(zé)任編輯：項(xiàng)雷達(dá)］

It is paradoxical that the administrative body is not only the protector of human rights but sometimes the source of the infringement of human rights as well. Human rights need administrative protection, which is in return subject to the respect and protection of human rights. The relationship between the administrative body and its counterpart is essentially the relationship between power and rights, which forms the legal basis for the administrative protection of human rights. To fulfill the obligation to protect human rights is the rigid demand on the administrative body in its activities. However, such an obligation varies with different concepts of human rights described by the theory of "xthree generations of human rights". The source of the legitimacy of state power comes from the administrative body's effective fulfillment of and dynamic transformation between the three types of obligations (i.e. moral, legal and real obligations) to protect human rights. Thus, the administrative protection of human rights is based on a just, legitimate, and reasonable foundation. The administrative and the judicial activities form the two sides of the same coin of human rights protection: the former focuses on the substantive human rights and the latter on those in judicial procedures. When such rights are harmed by the administrative bodies, citizens should be offered judicial safeguards and relief so that the harm can be remedied and the provisions concerning human rights in the Constitution can be implemented.

human rights; administrative protection; administrative body; administrative activities; administrative process

* 廣州大學(xué)人權(quán)研究院教授。本文系教育部社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)基地重大項(xiàng)目“中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系構(gòu)建與表達(dá)”（16JJD820025）階段性成果。感謝我的學(xué)生方琨對(duì)本文的貢獻(xiàn)。