中國農(nóng)村能源正義的法律實現(xiàn)

張忠民　熊曉青

摘要：為了厘清中國能源正義的現(xiàn)況，為《能源法》的制定提供直接參考，本文選擇中國農(nóng)村能源正義作為具體的研究對象，主要采用規(guī)范分析的研究方法，從能源正義和農(nóng)村能源正義的概念界定入手，描述了中國農(nóng)村能源不正義的事實現(xiàn)況和法律現(xiàn)況，指出了中國農(nóng)村環(huán)境正義法律實現(xiàn)的路徑，并闡釋了法律實現(xiàn)的關鍵。本文認為，農(nóng)村能源正義是指，能源的所有方、供給服務方、消費方等主體不因其農(nóng)民的身份性質(zhì)、農(nóng)村的地域分布和農(nóng)業(yè)的稟賦強弱等因素，而應在能源的勘探開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、倉儲運輸、供給服務等領域享有平等的對待和實質(zhì)的參與；農(nóng)村能源不正義的事實現(xiàn)況主要表現(xiàn)為農(nóng)村能源并未全面體現(xiàn)能源的自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多維價值，而其法律現(xiàn)況則主要表現(xiàn)為現(xiàn)有的能源立法并未對農(nóng)村能源在分配、程序、矯正和社會正義上做系統(tǒng)的表達。本文指出，中國農(nóng)村能源正義法律實現(xiàn)的路徑，其邏輯起點在于保障農(nóng)民的能源權，應首先從法律上正面規(guī)定公民的能源權，進而采用《能源法》的集中表達與相關法律部門的分散表達相結(jié)合的具體方式和步驟。本文建議，中國農(nóng)村能源正義法律實現(xiàn)的關鍵是科學制定《能源法》，首先要明確其核心地位，處理好與《農(nóng)業(yè)法》等法律部門之間的關系；其次要在總則中，重述立法目的、規(guī)定公民能源權、完善能源普遍服務；最后在《能源法》的分則中專設“農(nóng)村能源”的章節(jié)，整合現(xiàn)有的《能源法（征求意見稿）》的內(nèi)容，并從原則、規(guī)劃、保障、生態(tài)化、公眾參與、授權、救濟、法律責任等方面進行優(yōu)化。

關鍵詞 ：農(nóng)村；能源正義；《能源法》

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼： A 文章編號： 1002-2104（2016）12-0125-08

當今社會，能源問題越發(fā)嚴重，有關的研究日趨繁榮，法律亦概莫能外。從法律的視角看，能源領域諸多事務的核心在于如何處理能源公權與能源私權的關系、如何協(xié)調(diào)能源各方主體間復雜的權益關系；而這些內(nèi)容最終都會投射到能源法律規(guī)范上來，尤其是體現(xiàn)到能源基本法之上。反過來，法律規(guī)范的表達情況也會在很大程度上反映出社會的需求與現(xiàn)實。當前，《中華人民共和國能源法》（以下簡稱為《能源法》）已經(jīng)納入到立法規(guī)劃，正在加緊制定當中；從《能源法（征求意見稿）》來看，在分則部分，專設了第九章“農(nóng)村能源”，包括九個具體條款。因何如此？是否意味著作為一個典型的城鄉(xiāng)二元制國家，我國法律在規(guī)制能源問題上亦存在城市與鄉(xiāng)村的差別性待遇？若有，其具體表現(xiàn)如何？是否正當？若無，為何又會有“農(nóng)村能源”的概念？如此將城市能源與農(nóng)村能源二致，是否妥帖？這些問題都亟待回答和解決：從短期看，可直接服務于《能源法》的科學與民主制定；從長遠看，最終將助益于國家能源治理和社會治理的現(xiàn)代化；特別是，可從基本的法理層面，回答在能源服務、權益分享等角度如何平等地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的、不同偏好的、逐步提升的用能需求。

1 農(nóng)村能源正義的界定

1.1 能源正義

能源正義的概念來源于環(huán)境正義，是環(huán)境正義在能源領域的具體化。環(huán)境正義發(fā)端于美國，其經(jīng)典定義是指全體國民，不分種族、膚色和收入狀況等差異，在環(huán)境法律、法規(guī)和政策的制定、適用和執(zhí)行等方面，都應當?shù)玫焦綄Υ蛯嵸|(zhì)參與環(huán)境決策；在中國的語境下，種族、膚色等因素并不具有當然的普適性，而應更加關切相對本土化和地方性的與城鄉(xiāng)二元制密切關聯(lián)的身份、地域和貧富等要素，故而，中國化后的環(huán)境正義可以界定為所有的中國人，不論其身份、貧富、地域、年齡、性別、民族、宗教、信仰等差別，在環(huán)境法律、法規(guī)、政策、項目等的制定和實施過程中，應當受到平等的對待和實質(zhì)的參與[1]。能源作為環(huán)境中特殊的一類資源，當然適用于針對環(huán)境所創(chuàng)設的環(huán)境正義理論，只不過因為能源的資源性、功用性等特征決定了能源正義的特殊性：能源正義關切的過程節(jié)點集中在能源開發(fā)利用的諸多歷程當中，其主要強調(diào)在能源的勘探與開發(fā)、加工與轉(zhuǎn)換、倉儲與運輸、供應與服務、貿(mào)易與合作、規(guī)制與管理等[2]方面相關的主體應得到平等的對待和實質(zhì)的參與。與此同時，因為能源的自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多維屬性，加之其關涉主體的多元性，決定了能源正義的分析范式除了遵循環(huán)境正義分析范式中對于身份、貧富、地域等因素的考察外，還需考量行業(yè)類別與屬性、體量稟賦與大小等元素；如此方能實現(xiàn)一般與特殊之結(jié)合

。因此，不妨將能源正義界定為，能源的所有方、供給服務方、消費方等主體不因其身份性質(zhì)、地域分布和稟賦強弱等因素，而應在能源的勘探開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、倉儲運輸、供給服務等領域享有平等的對待和實質(zhì)的參與。

事實上，晚近兩年，美國的一些學者也開始密切關注能源正義的研究，代表性的研究成果主要集中在能源正義的現(xiàn)實問題、適用原則、實踐現(xiàn)況等諸多方面[3]，這也說明這一問題尚處在理論建構層面，且更多的是將其作為一種理論工具、分析工具和決策工具，強調(diào)對于能源服務成本和收益的公平分配以及能源決策的公正，從而為能源領域提供某種指引[4]。故而，在這個意義上，本概念具有一定的普適性，只不過因為具體運用的場域存在差異，須建構自己的分析范式，對于關鍵詞進行遴選，也即公平與公正的著眼對象究竟是誰？

哪些關鍵因素制約和影響著能源服務與收益的分配公平以及能源決策的參與？

我們認為，在當下的中國，“農(nóng)村”恰恰是癥結(jié)所在。因為在我國，“農(nóng)村”的寓意較廣，不僅有地域因素亦有身份因素，更關涉了貧富等其他的因素。故而，在中國的語境下，將能源正義“限縮”為農(nóng)村的能源正義，“是理性之舉更是較優(yōu)的選擇：一來，單從概念剖析上看，中國的能源正義必定以農(nóng)村的能源正義為典型代表；二來，農(nóng)村的能源在正義”，并將“其考量”改為“考量”其考量因素涵蓋了地域（農(nóng)村）、身份（農(nóng)民）和行業(yè)（農(nóng)業(yè)）等“諸多元素”，因此其分析要素更為寬廣和包容，是較優(yōu)的分析范式。

1.2 農(nóng)村能源正義

把握中國的能源正義，可以從兩個角度切入：其一， 從能源的多元價值向度入手，觀察其對于自然價值、經(jīng)濟價值、安全價值和生態(tài)價值的體現(xiàn)程度[5]。其二，與環(huán)境正義一樣，觀測其四個正義的維度，即分配正義（distributive justice）、程序正義（procedural justice）、矯正正義（corrective justice）和社會正義（social justice）等四個方面[6]。

由此，農(nóng)村能源正義須歷史性地體現(xiàn)能源的多元價值，也即須從歷程沿革中整體把握其價值的變遷與彰顯，而非對于其個別價值的片面強調(diào)與凸顯：首先是自然向度，這是能源價值的產(chǎn)生本初，處在“柴薪時代”，意味著能源獲取方式的相對落后，強調(diào)獲取能源的單一與直接。其次是經(jīng)濟向度，這是能源價值的初步發(fā)展，到了“煤炭時代”，意味著能源開發(fā)和利用方式的一定提高，強調(diào)能源的價格低廉和一次能源的開發(fā)與利用。再次是安全向度，這是能源價值的繼續(xù)衍生，跨入“石油時代”，意味著能源開發(fā)與利用方式的進一步提升，強調(diào)能源供應和服務的安全以及二次能源的比重提升。最后是生態(tài)向度，這是能源價值的最終定位，邁向“綠色時代”，意味著能源開發(fā)與利用方式的革命性進步，強調(diào)能源與環(huán)境、生態(tài)的和諧共存以及新能源、可再生能源的大幅使用。

與此同時，農(nóng)村能源正義，須同時滿足和實現(xiàn)在分配、程序、矯正和社會等面向的正義：首先是農(nóng)村能源的分配正義，意味著農(nóng)村相對于城市、農(nóng)民相對于市民、農(nóng)業(yè)相對于其他產(chǎn)業(yè)，在能源收益的可能性分配和能源風險的可能性分擔上面應當平等；這種平等包括機會的平等和結(jié)果的平等，甚至更為偏好后者，因為農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的相對弱勢，如若片面地強調(diào)“同等情況同等對待”則最終可能事與愿違，理應主張適度的“不同情況不同對待”。其次是農(nóng)村能源的程序正義，意味著農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的代言人、農(nóng)民在參與能源事務、進行能源決策上享有與其他主體相平等的權利；此處平等權利的享有和行使主要是有賴于政府等公權力部門，通過科學、合理和正當?shù)某绦蛞?guī)則之制定和遵循而得以實現(xiàn)。再次是農(nóng)村能源的矯正正義，意味著當出現(xiàn)上述不平等的對待時，可以提供充分、及時和有效的救濟，將違法行為予以糾正；此處的關鍵是針對能源權益受損的多重表現(xiàn)，構建起多元化的糾紛解決機制，涵蓋協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等具體形式，尤其是強調(diào)替代性糾紛解決機制（ADR）對于訴訟最終解決機制的配合與協(xié)作。最后是農(nóng)村能源的社會正義，意味著農(nóng)村能源開發(fā)和利用等一系列的制度安排須符合正義的原則，強調(diào)農(nóng)村能源的分配正義、程序正義和矯正正義的終極目的是為了實現(xiàn)某種社會正義，故對其須進行整體性和系統(tǒng)性的把握和安排；這就要求將追求農(nóng)村的能源正義放置在整個社會治理的目標譜系中，將其作為不可或缺的一部分，予以固化。

2 中國農(nóng)村能源正義法律實現(xiàn)的障礙：能源不正義的現(xiàn)況

2.1 事實現(xiàn)況

當前，我國農(nóng)村能源不正義的事實現(xiàn)況主要表現(xiàn)為無法歷史性地“兼顧”能源的多元價值，也即對于部分價值過于凸顯而相對忽視甚至缺失其他價值。

首先，對于能源自然價值的體現(xiàn)有些畸重。從普遍意義上說，我國廣大農(nóng)村在能源的獲取上相對落后，途徑和方式都比較單一。對2008年和2012年的調(diào)查顯示，農(nóng)村生活能源消費仍以秸稈和薪柴等傳統(tǒng)生物質(zhì)能為主，盡管其所占比例呈明顯下降趨勢，但仍占生活能源消費的60%以上[7]。其次，對于能源經(jīng)濟價值的體現(xiàn)不甚明顯。普遍說來，農(nóng)村能源獲取的成本相對較高：一方面，因為農(nóng)村能源公共服務設施等相對匱乏，導致用能成本較高[8]；另外一方面，農(nóng)民收入水平較低直接導致其能源的可獲得性與便利性降低[9]。再次，對于能源安全價值的體現(xiàn)尚未凸顯。也即農(nóng)村能源并不安全，一是供應的不穩(wěn)定；二是服務的不安全，尤其是農(nóng)村能源公共服務的落后導致城鄉(xiāng)二元差異性對待、非均等化現(xiàn)象嚴重[10]。最后，對于能源生態(tài)價值的體現(xiàn)非常有限。也即并不綠色，在能源消費結(jié)構中非清潔能源的比重較高，能源與環(huán)境友好的程度有限。一方面，以太陽能、沼氣等為代表的新型可再生能源發(fā)展迅速，但抽樣顯示，在2012年也僅占據(jù)7.55%的比例[11]；另一方面，以煤炭、電力和成品油等為代表的商品能源在農(nóng)村能源消費中增長迅速，煤炭占據(jù)了2/3，且多以散煤直接燃燒等低效使用方式進行，污染嚴重，環(huán)境效益堪憂[12]。

足見，我國農(nóng)村能源或多或少地都存在一定的過于倚重自然價值（低效能地使用柴薪等）、欠缺經(jīng)濟價值（獲取成本高）、忽視安全價值（能源基本服務差）和缺乏生態(tài)價值（環(huán)保效應低）等情況。即便如此，在不同的時空內(nèi)，它們亦呈現(xiàn)出高度的“不平均狀態(tài)”[13]和巨大的變化和不均衡[14]，這就更是加劇了農(nóng)村能源的不正義。

2.2 法律現(xiàn)況

當下，我國農(nóng)村能源不正義的法律現(xiàn)況主要表現(xiàn)為關于能源正義的相關立法缺位，體現(xiàn)在能源分配正義、能源程序正義和能源矯正正義等諸多方面。當然，處于動態(tài)的執(zhí)法、司法等亦是相應缺失，但因為處于靜態(tài)的立法是處于動態(tài)的執(zhí)法與司法的前提和基礎，尤其是無法可依的時候，執(zhí)法與司法更是無從談起，故本文先從立法層面予以探究。

首先，從能源正義的源頭來看，當前法律體系中欠缺對于環(huán)境正義的直接規(guī)定。從環(huán)境保護基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定來看，盡管修訂后，用第33條、35條、49條、50條和51條等條文加大了對于“三農(nóng)”因素的規(guī)定，涉及到農(nóng)業(yè)環(huán)保新技術、農(nóng)業(yè)污染源治理和監(jiān)測預警、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)村生活廢棄物、農(nóng)村飲用水保護、城鄉(xiāng)污水處理設施建設等諸多因素，可以間接地關涉到環(huán)境正義的內(nèi)容——提及了對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等在環(huán)境收益和負擔上的分配與對待，但因為直接規(guī)定的欠缺導致無法對于環(huán)境不正義的情況進行救濟，尤其是不能對于目前處于弱勢的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供相應的扶助性的適度差異性對待，從而實現(xiàn)結(jié)果的實質(zhì)的公平[15]。其次，從能源正義最應出現(xiàn)的領域——能源基本法的立法情況看，《能源法》自2008年便開始面向社會征求意見，直到今日尚未出臺，更奢談能源正義的規(guī)定；即便是《能源法（征求意見稿）》也并未從正面規(guī)定能源正義的內(nèi)容，只是單設了“農(nóng)村能源”的章節(jié)，這并不一定出于追求能源正義的初衷；盡管這也印證了農(nóng)村能源是一個典型的中國問題。最后，從我國目前僅有的五部能源單行法來看，農(nóng)村能源正義的規(guī)定情況不甚理想。其一，規(guī)定過于原則、欠缺配套措施或法律責任，致使其容易落空。比如《中華人民共和國可再生能源法》（2009年修正）第18條只是談及了“鼓勵和支持農(nóng)村地區(qū)的可再生能源開發(fā)利用”；又如第8條也只是提到了“國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)”；還如《中華人民共和國節(jié)約能源法》（2016年修訂）僅在第59條對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的節(jié)約能源資金安排、技術推廣等做了原則性規(guī)定。其二，規(guī)定缺失甚至偏向于對強勢主體的保護。比如《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（2010年通過）過于強調(diào)對于管道企業(yè)的保護，甚至通過分則第26條規(guī)定因管道巡護、檢測、維修等造成農(nóng)作物的損失一般不予賠償；又如《中華人民共和國煤炭法》（2013年修正）通過總則的第6條和第9條強調(diào)了對于煤炭投資者和煤礦職工的權益保護，并未有對于煤炭消費者等主體的保護；還如《中華人民共和國電力法》（2015年修正）通過總則的第3條和第4條強調(diào)了對于電力投資者和電力設施所有者的保護，并未有對于電力消費者等主體的保護。

如此，不論是從能源正義的源頭——環(huán)境正義的立法現(xiàn)況來看，還是從能源基本法和能源單行法的立法現(xiàn)況開看，農(nóng)村能源正義的法律表達異常不足：首先，在能源收益的享有和能源負擔的分配上，自始就存在著城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)等方面的在分配之初就存在差異對待，是為能源分配正義存在缺憾；其次，在農(nóng)村能源事務的參與上，包括能源政策、法律、法規(guī)的制定，能源項目和決策的實施與參與，亦明顯缺乏程序性的規(guī)定，更欠缺相應的機制和制度對于相關主體的實質(zhì)參與予以保障，是為能源程序正義付諸闕如；等程序上亦鮮少規(guī)定；最后，在農(nóng)村能源權益的救濟和農(nóng)村能源糾紛的解決上，要么缺乏法律責任的相關規(guī)定導致救濟的途徑欠缺，要么并未根據(jù)其特質(zhì)構建起與之相符的救濟機制，導致傳統(tǒng)的救濟路徑或者并不通達。這些都是農(nóng)村能源不正義的典型表現(xiàn)，對此必須予以重視和回應。

3 中國農(nóng)村能源正義法律實現(xiàn)的路徑：肇始于公民能源權

3.1 起點與核心：保障農(nóng)民的能源權

任何一個法律部門，往往都會找到一個權利作為邏輯起點，因為法律的永恒話題皆為張揚和保障私權、規(guī)范和控制公權。基于此，我們認為，在能源法上，這個起點是能源權。廣義的能源權包括了能源私權和能源公權，前者是公民享有的獲得公平的、經(jīng)濟的、安全的、綠色的能源消費、能源利用、能源供應、能源服務等權利；后者主要是國家針對能源戰(zhàn)略、能源政策、能源規(guī)劃、能源應急、能源儲備、能源管理等領域的管理權。相對來說，能源私權具有目的性，能源公權具有工具性；因為能源私法優(yōu)位于能源公法[16]。

從權利的應然構成看，能源私權的權利能力與行為能力并未區(qū)分身份、地域等因素的差異，故而一國的公民皆可平等享有。但從權利的實然法定情況看，目前我國尚未出臺法律從正面規(guī)定公民的能源權，但已有對于能源公權的規(guī)定，比如上述五部能源單行法中對于相關領域能源管理職權的賦予和界分。根據(jù)公權為私權而生并服務于私權這一發(fā)生機理，如此必然隱含了對于相應能源私權的認可，只不過需要間接推理。當然，這種缺憾就會導致當現(xiàn)實中的能源私權受到侵犯之時，權利人無法主張救濟，因為訴權或者其他救濟的權利欠缺某種實體權利充當基礎而作為支撐。如此看來，當前的困境在于雖然可以側(cè)面推導出能源私權，但因為缺乏法定化而導致其在事實上的落空；進而農(nóng)民作為能源私權的重要和當然主體，更是無法進行主張。

是故，歸根結(jié)底，還是須從正面規(guī)定公民的能源權，進而明確農(nóng)民的能源權。因何？公民的能源權須經(jīng)歷從到道德上的權利到法律上的權利再到現(xiàn)實上的權利等三個步驟，當前的重點在于實現(xiàn)第二個步驟，也即促進其法定化；如前所述，鑒于現(xiàn)實與法律上農(nóng)村能源不正義的現(xiàn)象頻發(fā)，須特別強調(diào)公民的能源權在法律上之確立：當公民的能源權由法律得以正面規(guī)定后，若受到侵害，也即發(fā)生能源不正義的情形，則可以基于此權利而當然主張救濟，于是方使該權利得以實現(xiàn)，因為“不能救濟的權利不是權利”，進而實現(xiàn)能源正義和社會正義。

簡而言之，公民的能源權，是公民享有獲得便捷、經(jīng)濟、安全和綠色能源的權利；它是一個權利束，包括了實體性的權利和程序性的權利；它強調(diào)了對于能源的自然、經(jīng)濟、安全和生態(tài)等多元價值的共同關注；相應的，國家有保護公民能源權的義務和責任。

事實上，如此法定化的路徑亦是保障和落實能源權作為基本人權的必經(jīng)之路。因為能源問題看似是發(fā)展和環(huán)境的困境，但其實質(zhì)是基于基本人權的全球倫理困境；畢竟人之所以為人，之所以可以滿足自身的體面生活，必需一定的能源作為基礎，這不可剝奪與生俱來，具備人權的屬性[17]。強調(diào)公民的能源權并“特別主張”農(nóng)民的能源權，正是基于這一基本人權的認識不足、法律保護途徑不暢、保護程度乏力等現(xiàn)實性的針對性考慮。

3.2 方式與步驟：集中與分散相結(jié)合

從法律上正面規(guī)定公民的能源權，進而對于能源權的享有主體、適用原則、救濟途徑等予以明晰，就會對農(nóng)民的能源權產(chǎn)生“特別主張”的效果。需要特別強調(diào)的是，“特別的主張”并非意味著在公民能源權外再重復規(guī)定農(nóng)民的能源權，因為權利具有普遍性，尤其是基本人權的保護和落實向來都經(jīng)歷著從觀念意義到法典意義再到現(xiàn)實意義三個層次、通常仰仗某一法律部門的著重體現(xiàn)和其他相關法律部門的合力為之[18]。

集中的法律體現(xiàn)當屬能源法律部門，尤其是處于基本法地位的《能源法》。因為能源基本法規(guī)定的是能源領域內(nèi)共通性的、全局性的、長遠性的、根本性的理念、原則和制度等體系內(nèi)容，它們高度抽象，可以統(tǒng)領和指引其他能源領域的立法，從而應對能源法律體系的結(jié)構性缺陷、內(nèi)容性缺陷、配套性缺陷和協(xié)調(diào)性缺陷[19]；而能源權、能源正義作為能源法的邏輯起點和價值追求，首當其沖地應放置在《能源法》的總則當中并體現(xiàn)于其他相關制度體系之上。與此同時，為了更加嚴謹，最好是在環(huán)境保護法律部門內(nèi)亦規(guī)定環(huán)境正義的內(nèi)容，如此使兩者相互印證、彼此成就。當然，鑒于環(huán)境保護基本法剛剛修訂，且并未直接正面規(guī)定環(huán)境正義的內(nèi)容，故而理性的方案寄托在因為基本法的修訂而近期納入到修法計劃的環(huán)境保護單行法之上，比如《水污染防治法》等。但必須要認識到，這些僅適用于某種環(huán)境要素或者特定環(huán)保領域的法律，只能提供某種局部的、片面的、外圍的和暫時的支撐，并不能承受其系統(tǒng)規(guī)定環(huán)境正義之重，因為環(huán)境正義始終是全局性的和終極性的命題。

與此同時，在能源單行法中體現(xiàn)能源正義尤其是農(nóng)村能源正義的內(nèi)容，也即對于農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)給予平等的對待和保護，這種平等不僅包括起點的和形式的平等，而且包括結(jié)果的和實質(zhì)的平等，甚至后者更為關鍵。詳言之，在煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)約能源法、可再生能源法、能源公用事業(yè)法等能源領域的單行法上，從相對分散的角度規(guī)定能源正義尤其是農(nóng)村能源正義的相關內(nèi)容，以分則中的制度設計體現(xiàn)為基本、以總則中明確能源正義的理念和目標為補充，如此即可，不必苛求每部法律的平均著墨。前已述及，煤炭法、電力法、節(jié)約能源法和可再生能源法業(yè)已修正或修訂，近期再修的可能性不大；故可以石油天然氣法、原子能法、能源公用事業(yè)法等單行法的制定為契機，使其分散化地體現(xiàn)和落實能源正義。

此外，國務院的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等效力位階相對較低的法律規(guī)范，亦須根據(jù)能源正義和農(nóng)村能源正義的理念進行系統(tǒng)評估，通過一系列的“立、改、廢”等工作，全面體現(xiàn)和彰顯能源正義。在這期間，為了各種法律規(guī)范之間的有效銜接和貫徹落實，不妨先由國家能源行政主管部門制定一部《能源正義（農(nóng)村能源正義）實施辦法》，從部委規(guī)章的層面對于能源領域內(nèi)利益和負擔的公平享有與分擔進行較為詳細的規(guī)定。

需要強調(diào)的是，之所以選擇集中和分散相結(jié)合的實施路徑，另外一個重要原因是緣于我國能源法律體系的立法模式。雖然存在一定的爭議，但通說認為我國能源法律體系由能源基本法、能源單行法和能源法規(guī)、規(guī)章等組成；而能源單行法的區(qū)分主要標準是不同的能源形態(tài)。但是，農(nóng)村能源并非一個獨立的能源分類，而主要是一個中國問題，故而不需要制定專門性的高位階的《農(nóng)村能源法》或《農(nóng)村能源條例》。當然，這并不排斥在地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章層面出臺相應的農(nóng)村能源立法，從而符合因地制宜的需求，比如2010年的《四川省農(nóng)村能源條例》和2014年的《甘肅省農(nóng)村能源條例》。

4 中國農(nóng)村能源正義法律實現(xiàn)的關鍵：《能源法》的制定

4.1 《能源法》在實現(xiàn)農(nóng)村能源正義中的地位

不論將《能源法》看作是綜合性的、基礎性的法律[20]，還是將其定位為基本法[21]，其內(nèi)容都將包括能源領域內(nèi)全局性的理念和主要的基本制度，其中，能源正義都必不可少且異常重要：一來，作為理念追求，能源正義須通過規(guī)定農(nóng)村能源正義的原則、公民能源權等內(nèi)容體現(xiàn)在《能源法》的總則之上；二來，作為制度設計，能源正義須通過規(guī)定能源的規(guī)劃、開發(fā)與利用、節(jié)約、儲備、應急、價格、科技等制度確保《能源法》的分則上體現(xiàn)出農(nóng)村能源在分配、程序和救濟等不同面向上的正義。故而，《能源法》是實現(xiàn)農(nóng)村能源正義的“中流砥柱”；當然，其地位的凸顯還仰仗著與周遭法律部門的關系，尤其是與《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（2012年修正）（以下簡稱為《農(nóng)業(yè)法》）的關系之上。

《農(nóng)業(yè)法》是關于“三農(nóng)”問題的集中規(guī)定，其立法目的多元，至少包括三個層次：一是關于農(nóng)業(yè)，鞏固和加強其基礎性地位、發(fā)展生產(chǎn)力、推進現(xiàn)代化；二是關于農(nóng)村，深化改革、促進小康社會建設；三是關于農(nóng)民，維護其合法權益、增加收入、提高素質(zhì)等?；谶@些立法目的，《農(nóng)業(yè)法》囊括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通與加工、糧食安全、農(nóng)業(yè)投入與支持保護、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)民權益保護、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、執(zhí)法監(jiān)督和法律責任等章節(jié)，涉及面較為寬廣。因此，按理說理應包括農(nóng)村能源的內(nèi)容，然而卻并非如此。第一，現(xiàn)有的與農(nóng)村能源有關的內(nèi)容主要體現(xiàn)在第17條和第57條，但兩者基本上流于形式。前者要求各級人民政府采取措施，加強農(nóng)村能源和電網(wǎng)等農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，但并未規(guī)定相應的法律責任，也未出臺配套措施。后者則要求“發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟必須合理利用和保護土地、水、森林、草原、野生動植物等自然資源，合理開發(fā)和利用水能、沼氣、太陽能、風能等可再生能源和清潔能源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護和改善生態(tài)環(huán)境”，但并未規(guī)定相應的義務和責任主體，而使其僅僅成為某種宣示。第二，不宜通過法律解釋的方法，將《農(nóng)業(yè)法》中其他可能性的關聯(lián)內(nèi)容納入到農(nóng)村能源的范疇。因為從現(xiàn)有的立法技術和立法內(nèi)容上看，《農(nóng)業(yè)法》只是綱領性的政策法，至多可以充任“三農(nóng)”問題的“小憲法”，而并非集大成者。一來，多是倡導性條款，缺乏義務性規(guī)范；二來，法律責任中僅規(guī)定了有關部門職權行使不當?shù)男姓熑魏托淌仑熑?，對于農(nóng)民權益維護等方面的多元化責任規(guī)定不足。

不過，《農(nóng)業(yè)法》的“‘三農(nóng)小憲法”屬性，反倒為農(nóng)村能源問題的具體規(guī)定和落實提供了法律依據(jù)。申言之，《農(nóng)業(yè)法》強調(diào)了對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的平等對待以及特殊保護，這就提供了兩種解決方案：其一，未來出臺、修訂的法律位階較低的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等應以此為依據(jù)，規(guī)定農(nóng)村能源方面的內(nèi)容；其二，未來出臺、修訂的法律位階相同的法律，則應保持與《農(nóng)業(yè)法》的協(xié)調(diào)，避免沖突和不一致的情形發(fā)生。從目前的現(xiàn)實看，針對第一種解決方案，各地方可根據(jù)實際制定農(nóng)村能源條例或辦法、能源主管部門制定能源正義實施辦法；針對第二種解決方案，則是在即將出臺的《能源法》中科學設計和安排農(nóng)村能源的內(nèi)容。

事實上，放眼全球，許多國家的能源立法都有關于農(nóng)村能源問題的規(guī)定，盡管城鄉(xiāng)二元制更具中國本土性，這就說明農(nóng)村能源問題更應引起重視。在基本法層面，比如美國《2005年能源政策法》第121條規(guī)定了低收入家庭的能源援助計劃、第126條規(guī)定了低收入群體的能效試點計劃、第209條規(guī)定了農(nóng)村和偏遠地區(qū)電氣化的撥款、第501條到第506專門規(guī)定了印第安部落的能源問題，等等[22]。這些都是對于可能遭受能源不正義的群體和地域所采取的針對性的特別關照。在專門法層面，比如2002年的《墨西哥農(nóng)村能源法》和2005年《坦桑尼亞農(nóng)村能源法》，前者是綱領性的法律，內(nèi)容相對簡單，主要目的是強調(diào)與能源定額、獎勵價格、計劃等內(nèi)容相配合；后者則通過創(chuàng)設農(nóng)村能源基金和農(nóng)村能源委員會等形式具體保障農(nóng)村能源公平問題[23]。這幾部立法的共性十分明顯，即不論處在何種法系，采取哪種立法模式，皆重視和強調(diào)通過多種具體的資金性援助、特別計劃等方法，落實法律上對于農(nóng)村能源的規(guī)定，從而實現(xiàn)農(nóng)村能源正義。

4.2 《能源法》在實現(xiàn)農(nóng)村能源正義中的表達

前文已述，《能源法》集中表達農(nóng)村能源正義的方法主要通過合理的篇章結(jié)構和科學的制度設計而實現(xiàn)。從篇章結(jié)構上說，《能源法》自2006年初正式啟動以來，討論了兩種類型的結(jié)構安排：其一是按照基本制度與能源形態(tài)相結(jié)合，也即在總則篇規(guī)定通則（總則的總則）、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源管理、能源市場與監(jiān)管、能源科技開發(fā)與技術創(chuàng)新、能源財政與稅收、能源儲備與應急、農(nóng)村能源建設、國際能源合作和法律責任等章節(jié)，在分則中規(guī)定可再生能源、節(jié)能、煤炭、電力、石油天然氣、核能等具體的能源形態(tài)；此種模式是法律編纂或者法典式的立法，對當前的立法現(xiàn)況與法學研究等要求甚高。其二是遵循大陸法系的邏輯性和體系性的要求，將能源領域內(nèi)的核心理念、基本原則等抽象出來作為總則，然后將核心的幾個制度類型化后作為分則進行規(guī)定；《能源法》征求意見稿和后來的送審稿都是采取了這種模式。必須承認，第二種安排是較優(yōu)的選擇：一來，我國能源立法“歷史欠債”較多，一蹴而就的法典化思路過于理想；二來，第一種模式下的分則安排容易與現(xiàn)行的能源單行法相重復，因為具體的能源形態(tài)之立法不易進行抽象和歸并；三來，第二種安排更為契合《能源法》的能源基本法定位。如此，在第二種模式下，農(nóng)村能源正義的表達分別落腳到《能源法》總則和分則中相關條款的具體設計之上。

在總則上，至少有三個條款需要設計：一個是立法目的，必須體現(xiàn)對于公民日漸增長和提升的用能需求的保障?，F(xiàn)有《能源法（征求意見稿）》第1條規(guī)定的立法目的過于冗長、多元復雜，涵蓋了能源供應與服務、能源效率、能源安全、資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會建設等諸多方面，看似全面，實則不易區(qū)分多重目標之間的邏輯層次，而導致其事實上的擱淺。于是，不妨修正為“為了促進能源發(fā)展，提高能源效率，優(yōu)化能源結(jié)構，保障能源安全，滿足人們?nèi)找嬖鲩L和提升的用能需求，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。二是公民能源權，必須從正面予以規(guī)定，使其成為《能源法》的邏輯起點。對此，須新增該條文，建議表述為“公民享有獲得便捷、經(jīng)濟、安全和綠色能源的權利。公民平等地享有能源收益和分擔能源負擔，參與能源事務和能源決策；在能源權益受到侵害時，應獲得及時和充分的救濟?！比悄茉雌毡榉樟x務，以此來對應公民的能源權?，F(xiàn)有《能源法（征求意見稿）》的第7條對于普遍服務的規(guī)定僅限于基本的能源供應和服務，不足以實現(xiàn)對于公民能源權的周延保護，建議修改為“國家建立和完善能源普遍服務機制，保障公民能源權的行使與實現(xiàn)?！?/p>

在分則上，專設農(nóng)村能源章節(jié)并進行優(yōu)化?，F(xiàn)有的《能源法（征求意見稿）》設計了九個條文，分別涉及農(nóng)村能源發(fā)展原則、農(nóng)村能源規(guī)劃實施、優(yōu)惠政策、農(nóng)村能源保障、農(nóng)村能源消費結(jié)構優(yōu)化、邊遠農(nóng)村電力扶持、農(nóng)村生物質(zhì)能源發(fā)展、農(nóng)村節(jié)能、農(nóng)村能源技術推廣與服務等內(nèi)容；對此，需進行至少如下的完善：第一，在“農(nóng)村能源發(fā)展的原則”中增加“維護和實現(xiàn)農(nóng)村的能源正義”之內(nèi)容，作為終極追求，放在條文表述的最后。第二，在“農(nóng)村能源規(guī)劃實施”中，增加規(guī)劃的制定、銜接等內(nèi)容，尤其是從規(guī)劃制定的科學性與參與的民主性的角度出發(fā)，強調(diào)“三農(nóng)”代言人的實質(zhì)性參與，并強調(diào)該條款與《能源法》中能源規(guī)劃的篇章相協(xié)調(diào)。第三，整合“優(yōu)惠政策、農(nóng)村能源技術推廣與服務”為“農(nóng)村能源發(fā)展”條款，從發(fā)展基金的設立和運行、財稅金融手段的運用、科研的支持和服務等諸多方面，為農(nóng)村能源發(fā)展提供完備的工具箱。第四，整合“農(nóng)村能源保障和邊遠農(nóng)村電力扶持”為“農(nóng)村能源保障”條款，從基本用能優(yōu)先供給、電網(wǎng)覆蓋保證等諸多方面提供保障。第五，整合“農(nóng)村能源消費結(jié)構優(yōu)化、農(nóng)村生物質(zhì)能源發(fā)展、農(nóng)村節(jié)能”等為“農(nóng)村能源生態(tài)化”條款，從生產(chǎn)和消費結(jié)構優(yōu)化、新能源和可再生能源利用等方面確立農(nóng)村能源未來的發(fā)展趨勢。第六，新增公眾參與條款，對于上述條款所涉及到的內(nèi)容，不論《能源法》是否專設公眾參與章節(jié)，皆在農(nóng)村能源章節(jié)中強調(diào)相關的利益主體的平等與實質(zhì)性的參與。第七，新增授權條款，授權國務院和能源局等相應的能源主管部門制定詳細的實施細則予以具體落實。第八，新增農(nóng)村能源救濟條款，規(guī)定農(nóng)村能源糾紛的多元化救濟途徑、利益衡量中對于“三農(nóng)”問題的適度偏好與目的性解釋等方法、以及農(nóng)村能源的公益訴訟等內(nèi)容。第九，在《能源法》的法律責任章節(jié)，針對農(nóng)村能源章節(jié)的具體條款內(nèi)容，針對性地規(guī)定民事、行政和刑事等責任形式，避免其事實上落空。

5 結(jié) 論

能源正義具有分配正義、程序正義、矯正正義和社會正義等四重面相，是對能源收益和能源負擔的分配與實施的具體指引。其考量的對象主要是能源領域內(nèi)所關涉的不同利益主體以及能源開發(fā)利用的不同過程節(jié)點；在中國的語境下，這一對象應是“農(nóng)村”，因為它涵蓋了地域（農(nóng)村）、身份（農(nóng)民）和行業(yè)（農(nóng)業(yè)）等三重屬性；是故農(nóng)村能源正義可以很好地詮釋中國能源收益和能源負擔的公平性。然而，無論是從現(xiàn)實狀況還是立法現(xiàn)況來看，農(nóng)村能源不正義的現(xiàn)象屢屢皆是。對此，首先要明確公民的能源權，進而特別主張農(nóng)民的能源權，并在法律的層面上將其正面的確立，作為能源法的邏輯起點與核心；然后，采用《能源法》的集中表達與相關法律部門的分散表達相結(jié)合的方式，具體實現(xiàn)農(nóng)村的能源正義。其中，關鍵是要通過《能源法》的科學制定妥帖規(guī)定農(nóng)村的能源正義。具言之，首先是要明確《能源法》在實現(xiàn)農(nóng)村能源正義中的“中流砥柱”地位，一方面科學謀劃其篇章布局，另外一方面合理定位其與《農(nóng)業(yè)法》等法律部門的關系；其次在《能源法》的總則中重述立法目的、規(guī)定公民能源權、完善能源普遍服務；最后在《能源法》的分則中專設“農(nóng)村能源”的章節(jié)，整合現(xiàn)有的《能源法（征求意見稿）》的內(nèi)容，從原則、規(guī)劃、保障、生態(tài)化、公眾參與、授權、救濟、法律責任等方面，對其進行優(yōu)化。

（編輯：于 杰）

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Abstract In order to figure out the status quo of Chinas energy justice to support the formulating of Energy Law， this paper chooses Chinas rural energy justice as the research target， adopts normative analysis， describes the status quo in the reality and the law of Chinas rural energy justice， and points out the way and the key to realize Chinas rural energy justice. This paper deems that the rural energy justice is that all the energy owners， suppliers， and consumers should be treated fairly and substantial participate in the energys exploration， exploitation， conversion， storage， transportation， supply， and services and so on， no matter their famers identity， rural and agricultural facts. The status quo of rural energy injustice in the reality is that the rural energy does not fully reflect energys multidimensional values such as natural， economic， safe and ecological； while in the law is that the current energy legislation does not express the rural energy systemically in the distributive， procedural， corrective and social justice. This paper reminds the logical starting point of the path for the realization of Chinas energy justice is to safeguard farmers energy right， namely， citizens energy right should be stipulated in the law， as well as the concentrated expression of Energy Law and the disperse expression of the relevant legal departments should be combined. This paper suggests that the point of the legal realization for Chinas rural energy justice is the scientific making Energy Law. Firstly， to clear its core status and properly handle its relationship with Agricultural Law； secondly， to iterate the purpose of the legislation， to stipulate of citizens energy right and to improve the universal service provision in the general provisions； finally， to set Rural Energy as an independent chapter in the specific provisions， and to perfect the existing Energy Law （Draft） in the arenas of principle， planning， protection， ecologicalizaiton， public participation， empowerment， legal remedy， and legal responsibility.

Key words rural； energy justice； Energy Law