我國環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的問題和實現(xiàn)路徑

李少爽

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

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我國環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的問題和實現(xiàn)路徑

李少爽

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府應(yīng)當提供的基本公共服務(wù)，是對公民基本環(huán)境權(quán)益的保障。但是當前我國基本公共服務(wù)均等化研究數(shù)量不勝枚舉，環(huán)境基本公共服務(wù)均等化卻被忽視。本文旨在借鑒比較成熟的基本公共服務(wù)均等化研究的基礎(chǔ)上，探索環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的特征、問題和實現(xiàn)路徑。

基本公共服務(wù)；環(huán)境基本公共服務(wù)；均等化；實現(xiàn)路徑

一、基本公共服務(wù)均等化的研究現(xiàn)狀

對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、原因和對策研究是研究基本公共服務(wù)均等化的基本框架，同時近年來均等化的指標體系構(gòu)建和均等化水平測評的定量實證研究數(shù)量不斷增多，測評方法不斷豐富。學者們從機會均等、結(jié)果均等、消費均等、權(quán)利均等和動態(tài)過程等各個角度闡述了基本公共服務(wù)均等化的概念?？傮w來說，基本公共服務(wù)均等化是指政府確保全體公民都能夠公平地享受到保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、所必需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其規(guī)定的是一定階段上公共服務(wù)應(yīng)該覆蓋的最小范圍和邊界。

學者們對基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀、原因和對策的研究結(jié)果具有高度的一致性。普遍認為中國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀主要體現(xiàn)為“城鄉(xiāng)不均”、“區(qū)域不均”和“群體不均”。非均等化的主要原因如下：在城鄉(xiāng)體制上，城鄉(xiāng)分割是非均等化的核心問題；在政府間關(guān)系上，中央和地方的財權(quán)事權(quán)沒有理順；在制度上，基本公共服務(wù)均等化制度和財政制度不健全，供給決策機制和政治錦標賽的績效評價制度不合理。建設(shè)服務(wù)型政府、加大財政投入和轉(zhuǎn)移支付力度、合理劃分財權(quán)和事權(quán)、建立政府基本公共服務(wù)績效評價體系和基本公共服務(wù)供給的多元參與機制是學者們對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主流觀點。

學術(shù)界對基本公共服務(wù)均等化的研究數(shù)量豐富，取得了良好的研究成果。但總體看來，大多數(shù)研究存在內(nèi)容與觀點的趨同類似，重復(fù)性研究較多，研究進展緩慢，基本公共服務(wù)均等化的范圍有待拓展。因此在環(huán)境污染形勢愈加嚴峻的背景下，本文將對被忽視的環(huán)境基本公共服務(wù)進行探索，以拓寬基本公共服務(wù)的研究范圍。

二、環(huán)境基本公共服務(wù)均等化及典型特征

環(huán)境基本公共服務(wù)是指由政府提供的，在一定發(fā)展階段，保障公眾基本環(huán)境權(quán)益的最小范圍、最低標準的公共服務(wù)。環(huán)境基本公共服務(wù)旨在為公民提供安全、宜居、健康的生產(chǎn)、生活環(huán)境所必須的基本保障。環(huán)境基本公共服務(wù)均等化是指全體公民享有范圍大致相同、水平大致均等的環(huán)境基本公共服務(wù)[1]。

環(huán)境基本公共服務(wù)作為基本公共服務(wù)的組成部分，具有基本權(quán)益性、政府責任性、均等化等普遍特征，同時也有其獨特之處。

(一)恢復(fù)為主。環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的最終落腳點是環(huán)境質(zhì)量的提高。其他基本公共服務(wù)均等化的過程是一個不斷發(fā)展的過程，是一個“從無到有”的過程。而環(huán)境基本公共服務(wù)供給的目的在于對污染環(huán)境的治理，通過提升環(huán)境基本公共服務(wù)水平，使環(huán)境恢復(fù)到基本水平。

(二)群體的無差異。對于教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)而言，公民可以運用自身資源通過服務(wù)購買的方式來進行補充。而環(huán)境具有整體性，對于一個區(qū)域而言，政府提供何種水平的環(huán)境基本公共服務(wù)，區(qū)域內(nèi)的個體就享受相應(yīng)程度的服務(wù)，每個個體所獲得的服務(wù)并不會因個人其他因素的影響而有所差別。

(三)雙重“區(qū)域性”。基本公共服務(wù)的供給以政府為主導(dǎo)，以行政區(qū)劃為單位實施。雖然環(huán)境基本公共服務(wù)也是在行政區(qū)劃內(nèi)進行，但是由于環(huán)境的空間特性，使環(huán)境基本公共服務(wù)呈現(xiàn)另一種“區(qū)域性”。鑒于地理特征，可能相鄰行政區(qū)域具有相同的環(huán)境問題，也可能同一行政區(qū)域內(nèi)有不同的環(huán)境問題，即大氣、水、土壤等污染問題所涉及區(qū)域與行政區(qū)劃并不完全對應(yīng)。

(四)復(fù)雜性。對于其他公共服務(wù)而言，隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展和財政能力的提升，其均等化水平會相應(yīng)地升高，呈正相關(guān)。但是對于環(huán)境基本公共服務(wù)而言，由于污染程度、地理位置、環(huán)境治理效果滯后性等多種因素的影響，在不同的區(qū)域投入相同的財政資金，其所產(chǎn)出的環(huán)境公共產(chǎn)品是千差萬別的。換句話說，環(huán)境基本公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展并不總是呈現(xiàn)直線關(guān)系，在沒有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式之前，在環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點之前，經(jīng)濟的發(fā)展可能會阻礙環(huán)境基本公共服務(wù)的水平。

三、環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的問題與對策

(一)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化存在的問題。同基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀一致，環(huán)境基本公共服務(wù)也處于非均等化的狀態(tài)，已有學者對此問題進行了研究。劉子剛等[1]和盧洪友[2]通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)對比和問卷調(diào)查，認為中國在提供環(huán)境基本公共服務(wù)方面存在著總體投入不足，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間差異顯著等問題。盧洪友等[3]評估了2003-2009年中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效，結(jié)果表明:中國東部地區(qū)環(huán)境公共服務(wù)績效水平明顯高于中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高于經(jīng)濟落后地區(qū)，城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)高于城鎮(zhèn)化率低的地區(qū)。

(二)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

1.加大對環(huán)境基本公共服務(wù)的投入力度。解決環(huán)境基本公共服務(wù)的投入問題，應(yīng)該強化中央和地方政府在環(huán)境保護支出中的責任，把環(huán)境保護列入年度預(yù)算，研究和制定中央和地方環(huán)境保護支出的增長率和新增財政收入用于環(huán)境保護支出的領(lǐng)域，建立中央和地方環(huán)境保護支出經(jīng)費穩(wěn)定增長保障機制。同時減少財政在節(jié)能減排的支出，落實企業(yè)污染防治、節(jié)能減排的責任，注重市場在環(huán)境保護中的作用。

2.確定環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍、標準和評估指標體系。范圍、標準和評估指標體系的確定是實現(xiàn)均等化的前提。環(huán)境基本公共服務(wù)的范圍應(yīng)該能夠保障居民享有干凈的空氣、潔凈的水和安全舒適的人居環(huán)境。從投入、產(chǎn)出、收益三個維度設(shè)定環(huán)境基本公共服務(wù)標準和指標體系，可以更全面客觀地對環(huán)境基本公共服務(wù)績效進行評估。通過3個維度的標準設(shè)計，對環(huán)境基本公共服務(wù)均等化所需要的投入和所達到的水平進行量化，建立可監(jiān)測、可評估、可考核的環(huán)境基本公共服務(wù)績效評估體系，明確各級政府提供環(huán)境基本公共服務(wù)的責任。

3.分地區(qū)有側(cè)重。環(huán)境基本公共服務(wù)具有區(qū)域性，不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的側(cè)重點。針對城鄉(xiāng)差距問題，應(yīng)該加大對農(nóng)村環(huán)境基本公共服務(wù)的支持力度，完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村環(huán)境污染治理能力。針對區(qū)域差距問題，東部地區(qū)應(yīng)加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，抑制高排放、高污染行業(yè)的增長速度，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。對于中西部欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)加大對環(huán)保資金、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保機構(gòu)的投入力度，逐漸縮小與東部地區(qū)的差距。

4.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。目前在全國城鄉(xiāng)和區(qū)域差距較大的情況下實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵就在于轉(zhuǎn)移支付制度。首先完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度。加快形成全國統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，將環(huán)境因素納入到一般性轉(zhuǎn)移支付因素的考量中。其次建立各級地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，解決區(qū)域間的環(huán)境污染問題。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實質(zhì)上也是一種生態(tài)補償制度。作為因發(fā)展經(jīng)濟而污染了共同的環(huán)境或轉(zhuǎn)移污染物到其他地區(qū)的生態(tài)受益者有義務(wù)和責任向污染地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付，共同承擔污染成本和代價。

[1]劉子剛,劉喆,衛(wèi)文斐.我國環(huán)境保護基本公共服務(wù)均等化問題和實現(xiàn)途徑[J].環(huán)境保護,2015(20):47-50.

[2]盧洪友.環(huán)境基本公共服務(wù)的供給與分享——供求矛盾及化解路徑[J].人民論壇·學術(shù)前沿,2013(Z1):98-103.

[3]盧洪友,袁光平,陳思霞,等.中國環(huán)境基本公共服務(wù)績效的數(shù)量測度[J].中國人口.資源與環(huán)境,2012(10):48-54.