保障性住房政策執(zhí)行中的中央政府與地方政府關(guān)系研究

郭 睿，余進泉

（1.廣東警官學院繼續(xù)教育部，廣東廣州510232；2.廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

保障性住房政策執(zhí)行中的中央政府與地方政府關(guān)系研究

郭 睿1，余進泉2

（1.廣東警官學院繼續(xù)教育部，廣東廣州510232；2.廣州大學公共管理學院，廣東廣州510006）

保障性住房政策的有效執(zhí)行是實現(xiàn)保障性住房政策目標、解決中低收入群體住房問題的重要措施。在保障性住房政策執(zhí)行中，中央政府與地方政府存在著層級關(guān)系、合作關(guān)系和博弈關(guān)系。同時又存在中央政府與地方政府的利益訴求不一致、監(jiān)管不到位或地方政府偏離中央政府的政策目標等問題。應該科學劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，合理分配中央政府與地方政府的財權(quán)，努力健全中央政府對地方政府的考核，切實加強中央政府對地方政府的監(jiān)督。

保障性住房；政策執(zhí)行；中央政府；地方政府

保障性住房政策是我國為解決中低收入人群的住房問題，實現(xiàn)人人“住有所居”的一項重要民生政策。在此項政策中，中央政府扮演著政策制定和推動者的角色，地方政府則是負責進行實際的政策執(zhí)行和具體的保障房建設工作。如果地方政府對中央政策理解有偏頗或者執(zhí)行不到位，將會影響保障性住房政策的效果。

地方政府應當不折不扣地執(zhí)行中央政府的政策，保質(zhì)保量完成保障性住房的建設任務。但是，由于保障房牽涉到地方政府的切身利益，在現(xiàn)行財政制度和事權(quán)劃分體制下，中央政府和地方政府的關(guān)系如何將影響保障性住房政策的執(zhí)行。研究保障性住房政策執(zhí)行中的中央政府與地方政府之間的關(guān)系，有利于推動保障性住房政策的貫徹執(zhí)行，從而更好地實現(xiàn)政策目標。

一、保障性住房政策執(zhí)行中中央政府與地方政府的應有關(guān)系

（一）中央政府與地方政府的層級關(guān)系

受歷史傳統(tǒng)和客觀因素影響，我國在中央政府以下設有省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級地方行政層級。保障性住房建設任務從中央敲定到實際進行執(zhí)行，需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，例如2014年中央政府下發(fā)了《國務院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)辦〔2014〕36號），作為地方政府的廣東省就有了《廣東省政府關(guān)于解決保障性住房閑置問題和推進棚戶區(qū)改造工作的會議既要》（〔2014〕91號），以及《廣東省棚戶區(qū)改造規(guī)劃（2014－2017）》、《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，并要求廣州市、深圳市等下一級的地方政府貫徹執(zhí)行。

當前我國各級政府在保障性住房政策執(zhí)行和保障性住房建設上呈現(xiàn)出任務“逐級發(fā)包”的現(xiàn)象，這種做法盡管有利于各級政府間的權(quán)力制衡與利益協(xié)調(diào)，但也可能導致政策執(zhí)行時責任不清和各方利益產(chǎn)生沖突。此外，由于行政層級過多，中央政府往往只能靠聽取匯報或者簡單巡查來了解地方政府執(zhí)行保障性住房政策的情況，信息在傳遞中容易失真，監(jiān)督效果往往不盡人意；同時，保障性住房建設需要投入大量資源，減少政策執(zhí)行中的政府層級，可以增強資源配置的效率。鑒于管理效率與管理層次成反比關(guān)系，在保證保障性住房政策正常運行的前提下，減少不必要的管理層級，有利于加快保障性住房體系的建設。

（二）中央政府與地方政府的合作關(guān)系

改革開放以來日益突出的住房問題，需要中央政府和各級地方政府協(xié)調(diào)起來共同解決。地方政府尤其是市級政府與所轄居民間的距離較小，更清楚本地居民住房問題的實際狀況和具體需求，由市級地方政府進行保障性住房的建設更具合理性和現(xiàn)實操作性；而中央政府憑借自身固有權(quán)威，出臺政策、制定目標,可以更好地協(xié)調(diào)各方資源，對政策作總體把控和宏觀調(diào)控。目前我國各地尤其是東部沿海城市，普遍呈現(xiàn)土地資源不足，土地價格日益高漲、“地王”頻現(xiàn)的狀況。在日益緊缺的土地資源面前，要求地方政府按中央計劃如數(shù)供應保障性住房建設所需的土地，并進行合理規(guī)劃和建設布局，中央政府要在稅收等方面給予必要的支持和激勵。

合作是兩個或兩個以上的主體之間從各自利益出發(fā)而自愿進行的協(xié)作性和互利性的關(guān)系。［1］在保障性住房政策執(zhí)行中，中央政府和地方政府之間存在廣泛的共同利益，彼此的合作關(guān)系不能簡單地理解為“地方服從中央，局部服從全局”，兩者間的合作應該是動態(tài)平衡的，更不能簡單地通過對地方政府權(quán)力的收放來進行調(diào)節(jié)。當前我國保障性住房的大政方針基本由中央制定，在制定時從全國出發(fā)，并未將地區(qū)差異納入政策考量之中，一定程度上導致地方政府執(zhí)行不到位或者變通執(zhí)行?！妒澜绲胤阶灾涡浴芬?guī)定，公共責任主要由最接近當?shù)鼐用竦牡胤秸畣挝恍惺怪?。那么在保障性住房政策?zhí)行中，中央政府要賦予地方政府足夠的自主權(quán)，中央政府的政策不能“一刀切”，要對各地方政府的差異進行必要的調(diào)整。

（三）中央政府與地方政府的博弈關(guān)系

學術(shù)界和社會對“央地博弈”的通俗理解為“上有政策、下有對策”，即：地方政府在執(zhí)行中央政策的過程中，基于自身的實際情況和利益得失，按照自己的理解和目的，有意識地運用討價還價、交易、變通等合法或不合法的手段和策略執(zhí)行政策。［2］中央政府以維護我國社會公平和穩(wěn)定為出發(fā)點，要求各地方政府嚴格執(zhí)行保障性住房政策，以分流部分商品房市場需求，減少商品房價格上漲壓力，進而解決中低收入群體的住房問題。

然而我國在進行分稅制改革之后，土地出讓金逐步成為地方政府財政收入的重要來源，因此地方政府更愿意將土地用于商品房的開發(fā)，以維持其既有的財政收支出和增長需要；如果地方加大保障性住房政策執(zhí)行力度，勢必要劃撥更多土地用于保障性住房建設，此外還要增加建設資金的投入，這將面臨財政不足的風險。通過衡量成本與收益，地方政府往往選擇消極執(zhí)行保障性住房政策。近年來，中央為調(diào)控商品房價格，被各大媒體稱為“史上以來最嚴厲”的條例不斷出臺,但都沒有得到地方政府的良好配合，這也從側(cè)面說明商品房的開發(fā)建設已經(jīng)成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的重要支撐，是其寧可挑戰(zhàn)中央政府權(quán)威也不愿放棄的一塊“肥肉”。中央政府擔負著社會主義國家“集中力量辦大事”的政治信譽，將保障性住房建設列為“重大、緊急”的事項。而地方政府在市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度之后，自身已經(jīng)具備與中央進行討價還價的能力，與中央政府處于一種博弈狀態(tài)，導致保障性住房建設的低效率。

二、保障性住房政策執(zhí)行中中央政府與地方政府關(guān)系存在的問題

（一）中央政府與地方政府的利益訴求不一致

中央政府為各地方政府設定了保障性住房建設目標和相關(guān)要求。但由于中央政府和地方政府的利益訴求不一致，地方政府并未能嚴格按中央政府相關(guān)要求執(zhí)行。例如深圳安居房（茗語華苑）建設在深圳與東莞的接壤地帶，與梅觀高速距僅一墻之隔，噪音嚴重影響業(yè)主正常居住，并且該小區(qū)遠離市區(qū)，但沒有解決配套交通設施不足的問題，安居房“不安居”。深圳市的保障性住房多集中在坪山、龍崗、龍華等原特區(qū)外區(qū)域，導致保障性住房供需不匹配。中央政府要求地方政府要切實做好保障性住房的準入和分配工作，但深圳市近年來在保障房分配中卻出現(xiàn)了“零資產(chǎn)”、“豪宅門”、“豪車門”等問題；而深圳市住建局相關(guān)工作人員將問題歸結(jié)為“政策漏洞”，引發(fā)公眾質(zhì)疑和不滿。由于監(jiān)管不足，觀瀾錦繡觀園、坪地香林世紀華府、中海閱景花園、龍海家園等多個保障房出現(xiàn)諸如滲水、墻壁發(fā)霉或脫灰等問題。［3］這些問題的背后是政策的執(zhí)行力度不足，沒有完善相關(guān)制度體系，忽視了中央政府制定的相關(guān)標準。這種地方政府既當運動員又是裁判員的做法，沒有將建設職責和質(zhì)量監(jiān)管職責分離，導致深圳市保障性住房屢屢出現(xiàn)質(zhì)量問題，“政策漏洞”不斷。

（二）地方政府常常偏離中央政府的政策目標

瑞士學者J·布萊澤在其著作《地方分權(quán)：比較的視角》中提到：在權(quán)力下放體制中，地方管理權(quán)委托給在地方區(qū)域行駛權(quán)力的中央政府代理人。［4］早在一個世紀以前，古德諾就指出：“國家的意志表達，如果得不到執(zhí)行，實際上什么也不是，只是一紙空文。”深圳市在“十二五”期間保障性住房超過60%供應給了人才，在其“十三五”規(guī)劃建設的35萬套保障性住房中，將面向人才的供應比例提高到了70%。深圳市為了引進人才建立了重點企業(yè)目錄或領(lǐng)軍人才庫，并將保障性住房大部分傾斜供應給了“人才安居”工程。盡管近年來深圳市保障性住房建設取得了長足發(fā)展，但中低收入人群的住房問題卻沒有得到很好的保障。深圳作為人口結(jié)構(gòu)倒掛的城市，非深圳市戶籍人口比例超過70%，盡管近年來開始將非戶籍人口納入住房保障范圍，但也僅限于重點企業(yè)員工。2012年李克強總理在保障性住房公平分配工作座談會上強調(diào)牢牢把好公平分配這個保障性安居工程持續(xù)發(fā)展的生命線。深圳市借助人才安居工程，將保障性住房定向配租售給收入更高的“人才”，有失公允。中央政府給予了地方政府一定的政策調(diào)整自主權(quán)，如國辦發(fā)〔2011〕45號中規(guī)定：市縣人民政府要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、居民收入、住房狀況，合理確定保障對象住房困難、家庭收入（財產(chǎn)）的具體標準，定期調(diào)整，并向社會公布，完善住房保障申請、審核、公示、輪候、復核制度。但并不意味著地方政府可以改變保障性住房建設的初衷，為自身發(fā)展謀求便利。

（三）中央政府對地方政府的監(jiān)管不到位

出于局部利益和當前利益的考慮，地方官員為晉升而采取的經(jīng)濟增長方式并不一定是最有效率的。［5］地方政府在進行政策選擇時存在明顯的“經(jīng)濟人”行為特征，地方政府根據(jù)獲得利益的不同，在不同的政策領(lǐng)域的投入也不盡相同，在保障性住房的供給上存在政府失靈現(xiàn)象。當前中央對保障性住房政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查往往是單方面聽取地方政府簡單的匯報。掌握的僅僅是地方政府每年新開工多少、建成多少、供應多少，而具體的房屋質(zhì)量如何、地理位置是否合理、分配公平與否等情況則沒有進行相應的考察。在中央政府沒有制定相應具體而明確考核標來對地方政府的執(zhí)行狀況進行準確評價的情況下，加之地方官員在政策決策時往往參雜個人利益偏好，導致地方政府逃避中央政府的監(jiān)督再所難免。盡管中央政府從2010年開始連續(xù)多年出動審計署對地方政府保障性住房建設情況建設進行監(jiān)督，以公報形式披露地方政府保障性住房政策執(zhí)行和保障性住房建設的情況，并對相關(guān)責任人進行追責問責，但這種事后型監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)問題時已經(jīng)無法改變既成事實。

三、保障性住房政策執(zhí)行中中央政府與地方政府關(guān)系存在問題的原因

（一）中央政府與地方政府的目標存在差異

保障低收入人群或者說弱勢群體的利益是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要基礎，因此中央政府極為重視保障性住房的建設。保障性住房體系的從無到有，從局部到整體、從不完善到逐漸健全，每一步都離不開中央政府改善民生的堅強決心和大力推動。作為單一制國家，我國地方政府的權(quán)力來源于中央政府，地方政府必須接受中央政府的領(lǐng)導，地方政府必須嚴格執(zhí)行中央政府的保障性住房政策，但由于兩者的利益出發(fā)點不一致，導致地方政府執(zhí)行保障性住房政策時往往與中央政府的政策相左。保障性住房建設乃是為了保障中低收入人群，而在地方政府實際操作中，往往基于自身利益進行“因地制宜”。在實踐中，主要的城市普遍選擇在城市邊緣區(qū)域集中建設保障房。［6］無論是廣州還是上海、深圳，保障房大都建設在位置較為偏遠，土地價格相對低廉的區(qū)塊。一些地方還在保障性住房政策中加入了人才安居政策并制定相應法規(guī)和條例，其出發(fā)點是為了配合自身“人才立市、人才強市”戰(zhàn)略的實施以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實際需求。但在實際執(zhí)行中卻偏離了保障性住房的初衷，明顯違背了中央住建部（建保〔2014〕91號）文件關(guān)于明確保障對象的相關(guān)要求。

（二）中央政府與地方政府的利益博弈

要建設一個完善的住房保障體系，需要中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，更離不開地方積極性的發(fā)揮。當前我國尚無專門的法律來對中央與地方的職權(quán)及內(nèi)容等進行規(guī)范，使得兩者處于一種失衡狀態(tài)，地方政府一有機會便挑戰(zhàn)中央政府的權(quán)威。世界上的經(jīng)驗表明，從經(jīng)濟、國家建設、國防能力、保障公民的社會及其他權(quán)利等角度來看，中央集權(quán)不能過于強大。［7］長期以來，地方政府為實現(xiàn)地方利益最大化，不斷向中央政府提出分權(quán)要求，擴大自主權(quán)，但中央一旦發(fā)現(xiàn)地方權(quán)力過大，危害到中央政策的執(zhí)行效果，中央便會條件反射般地上收權(quán)力，導致“一放便亂，一統(tǒng)就死”的狀況長期得不到解決。地方政府一時不能擺脫“土地財政”依賴，商業(yè)用地供應比例過高，而保障性住房供應比例過低的局面就會存在。［8］經(jīng)濟增長是地方稅收的前提條件，因此地方政府更有熱情進行商品房市場的開發(fā)，而對保障性住房建設積極性不高。站在政府責任和社會發(fā)展的角度，解決中低收入人群的住房問題是對地方政府的內(nèi)在要求。但基于機會成本考慮，相比建設保障性住房，地方政府更愿意促進和支撐商品住房的開發(fā)，以獲得更大的GDP增長和更多的政績考核效用。

（三）中央政府對地方政府的評價不科學

黨的十一屆三中全會確立以經(jīng)濟建設為中心的基本路線以來，發(fā)展經(jīng)濟，拉高GDP成為地方政府的首要任務，中央政府對地方政府及地方官員的評價也多基于GDP增長多少，盡管近年來提出經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)型以及綠色GDP等，但沒有從根本上改變中央政府對地方政府的評價體系。地方政府的政府工作報告也多以匯報經(jīng)濟發(fā)展為重點，而對保障性住房方面則是三言兩語一筆帶過。如果地方政府某項責任只服務于經(jīng)濟發(fā)展的總目標，在這種情況下，往往會只顧經(jīng)濟效率而忽視應有的社會公平，中央政府對地方政府的政治控制將愈加困難。隨著我國政府體制機制改革的不斷深入，大量公共事務、決策權(quán)力不斷下放給地方政府，在社會公眾和上級政府的雙重考核下，地方政府在社會建設中往往傾向于選擇避重就輕的行為策略,忽視社會建設重點內(nèi)容之間的有效平衡等現(xiàn)象依然存在。［9］遍觀全國，中央以更好地建設保障性住房體系為初衷進行權(quán)力下放，但沒有收到預期的效果。地方政府作為本轄區(qū)居民的直接管理者，理應在保障本地經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的同時，積極注重社會保障，不負中央重托。但是由于當前地方政府績效評價體系的不完善，地方政府總是偏離中央政府的目標，在保障性住房政策的執(zhí)行上也是一樣。

（四）中央政府對地方政府的約束乏力

中央政府對保障性住房政策的執(zhí)行以及保障性住房的建設有著明確的要求，但是到了地方，事情就發(fā)生了變化，一些中央政府的要求卻被地方政府拋之腦后。例如深圳市為一些重點單位建設的公租房面積與國家規(guī)定的標準相比嚴重超標，甚至與其自身制定的《深圳市公共租賃住房輪候與配租暫行辦法》中第21條的相關(guān)規(guī)定也不符。當前我國保障性住房的建設框架主要是中央出臺政策和建設要求，提供資金補助以及稅收等方面的支持，按照“省級負總責、市縣抓落實”的原則進行落實建設，即市縣（區(qū)）執(zhí)行具體的建設任務。盡管在單一制政治體制下，所有地方政府均是中央政府的派生物，中央政府可以要求地方政府履行自己的政治和和行政意圖，執(zhí)行保障性住房政策，但在我國現(xiàn)行土地和財政等制度下，中央政府對地方政府約束往往達不到預期效果。這就導致地方政府在執(zhí)行保障性住房政策時往往打擦邊球，變相增加保障性住房的面積，隨意改變保障性住房的戶型。

四、保障性住房政策執(zhí)行中中央政府與地方政府關(guān)系的優(yōu)化

（一）盡快完善規(guī)范央地關(guān)系的法律法規(guī)

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條指出：全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務院。那么中央政府出臺的保障性住房政策理應得到地方政府的全面執(zhí)行。住房保障職能的履行包括政策、資金、土地和監(jiān)督等多個方面。完善住房保障立法，是解決城鎮(zhèn)居民住房問題的重中之重。［10］但我國《憲法》以及《立法法》等法律對中央政府和地方政府的職權(quán)劃分比較籠統(tǒng)，再加上我國當前沒有專門的《住房保障法》或《住宅法》對保障性住房方面的事權(quán)進行劃分規(guī)范。地方政府秉承“效率優(yōu)先、兼顧公平”的發(fā)展理念大力進行經(jīng)濟建設時，往往對保障性住房政策的執(zhí)行和保障性住房的建設不夠重視。英美德法等國家之所以建立了完善的住房保障制度，住房保障得到了較好的落實，很大程度上歸功于其制定了完善的法律體系。中央政府為解決民生問題，大力推進保障性住房政策的實施，并出臺了一系列的相關(guān)政策，也安排了必要的資金補助及扶持，但地方政府執(zhí)行時往往出現(xiàn)偏離。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，公共政策的嚴肅性需要借助法律的力量，我國要加快配套法律體系的建設，出臺專門的《住房保障法》加以規(guī)范。

（二）科學劃分中央政府與地方政府的職權(quán)

除了少數(shù)事權(quán)如外交、國防專屬中央政府以外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎是中央政府事權(quán)的翻版。［11］我國縣級以上地方政府的職權(quán)和中央政府的職權(quán)有著諸多的重疊之處。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，接近60%的被調(diào)查者認為中央政府和地方政府責任不明確影響了地方政府對保障性住房政策的執(zhí)行。中央政府與地方政府的職責劃分是一個涉及政治、經(jīng)濟、法理等多方面的綜合性問題。職權(quán)的劃分是否科學合理，直接影響到保障性住房政策執(zhí)行的效率和公平問題。恩格斯指出，政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某項社會職能為基礎。［12］保障性住房作為政府履行社會保障以及調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟下住房市場失靈雙重職能的重要政策，需要在中央政府和地方政府間明確各自職權(quán)，合理分工、各司其職而又通力合作。然而在我國現(xiàn)行制度下存在彼此職權(quán)劃分不合理、不規(guī)范、交叉重疊等問題。中央政府與地方政府間的職責劃分需要實現(xiàn)政治控制、經(jīng)濟效率雙重目標，保障性住房政策執(zhí)行時既要維護中央政府在政治上的絕對權(quán)威，又要使得執(zhí)行更有效率，使得投入少，產(chǎn)出更大。在無專門法律對保障性住房政策執(zhí)行中各自的職權(quán)進行系統(tǒng)劃分的情況下，政治控制和經(jīng)濟效率的雙重目標往往得不到很好的實現(xiàn)。因此，在保障性住房政策的執(zhí)行中，要根據(jù)國家法律將中央政府和各級地方政府的職權(quán)明確下來。

（三）合理分配中央政府與地方政府的財權(quán)

我國從1994年實行分稅制改革以后，中央財政得到加強，但地方政府財政赤字問題日益擴大，截至2009年，全國地方政府負債總額度高達5萬億元，相當于地方財政收入的1.7倍還多。［13］地方政府要有效地執(zhí)行保障性住房政策，需要以財政收入作為支持。財政能力長期不足，導致地方政府對土地財政的依賴度不斷加強，從2005年到2014年期間，土地出讓金占地方財政預算收入的比重都很高，地方政府供給保障房將同時減少地方政府的預算內(nèi)收入和預算外收入。［14］在這種情況下，地方政府往往會消極應對保障性住房政策的執(zhí)行和保障性住房的建設任務。盡管中央政府近年來對保障性住房的資金補貼不斷增加，但地方政府仍然是資金的主要提供者，而且也沒有明確各自的出資比例，地方政府“苦不堪言”。巧婦難為無米之炊，要賦予地方政府更大的稅收自由度以及發(fā)行地方債券進行保障性住房建設，同時加強中央對地方的支付轉(zhuǎn)移，加大中央政府的資金投入比重。在資金籌措上，允許更多的地方政府利用BOT、REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）以及PPP（政府和社會資本合作）等創(chuàng)新模式進行保障房建設資金的籌措，從而促進保障性住房政策的貫徹執(zhí)行。

（四）努力健全中央政府對地方政府的考核

中央政府對地方政府的考核機制存在不足和缺陷，導致地方政府以完成GDP增長、計劃生育、稅收增長等“硬指標”為主要目標，保障性住房的建設則得不到很好的完成。要解決這個問題，完善考核機制和改革地方政府人事制度是關(guān)鍵一環(huán)。地方政府既是地方公共產(chǎn)品和公共服務的提供者，又是地方經(jīng)濟的投資人，出于利益最大化的考慮，地方政府往往對中低收入人群的局部利益考慮不足。只有建立科學化和民主化的考核機制，才能解決保障性住房政策中地方積極性不高的問題。我國各地區(qū)差異極大，執(zhí)行保障性住房政策，建設住房保障體系既要中央利用自身權(quán)威進行全局性安排，也要承認地方合理的自主權(quán)益，充分調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性。受到我國傳統(tǒng)官僚體制的影響，我國實行科層式行政權(quán)力體制，中央政府擁有任命地方官員的絕對權(quán)威。由于保障性住房政策執(zhí)行情況、建設成效不是地方官員任免和升遷的主要考核因素，地方官員更傾向于完成和自身利益密切相關(guān)的其他指標。中央要對癥下藥，提高保障性住房建設在地方政府官員政績考核中的權(quán)重，引導地方主政官員進行保障性住房建設、執(zhí)行保障性住房政策。同時還要加快干部人事管理制度的改革，優(yōu)化對地方官員的激勵措施，明確各項考核指標。而且各地執(zhí)行保障性住房政策的情況不盡相同，因此在考核指標上也要盡量避免“一刀切”的做法。

（五）切實加強中央政府對地方政府的監(jiān)督

依照單一制國家的基本原則，地方政府必須接受中央政府的監(jiān)督控制。所謂中央對地方的監(jiān)督，實際上就是中央政府為保證地方政府行為的合法性和既定目標的一致性而對地方政府實施的檢查、控制、糾偏的活動。［15］在我國，中央對地方的監(jiān)督包括有法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、財政監(jiān)督和人事監(jiān)督等，又分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督兩個子系統(tǒng)。但由于中央政府在獲取地方信息方面處于劣勢，加之彼此間的溝通機制不健全，地方政府執(zhí)行保障性住房政策、進行保障性住房建設的具體信息上達中央時存在失真和過濾現(xiàn)象。因此，中央政府要從立法、財政、行政、人事等多個層面入手加強對地方政府執(zhí)行保障性住房政策的監(jiān)督，“只有加強審查和監(jiān)督工作，才能保證政策執(zhí)行過程不發(fā)生變形、走樣等消極現(xiàn)象?！保?6］例如，對于保障性住房建設資金的使用，要設立專門的帳戶，這樣既方便中央政府進行對口支付補貼，也便于地方政府進行專款專用，避免挪作它用而得不到有效監(jiān)管；中央政府對地方政府在保障性住房政策執(zhí)行上的行政監(jiān)督，要細化到保障性住房具體的選址、戶型、配套設施等各個方面，對指標進行量化，加強可操作性，進行事前、事中和事后的全程性監(jiān)督?？傊?，通過這種監(jiān)督，可以有效地密切、理順中央政府與地方政府的關(guān)系，從而促使保障性住房政策在各地得到更好的貫徹執(zhí)行，取得更好的執(zhí)行效果。

［1］黃少安.經(jīng)濟學研究重心的轉(zhuǎn)移與“合作”經(jīng)濟學構(gòu)想——對創(chuàng)建“中國經(jīng)濟學”的思考［J］.經(jīng)濟研究,2000（5）:64.

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（責任編輯：劉嶺峰2572756826@qq.com）

Research on the Relationship between the Central Government and Local Government in the Implementation of Ensuring House Policy

GUORui1,YUJin-quan2

（1.ContinuingEducation Department ofGuangdongPolice College,Guangzhou 510232,China；2.Public Administration Institute,Guangzhou University,Guangzhou 510006,China）

Implementing the ensuring house policy is the very important aspect to achieve the policy objective and solve the housing issues of low-income people.Whether it can be effectively implemented is affected by the relationship between the central government and local governments.These relationships in the ensuring house policy implementation include hierarchical relationship,cooperative relationship and game relationship.There are various problems in this relationship,such as interest inconsistency of the central government and local governments,the supervision of central government is insufficient to local governments,local governments often deviate from policy objectives of the central government.To optimize the relationship between the central government and local governments,we should improve and standardize the laws and regulations of centrallocal governments relationship as soon as possible,conduct scientific dividing authority of the central government and local governments,allocate financial power properly in the central government and local governments,perfect the assessment of central government to local government,and strengthen the supervision of the central government to local governments.

ensuring house;policy implementation;central government;local government

F293.3

A

1008-018X（2017）03-0007-07

2017-03-29

廣東省高等教育質(zhì)量工程項目（粵高教函〔2014〕97號）、廣州市社科規(guī)劃項目（15Y52）

郭 睿（1963-），男，江西吉水人，廣東警官學院教授，主要研究教育政策與公共管理。