試析國(guó)際難民保護(hù)中的“安全第三國(guó)”

夏 婷

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試析國(guó)際難民保護(hù)中的“安全第三國(guó)”

夏 婷*

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

自1951年《關(guān)于難民地位的公約》（《日內(nèi)瓦公約》）生效以來(lái)，面對(duì)全世界范圍內(nèi)不斷加劇的難民危機(jī)，越來(lái)越多的國(guó)家傾向于區(qū)域內(nèi)尋求合作，履行難民保護(hù)的國(guó)際義務(wù)，分擔(dān)保護(hù)難民的責(zé)任，“安全第三國(guó)”（Safe Third Country）的概念也應(yīng)運(yùn)而生。該概念產(chǎn)生于歐洲，并在美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)家得到不同程度的模仿和實(shí)踐。然而，國(guó)家和國(guó)家以及區(qū)域組織間以雙邊條約的形式對(duì)“安全第三國(guó)”原則的實(shí)踐本質(zhì)上違反了《難民地位公約》所規(guī)定的“不推回原則”，其不可避免地?cái)U(kuò)大化必須以難民權(quán)利的有效保障為前提。我國(guó)邊境地區(qū)也時(shí)常有難民涌入的情況發(fā)生，而目前世界上亞太地區(qū)的難民保護(hù)區(qū)域合作機(jī)制最不完善，因此對(duì)這一問(wèn)題的厘清，有利于我國(guó)未來(lái)在探索難民保護(hù)的區(qū)域合作中把握好方向。

難民保護(hù)；責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；第三安全國(guó)；不推回原則

自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，難民問(wèn)題一直是世界各國(guó)需要面對(duì)的一個(gè)綜合道德、法律和政治于一身的問(wèn)題。近幾年，利比亞和敘利亞等地區(qū)動(dòng)蕩局勢(shì)引發(fā)的歐洲“難民潮”又讓難民的國(guó)際保護(hù)問(wèn)題得到了國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。歐洲如何應(yīng)對(duì)難民危機(jī)接受著世界目光的檢驗(yàn)，而其在2016年3月與土耳其達(dá)成的關(guān)于難民移送的《歐盟—土耳其協(xié)議》引發(fā)了許多爭(zhēng)議（1），也將很多學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)拉回到了“安全第三國(guó)”（STC）這一問(wèn)題上。

一、概念與來(lái)源

“安全第三國(guó)”原則最早在1979年出現(xiàn)于瑞典的國(guó)內(nèi)立法中，80年代被部分歐洲國(guó)家所效仿，90年代則得到了更加廣泛的適用。1990年歐共體的《都柏林公約》正式將這一概念明確納入條文之中，隨后在2003年被歐盟的《都柏林條例》所繼承，如今2013年修訂后的《都柏林條例》（《都柏林Ⅲ條例》）也依然保留了這一概念，同時(shí)，2013年修訂后的歐盟二級(jí)立法中第32號(hào)指令——《程序指令》對(duì)“安全第三國(guó)”的制度也增加了更加詳盡的規(guī)定。在歐盟之外，2004年12月美國(guó)與加拿大簽訂的《第三安全國(guó)協(xié)定》（STCA）以及2011年澳大利亞與馬來(lái)西亞試圖達(dá)成的關(guān)于移送難民的“馬來(lái)西亞解決方案”也被認(rèn)為是對(duì)于歐洲“安全第三國(guó)”制度的效仿（2）。

由此可見(jiàn)，國(guó)際難民法上并沒(méi)有關(guān)于“安全第三國(guó)”的統(tǒng)一的概念，其僅僅規(guī)定在一些區(qū)域性或雙邊的難民文件中。但從各國(guó)的實(shí)踐中不難得出，“安全第三國(guó)”通常指難民申請(qǐng)庇護(hù)國(guó)認(rèn)為的除了本國(guó)和難民輸出國(guó)（來(lái)源國(guó)）以外的，難民在到達(dá)接收國(guó)之前途徑的或與其有某種關(guān)聯(lián)的，符合一定的條件而使其對(duì)于難民來(lái)說(shuō)是安全的，可以向其移送難民且由其負(fù)責(zé)難民資格審查的國(guó)家。

盡管各國(guó)的法律中對(duì)如何認(rèn)定“第三國(guó)”為“安全國(guó)家”有著不同的標(biāo)準(zhǔn)，但可以肯定的是“安全第三國(guó)”賦予了締約國(guó)向其他國(guó)家移送難民的權(quán)力，目的是建立一種難民保護(hù)的責(zé)任分擔(dān)（Burden-Sharing）機(jī)制（3）。1951年《日內(nèi)瓦公約》的序言中提到“考慮到庇護(hù)權(quán)的給予可能使某些國(guó)家負(fù)荷過(guò)分的重?fù)?dān)，并且考慮到聯(lián)合國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題的國(guó)際范圍和性質(zhì)，因此，如果沒(méi)有國(guó)際合作，就不能對(duì)此問(wèn)題達(dá)成滿意的解決”。國(guó)際難民法學(xué)界泰斗Guy S. Goodwin-Gill（4）也在2013年的美國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)年會(huì)的發(fā)言中強(qiáng)調(diào)：“我們常常在追求一個(gè)普世認(rèn)同的難民保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，忽略了區(qū)域性這個(gè)維度?！彼J(rèn)為：“國(guó)際合作首先來(lái)源于區(qū)域合作?！庇纱丝梢钥闯觯瑖?guó)際難民法領(lǐng)域?qū)﹄y民保護(hù)的國(guó)際合作一直是鼓勵(lì)并提倡的，但《日內(nèi)瓦公約》并沒(méi)有就合作的主體和方式，作出任何進(jìn)一步的規(guī)定。在這一背景下，不同區(qū)域的國(guó)家在歐洲的示范效應(yīng)下，紛紛試圖建立一種難民保護(hù)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

正是由于國(guó)際難民法上缺少關(guān)于國(guó)際合作的具體規(guī)定，那么其對(duì)區(qū)域內(nèi)建立起來(lái)的難民保護(hù)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，也就沒(méi)有任何限制性規(guī)定。又加之這種責(zé)任分擔(dān)機(jī)制往往在發(fā)生大規(guī)模難民涌入時(shí)尤其受締約國(guó)的青睞，且運(yùn)用“安全第三國(guó)”原則訂立雙邊條約的國(guó)家大部分又是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在國(guó)家利益的政治考量與人道主義的法律義務(wù)的固有矛盾面前，我們很難知曉締約國(guó)政府有沒(méi)有抱著“責(zé)任轉(zhuǎn)移”（Burden Transferring）的目的，去規(guī)避國(guó)際義務(wù)。但可以肯定的是，實(shí)踐中在國(guó)家進(jìn)行難民轉(zhuǎn)移時(shí)侵犯難民權(quán)利的事件屢有發(fā)生，這也是“安全第三國(guó)”不斷引起各界質(zhì)疑的原因之一。所以我們有必要將這一概念放在國(guó)際難民法的框架下加以分析，討論其是否違反了國(guó)際難民法下的國(guó)家義務(wù)。

二、“安全第三國(guó)”與“不推回”原則

1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》組成了國(guó)際難民法的基石，而其中最重要的原則就是“不推回”原則（Non-Refoulment Principle）。公約第33條規(guī)定：“任何締約國(guó)不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回(‘推回’)至其生命或自由因?yàn)樗姆N族、宗教、民族、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解而受威脅的領(lǐng)土邊界……”，雖然公約的效力只拘束締約國(guó)，但事實(shí)上該原則在國(guó)際難民實(shí)踐中已經(jīng)成為了一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法，所以理論上世界各國(guó)均應(yīng)當(dāng)予以遵守。

從字面含義上理解，公約第33條并沒(méi)有明文禁止難民移送，只是禁止將其送往可能因公約規(guī)定的原因（5）而受迫害的地方。這正是部分《日內(nèi)瓦公約》締約國(guó)在公約的約束下仍可以建立起“安全第三國(guó)”制度的原因。所以，如果可以確定“第三國(guó)”是“安全”的，且在不考慮難民個(gè)人意愿的情況下，這一制度無(wú)疑可以使國(guó)家間在一定程度上分擔(dān)保護(hù)難民的責(zé)任。然而，由于公約第33條所禁止的“推回”既包括直接推回，即將難民直接送回有其可能遭到迫害的國(guó)家，一般指難民的來(lái)源國(guó)，同時(shí)也包括間接推回，即將難民送往一個(gè)有可能將其遣送回自己的來(lái)源國(guó)的國(guó)家，也就是“第三國(guó)”，那么如果難民申請(qǐng)庇護(hù)的國(guó)家對(duì)“第三國(guó)”的安全性的認(rèn)定是錯(cuò)誤的，最終導(dǎo)致申請(qǐng)庇護(hù)者被送回了其遭受迫害的國(guó)家，無(wú)疑接收庇護(hù)申請(qǐng)的國(guó)家實(shí)際上是間接違反了《日內(nèi)瓦公約》的核心條款——不推回原則。因此，認(rèn)定一個(gè)國(guó)家運(yùn)用“安全第三國(guó)”制度是否違反國(guó)際難民法，其關(guān)鍵在于考察其如何認(rèn)定“第三國(guó)”的“安全”性。

自“安全第三國(guó)”概念產(chǎn)生以來(lái)，大部分國(guó)家對(duì)“安全”的認(rèn)定采取的均是客觀標(biāo)準(zhǔn)。在歐洲，歐盟2003年的《都柏林Ⅱ條例》中將歐盟成員國(guó)均默認(rèn)為安全國(guó)家，在此基礎(chǔ)上建立“第一入境國(guó)”難民地位決定機(jī)制，原因是其成員國(guó)均批準(zhǔn)了《日內(nèi)瓦公約》及其議定書(shū)。這種默認(rèn)設(shè)置建立在歐盟一直追求的“互信與團(tuán)結(jié)”理念之上（6）。2013年修訂后的《都柏林Ⅲ條例》依舊延續(xù)這一標(biāo)準(zhǔn)，可以說(shuō)，這是至今為止世界范圍內(nèi)難民責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中最高的互信和最低的標(biāo)準(zhǔn)。如果歐盟對(duì)其成員國(guó)安全性的認(rèn)定有其地緣政治背景，那么其在《程序指令》中規(guī)定的對(duì)歐盟以外的“第三國(guó)”的安全性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，則相對(duì)較高。澳大利亞、美國(guó)、加拿大等國(guó)的移民法中難民部分規(guī)定的對(duì)“安全第三國(guó)”概念的運(yùn)用，也采取了相似的標(biāo)準(zhǔn)，總而言之，不外乎以下幾點(diǎn)：一是尊重《日內(nèi)瓦公約》中的“不推回”原則，二是存在有效的難民審查和保護(hù)程序，三是尊重其他國(guó)際人權(quán)法相關(guān)文件，例如禁止酷刑公約中的當(dāng)事人權(quán)利。

這種認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：（1）簽訂了《日內(nèi)瓦公約》及其議定書(shū)或宣稱尊重“不推回原則”的國(guó)家并不一定會(huì)遵守或?qū)嵺`其條約義務(wù)或承諾。例如，在MSSBelgium和Greece案件中，雖然希臘是《日內(nèi)瓦公約》的成員國(guó)，但歐洲人權(quán)法院認(rèn)為比利時(shí)明知或應(yīng)知MSS的庇護(hù)申請(qǐng)?jiān)谙ＥD不能確保得到嚴(yán)肅的對(duì)待仍將其移送到希臘的行為，是違反國(guó)際難民法的。而澳大利亞政府試圖達(dá)成的“馬來(lái)西亞解決方案”之所以被上訴法院判定為違法，原因之一是法院認(rèn)為盡管馬來(lái)西亞宣稱尊重“不推回原則”，但其承諾的政治性以及國(guó)內(nèi)立法的缺失，都使其保證失去了可信性。（2）即使可以很好地執(zhí)行條約規(guī)定的國(guó)家義務(wù)，每個(gè)國(guó)家關(guān)于難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及程序上的規(guī)定，都是不盡相同的，比如有的國(guó)家認(rèn)為家庭暴力是個(gè)人受迫害的來(lái)源，而有的國(guó)家則將其排除在難民獲得庇護(hù)的原因之外。以美國(guó)和加拿大的《安全第三國(guó)協(xié)議》來(lái)說(shuō)，多數(shù)批評(píng)者的擔(dān)憂集中在兩國(guó)不同的難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及保護(hù)程度上（7）。加拿大難民保護(hù)機(jī)制中的難民地位申請(qǐng)高通過(guò)率以及完善的法律援助體系都使其接收的難民申請(qǐng)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)，同樣美國(guó)難民保護(hù)機(jī)制中更高的證明標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)犯罪的低容忍度，也將難民紛紛推向加拿大邊境。

以上這兩個(gè)問(wèn)題均會(huì)導(dǎo)致難民權(quán)利受到侵犯，引發(fā)“連鎖推回（chain refoulment）”，即由于“第三國(guó)”未忠實(shí)于國(guó)際義務(wù)或保護(hù)條件的限制，使難民由于移送而最終被推回到其可能遭受迫害的地方。所以“安全第三國(guó)”從一開(kāi)始就受到廣泛的批評(píng)和質(zhì)疑，而且事實(shí)也證明這種所謂的“難民保護(hù)責(zé)任分擔(dān)”機(jī)制，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其高效的宗旨，卻不斷將難民送回絕望的境地。

三、“安全第三國(guó)”的保障機(jī)制

事實(shí)上，國(guó)際社會(huì)早已察覺(jué)“安全第三國(guó)”本身固有的制度缺陷。實(shí)踐中將難民送往“安全第三國(guó)”的國(guó)家行為不斷被法院判定為違反國(guó)際難民法；有些學(xué)者認(rèn)為“安全第三國(guó)”完全違背國(guó)際難民法的人道主義宗旨，應(yīng)當(dāng)徹底摒棄；聯(lián)合國(guó)難民署不接受“安全第三國(guó)名單”，而是強(qiáng)調(diào)難民地位的審查應(yīng)當(dāng)逐案進(jìn)行（case by case），而不是將客觀訂立的標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化運(yùn)用到多個(gè)國(guó)家中；Goodwin-Gill和McAdam也認(rèn)為當(dāng)只有存在一定的實(shí)質(zhì)性以及程序性的人權(quán)保障措施時(shí)，“安全第三國(guó)”概念才能得以應(yīng)用（8）?？梢钥闯?，國(guó)際主流觀點(diǎn)對(duì)這一制度選擇了接受或者容忍，但強(qiáng)調(diào)在應(yīng)用“安全第三國(guó)”的概念時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各種保障措施，以保證第三國(guó)可以提供一種“有效保護(hù)”。

在這種趨勢(shì)的指引下，適用“安全第三國(guó)”概念的國(guó)家試圖從難民地位認(rèn)定程序上，訂立一種保障機(jī)制，以防止違反公約的情況發(fā)生。筆者認(rèn)為，各國(guó)尤其以歐盟為首確立的保障機(jī)制，主要以如下三個(gè)方面為切入點(diǎn)：

1. 提供有效救濟(jì)。這種有效救濟(jì)包括了移送前的通知程序、個(gè)人會(huì)面程序、法律援助、對(duì)移送決定提起訴訟的機(jī)會(huì)以及一旦進(jìn)入訴訟程序移送便自動(dòng)中止的機(jī)制。在歐盟2013年《程序指令》生效以前，大多數(shù)國(guó)家的救濟(jì)程序都只是事后救濟(jì)，往往造成難以逆轉(zhuǎn)的后果。此次歐盟修改的《程序指令》中，強(qiáng)調(diào)了“安全第三國(guó)”原則下必不可少的個(gè)人會(huì)面程序、增加了難民可針對(duì)其與第三國(guó)存在“關(guān)聯(lián)”提起訴訟的條款，并且規(guī)定了移送程序自動(dòng)中止的情形（9），進(jìn)一步完善了“安全第三國(guó)”的保障機(jī)制，使得難民在被移送前可以獲得充分的救濟(jì)，值得借鑒。但由于新法剛產(chǎn)生不久，其實(shí)際效果如何，還需進(jìn)一步觀察。

2. 幫助“第三國(guó)”提高難民保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)所謂的“第三國(guó)”的難民保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到移送國(guó)的水平時(shí)，移送國(guó)才不會(huì)有間接違反國(guó)際難民法的風(fēng)險(xiǎn)?！稓W盟—土耳其協(xié)議》和《馬來(lái)西亞解決方案》中歐盟和澳大利亞均提供資金，以改善“第三國(guó)”的難民保護(hù)條件。較之于為尋求庇護(hù)者提供有效救濟(jì)，此種保障機(jī)制更具有區(qū)域合作的根源性意義。但其缺陷在于忽視難民個(gè)人意愿，而且資金能多大程度地被有效利用，也是不得不令人擔(dān)憂的問(wèn)題。

3. 進(jìn)行有效監(jiān)督。歐盟《程序指令》規(guī)定了成員國(guó)須定期向歐盟委員會(huì)提交“第三國(guó)”名單。此外歐盟在2011年建立的歐洲難民支持辦（EASO）和聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）也可以監(jiān)督成員國(guó)的行為。世界各國(guó)在進(jìn)行難民工作時(shí)主要的合作對(duì)象就是聯(lián)合國(guó)難民署，但難民署派往各地的工作人員畢竟有限，歐盟制定專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的做法值得肯定。

四、結(jié)論

如今“安全第三國(guó)”機(jī)制在難民區(qū)域保護(hù)中的運(yùn)用呈上升趨勢(shì)。由于難民尋求庇護(hù)的區(qū)域比較集中，給有些國(guó)家?guī)?lái)了經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)壓力，尋求責(zé)任分擔(dān)的做法尤其在發(fā)達(dá)國(guó)家成為常態(tài)，因此“安全第三國(guó)”的適用也一定會(huì)不斷擴(kuò)大。在歐洲的帶領(lǐng)下，關(guān)于這一概念的立法在不斷完善，但將法律規(guī)定進(jìn)行實(shí)際操作時(shí)，仍然有侵犯難民權(quán)利的事情出現(xiàn)，正如Francesca Ippolito在《難民保護(hù)的區(qū)域化途徑——以國(guó)際法視角》一書(shū)中提到的：“如果現(xiàn)實(shí)也能隨《都柏林條例》修訂議案被載入歐盟委員會(huì)的工作記錄中，那么結(jié)果可能就不那么具有革命性意義了?！痹谶@種情況下，為了使移送國(guó)和接收國(guó)在整個(gè)難民認(rèn)定程序中都遵守國(guó)際法規(guī)則，我們必須致力于將立法上和執(zhí)行上的保障措施最大程度優(yōu)化。

但同時(shí)我們必須承認(rèn)，“安全第三國(guó)”因其標(biāo)準(zhǔn)的客觀化，其邏輯上的缺陷是任何保障機(jī)制都無(wú)法改變的，因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家對(duì)另一個(gè)國(guó)家的“安全性”的認(rèn)識(shí)永遠(yuǎn)只能在其掌握資料的基礎(chǔ)上趨于真實(shí)，而不可能確保真實(shí)。國(guó)際難民法屬于國(guó)際人道主義法的范疇，其實(shí)質(zhì)是在一國(guó)國(guó)民在其本國(guó)無(wú)法受到保護(hù)時(shí)，要求其他國(guó)家承擔(dān)起對(duì)該個(gè)人的保護(hù)責(zé)任，這種責(zé)任是不可轉(zhuǎn)移的。雖然移送國(guó)應(yīng)對(duì)“第三國(guó)”的推回行為負(fù)責(zé)，在歐洲人權(quán)法院和歐洲法院均已成為共識(shí)（10），并引領(lǐng)區(qū)域難民保護(hù)機(jī)制的完善，但我們還需正視，難民作為脆弱人群，其遭受的侵害很可能是無(wú)法逆轉(zhuǎn)的，所謂的保障機(jī)制對(duì)真正的難民、移送國(guó)和接收國(guó)來(lái)說(shuō)，都不是一條省事省力又公平的捷徑。

應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題，最根本的還是國(guó)際社會(huì)要加強(qiáng)雙邊或多邊對(duì)話，從源頭上消除導(dǎo)致難民產(chǎn)生的戰(zhàn)亂和貧困等問(wèn)題，國(guó)家間的合作也應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際難民法的規(guī)定，避免淪為政治同謀。其次，國(guó)家在面對(duì)大規(guī)模的難民涌入時(shí)，應(yīng)更好地發(fā)揮臨時(shí)保護(hù)等機(jī)制的作用，而不是將國(guó)本主義凌駕于人本主義之上，以犧牲真正需要被庇護(hù)的人為代價(jià)來(lái)?yè)Q取一時(shí)的安寧。

注釋：

(1) ECRE News,, 28th April 2016.

(2) FOSTER, M. (2012).

(3)

(4) Goodwin-Gill：牛津大學(xué)萬(wàn)靈學(xué)院會(huì)員，牛津大學(xué)國(guó)際難民法學(xué)教授，《國(guó)際難民法雜志》創(chuàng)始人兼總編輯。

(5) 由于“補(bǔ)充性保護(hù)”概念的出現(xiàn)，難民遭受迫害的原因已拓展至戰(zhàn)亂和武裝沖突等。

(6) 黃云松. 國(guó)際難民法之殤:歐洲共同庇護(hù)制度中的“都柏林主義”,2014.

(7) Andrew F, M. (2007)..

(8) G S Goodwin-Gill and J McAdam(3rd ed., Oxford, Oxford University Press, 2010), p 395.

(9)

(10) Helene, L.2012..

Analysis of “Safe Third Country” in the International Practice of Refugee Protection

XIA Ting

(People's Public Security University of China，Beijing 100038)

Since() entered in to force in 1951, faced with the growing refugee crisis worldwide, more and more countries have tended to seek cooperation in the field of refugee protection to perform their international obligations and share responsibility with other countries. As a result, the “Safe Third Country” conception came into being. This concept was created in Europe first and applied in the United States, Canada and Australia to different extent subsequently. This paper takes the position that the “Safe Third Country” regimes established by bilateral agreements or multilateral regulations between countries or regional organizations have essentially violated the “non-refoulment principle”, which is the most important pillar of the Geneva Convention. Therefore, the inevitable expansion of its application must take effective guarantees to the rights of refugees as premise. There also are refugees flowing in at the borders of China sometimes, however, the regional cooperation mechanisms for refugee protection in the Asia-Pacific Region is undeveloped. The clarification of this problem is helpful to guide the regional cooperation of refugee protection to a right direction in the future.

refugee protection; responsibility-sharing mechanism; Safe Third Country; non-refoulment principle

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.01.21

D99

A

1004-4310（2017）01-0110-04

2016-11-12

夏婷，女，碩士在讀，主要研究方向：國(guó)際法。