創(chuàng)新投融資機制加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

盧貴敏

創(chuàng)新投融資機制加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

盧貴敏

黨的十八屆五中全會明確提出：“實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全?！痹诮?jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，落實好這一要求，迫切需要創(chuàng)新投融資機制，撬動金融和社會資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。從農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的探索實踐來看，這一做法既能夠顯著加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進程，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，又可以大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，還能充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，在“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”大局中發(fā)揮顯著政策導(dǎo)向和投資拉動作用，既利于當(dāng)前，更惠及長遠(yuǎn)。

一、創(chuàng)新投融資機制是新常態(tài)下加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的迫切需要

（一）大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田勢在必行。一是實現(xiàn)“藏糧于地”、保障國家糧食安全的必然要求。當(dāng)前，我國人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平和綜合生產(chǎn)能力低這“三少一低”的基本狀況沒有改變，受農(nóng)業(yè)資源條件和生態(tài)環(huán)境兩道“緊箍咒”的雙重約束、農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”和價格“天花板”的雙重擠壓，加上糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)剛性增長，消費結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，在保供給的同時，又要保安全、保生態(tài)，壓力非常大。在這種情況下，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實現(xiàn)“藏糧于地”，為社會經(jīng)濟發(fā)展大局“壓好艙”尤為緊要。二是夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)水平的重要途徑。在我國目前分戶經(jīng)營的體制下，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田解決了一家一戶想干又干不了的基礎(chǔ)設(shè)施問題，不僅顯著提升了糧食產(chǎn)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，還為發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)，有助于提高農(nóng)業(yè)比較效益和綜合競爭力，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收步伐。據(jù)測算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，畝均增產(chǎn)100公斤左右，畝均直接增加產(chǎn)值約200元，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益顯著。三是優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)穩(wěn)增長惠民生的有效舉措。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投資外溢性很強，對水泥、鋼筋、砂石、施工機械和農(nóng)民雇工產(chǎn)生很大需求。據(jù)測算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)約70%以上投資將形成建材需求和轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工工資，不僅直接惠農(nóng)助農(nóng)，帶動農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收，還可優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，有力拉動經(jīng)濟增長，發(fā)揮投資的“乘數(shù)效應(yīng)”和綜合帶動作用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田可作為政府促投資、拉內(nèi)需、穩(wěn)增長的重點投入渠道。

（二）新常態(tài)下加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨現(xiàn)實困境。一是財政資金難以持續(xù)大幅增長?！度珖邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020年）》提出到2020年規(guī)劃建設(shè)8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，如果完全依靠財政投資，完成規(guī)劃建設(shè)任務(wù)面臨很大困難。以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為例，到2020年規(guī)劃建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，完成重點中型灌區(qū)節(jié)水改造1575處。截至“十二五”末，實際建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.36億畝，完成重點中型灌區(qū)改造650處。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，財政資金難以持續(xù)大幅增長，財政投資缺口會進一步加大，如期完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃任務(wù)難度較大。二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建管機制有待轉(zhuǎn)變。在目前政府為主導(dǎo)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)體系中，建管主體與受益主體不匹配，市場配置資源的決定性作用不強，政府直接實施項目建設(shè)難以抽身，農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體參與動力不足，影響了項目和資金效益，也加大了項目建設(shè)和運營管護風(fēng)險。三是基礎(chǔ)平臺和產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接不緊。各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)自成體系，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接不緊密，新型經(jīng)營主體對基礎(chǔ)設(shè)施需求與國家高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)難以合拍共振、準(zhǔn)確對接，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“第一車間”，平臺支撐作用發(fā)揮不夠，效益難以充分顯現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新投融資機制，引入多方參與合作機制是新常態(tài)下加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的破題之策。面對新常態(tài)，黨中央、國務(wù)院在《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中提出“轉(zhuǎn)換財政資金投入方式，通過政府與社會合作、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息、以獎代補、民辦公助、風(fēng)險補償?shù)却胧瑤咏鹑诤蜕鐣Y本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”的思路，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕59號）中進一步明確“探索建立有效機制，鼓勵金融機構(gòu)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，引導(dǎo)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與”，為新形勢下大規(guī)模推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)指明了方向。

二、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先行先試，在創(chuàng)新投融資機制推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)上進行了積極探索

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)從1988年實施以來，致力于加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實行“田水路林山”綜合治理，大力推進中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為確保國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收做出了重要貢獻。面對新常態(tài)下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面臨的新形勢，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室創(chuàng)新思路，主動探索，在廣泛調(diào)研、深入研究的基礎(chǔ)上，與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行溝通交流、洽談合作，于2015年7月聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新投融資模式加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的通知》，正式啟動了創(chuàng)新投融資機制加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)試點工作，在發(fā)揮財政資金杠桿作用，撬動金融和社會資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田方面進行了積極探索。

（一）“財金融合”帶動多方投入。在試點中，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目重點選擇治理結(jié)構(gòu)完善、綜合實力強、有迫切意愿的國有農(nóng)場以及經(jīng)營土地有規(guī)模、迫切希望改善基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由銀行貸款建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，中央財政全程貼息（或補助）。試點項目主要采取兩種運作方式：一是貼息方式。按照“主體自籌、銀行貸款、財政貼息”的模式運行。其中，實施主體負(fù)責(zé)投入不低于項目總投資20%的資本金；銀行為實施主體提供不超過項目總投資80%的中長期信貸支持；中央財政按照當(dāng)期基準(zhǔn)利率給予全程貼息。二是補助方式。按照“主體墊資、銀行貸款、財政補助”的模式運行。其中，實施主體負(fù)責(zé)投入不低于項目總投資1/3的資本金；銀行負(fù)責(zé)為實施主體提供不超過項目總投資2/3的中長期信貸支持；待項目建成后，中央財政以先建后補的方式，對實施主體出資部分給予全額補助。

（二）撬動機制成效初步顯現(xiàn)。按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目畝均投入財政資金1500元和人民銀行基準(zhǔn)利率測算，采用貼息方式（前三年為寬限期、還息不還本，從第四年開始等額本息還款），每畝地實施主體自籌資金300元、貸款1200元，期內(nèi)中央財政累計每畝貼息額為：5年期貸款162元、10年期336元、15年期539元。如果采用補助方式，中央財政畝均補助標(biāo)準(zhǔn)約500元。據(jù)此測算，相對于傳統(tǒng)投入方式，通過貼息或補助，可帶動3～9倍的銀行貸款和資本金投入。在這種機制下，國家開發(fā)銀行等金融機構(gòu)既較好地落實了強化支農(nóng)惠農(nóng)和穩(wěn)增長惠民生等政策要求，又在財政貼息的保障下拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域，均表現(xiàn)出較強的積極性；廣大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體對這種投融資模式普遍表現(xiàn)出強烈需求和濃厚興趣，在較短時間里申報了一批優(yōu)質(zhì)項目；各地農(nóng)發(fā)機構(gòu)正與三家金融機構(gòu)密切配合，積極做好試點項目的篩選、推薦和申報等工作。江蘇、湖南、吉林等省已對8個申報項目進行了可行性論證，項目合計融資需求8.9億元，可規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田近60萬畝，顯示出良好前景和廣闊空間，有待繼續(xù)大力推進。

三、創(chuàng)新投融資機制是新常態(tài)下推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的多贏之舉和創(chuàng)新之策

從試點情況看，創(chuàng)新投融資機制，撬動金融和社會資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和“三農(nóng)”發(fā)展新形勢，建立了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的投融資機制，雖還處于探索推進階段，但在各方緊密合作和共同努力下，已取得初步成效，顯示出較強生命力，政策效應(yīng)日益顯現(xiàn)放大。

（一）培育新型經(jīng)營主體，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。創(chuàng)新投融資機制，推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，將農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為重點扶持對象，在新型經(jīng)營主體和金融機構(gòu)之間搭建了融資合作平臺，降低了金融和社會資本投入“三農(nóng)”領(lǐng)域的風(fēng)險，有效破解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“融資難、融資貴”等瓶頸制約，加快形成規(guī)?；?jīng)營優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局，快速壯大新型經(jīng)營主體整體實力，在夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、確保國家糧食安全的同時，推進構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）推進“三產(chǎn)”融合發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營平臺。在財政資金撬動金融和社會資本投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，作為建設(shè)運營主體的國有農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將按照其產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在加快發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色和資源優(yōu)勢，大力發(fā)展現(xiàn)代種養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品深加工、制成品流通和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，創(chuàng)新經(jīng)營方式，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有助于加快構(gòu)建“新型經(jīng)營主體+社會化服務(wù)+適度規(guī)模經(jīng)營”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

（三）轉(zhuǎn)變政府管理職能，市場主體作用得到充分發(fā)揮。在創(chuàng)新投融資機制過程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)運營主體，集項目建設(shè)者、使用者和資產(chǎn)持有者于一身，實現(xiàn)了由“要我干”到“我要干”的根本性轉(zhuǎn)變，市場主體作用充分發(fā)揮，有利于構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、使用、管護一體化的新機制，項目建設(shè)質(zhì)量和運營管護水平顯著提升。政府管理職能由具體建設(shè)實施項目轉(zhuǎn)向外部監(jiān)督管理，構(gòu)建了新型政府管理模式，有助于項目審批、建設(shè)、運營的公開透明，有效防范了廉政風(fēng)險。市場在配置資源中的決定性作用有效發(fā)揮，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的普惠性和項目資源配置效率有機統(tǒng)一，構(gòu)建了新型公私合作機制。

（四）發(fā)揮財政杠桿作用，參與主體各得其所利益多贏。在創(chuàng)新投融資機制過程中，財政資金由直接投資轉(zhuǎn)變?yōu)榍藙右龑?dǎo)，財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用顯著，通過“財金結(jié)合”雙輪驅(qū)動，參與各方職能和優(yōu)勢有機結(jié)合，形成了集成合力，實現(xiàn)了“1+1+1＞3”的多贏格局：地方金融機構(gòu)依托政策支持，爭取到更多貸款指標(biāo)，通過財政貼息可降低貸款風(fēng)險；地方政府和農(nóng)發(fā)機構(gòu)利用金融和社會資金，加快了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，做大了支農(nóng)惠農(nóng)資金蛋糕；項目實施單位先期得到發(fā)展資金做大產(chǎn)業(yè)，壯大自身力量，并得到貼息支持。

（五）放大資金外溢效應(yīng)，有效擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟增長。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、經(jīng)濟增長下行壓力較大的情況下，財政資金撬動金融和社會資本建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，順應(yīng)了金融和社會資本追求長遠(yuǎn)穩(wěn)定收益，規(guī)避投資風(fēng)險，更多投向“三農(nóng)”領(lǐng)域的流動趨勢，形成了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資洼地的聚集效應(yīng)，不僅履行了政府支農(nóng)惠農(nóng)職責(zé)，彌補了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬，還顯著拉動了上游產(chǎn)業(yè)投資，開辟了新的經(jīng)濟增長點，是政府實施精準(zhǔn)調(diào)控，助推經(jīng)濟增長的重要著力點，具有廣闊的作為空間。

今后，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)將立足農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作新形勢，積極適應(yīng)新常態(tài)，扎實推進創(chuàng)新投融資機制試點工作，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，完善優(yōu)化政策，加大改革力度，努力推動試點工作取得更大成效，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為確保國家糧食安全、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展開辟新路徑。

（作者系國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任）

責(zé)任編輯/李俊宇