后巴黎時代氣候變化公約資金機制的構建

潘尋　朱留財

摘要：氣候變化公約資金機制是串聯全球開展應對氣候變化行動的紐帶，也是通過國際合作實現“2℃”乃至“1.5℃”溫控目標的關鍵支撐。多年來，由于發(fā)達國家和發(fā)展中國家在是否依據歷史責任劃分履約義務上存在根本分歧，公約資金機制面臨多渠道并行、運行規(guī)則多樣化、資金使用分散、運行效率偏低、績效評估欠缺等問題。本文對氣候變化公約締結20余年來各資金機制的產生和運行進行了系統梳理；對其存在的不足以及在全球氣候融資體系中面臨的挑戰(zhàn)進行了剖析；并基于《巴黎協定》資金案文描述和履約要求，圍繞氣候資金從籌集到最終績效產出全過程，就如何構建未來氣候變化公約資金機制進行了統籌規(guī)劃和設計。在機制建設層面，通過出資分攤機制以及公約下集中式管理平臺的構建，確保氣候資金的充足性、可預見性以及對公約的責任性；在運行操作層面，通過各渠道重點業(yè)務領域及國別資金分配體系的優(yōu)化，推動氣候資金的公平性和有效性；在資金使用層面，通過受援國氣候資金統一管理實體和監(jiān)督評估體系的建立，提高氣候資金的國家主導性和環(huán)境效益。未來，公約資金機制仍將是全球開展應對氣候變化國際合作的主要渠道，在《巴黎協定》達成、綠色氣候基金正式運行、國際氣候制度重新構建的背景下，利用資金機制推動發(fā)達國家履行公約義務，切實向發(fā)展中國家提供資金、技術和能力建設支持，對確保公約各要素的全面性和平衡性，推動全球應對氣候變化行動開展，強化發(fā)展中國家集團統一立場都有著重要的現實意義。

關鍵詞 ：氣候公約；資金機制；巴黎協定；綠色氣候基金

中圖分類號：X24；F062.2

文獻標識碼： A 文章編號： 1002-2104（2016）12-0008-06

氣候變化是當今人類社會面臨的最嚴峻的全球性環(huán)境挑戰(zhàn)之一，涉及到各國社會、經濟發(fā)展的根本利益[1-2]。由于各國在應對氣候變化行動中的歷史責任不同、資源分配不均、能力差異顯著，需要建立合作共贏的全球氣候治理體系，通過國際氣候資金機制有效整合、調配資金資源，提升全球應對氣候變化的能力[3]。

聯合國氣候變化框架公約（以下簡稱“公約”）資金機制指發(fā)達國家締約方根據公約要求向發(fā)展中國家締約方提供資金的組織及運作規(guī)則，具體說就是關于如何行使氣候資金管理權、分配權與使用決策權的問題[4]。公約第11條要求該機制應在締約方大會（COP）的指導下運行，并由COP決定該機制相關政策、業(yè)務領域和資格標準。2015年年底召開的COP21通過《巴黎協定》（以下簡稱《協定》），就2020年后全球應對氣候變化行動做出框架性安排；2016年4月22日，《協定》高級別簽署儀式在紐約聯合國總部舉行，175個國家領導人或代表簽署了這份關于氣候變化的首個全球性協定，開啟了以公約為指導的“自上而下”體制和以《協定》為基礎的“自下而上”體制相結合的交互式全球氣候治理新模式。同《協定》在推動全球減排行動中所展現出的“雄心”相比，資金機制所取得的進展有限，既未就發(fā)達國家實現至2020年每年1 000億美元的資金動員目標規(guī)劃出清晰路徑；也未就綠色氣候基金（GCF）正式運行后各資金機制業(yè)務領域及優(yōu)先活動內容進行統籌協調。未來，如何不斷提高氣候資金對COP要求的響應性、拓展氣候資金渠道、擴大氣候資金規(guī)模、優(yōu)化氣候資金分配、提高氣候資金國家主導性、改善氣候資金績效仍將是公約資金機制面臨的難題。

1 現有資金機制的產生及運行

20世紀90年代以來，為督促發(fā)達國家切實履行氣候資金承諾、有效推進氣候變化國際合作，國際社會在公約內相繼建立起一系列多邊資金機制，20余年間為發(fā)展中國家提供了總額超過165億美元的資金支持，在幫助發(fā)展中國家提高履約能力、推動節(jié)能減排行動、完善政策法律框架、引進先進技術等方面發(fā)揮了積極作用。此外，發(fā)展中國家通過參與各資金機制的治理和業(yè)務運營，有效呼應了在公約談判中的整體立場，提高了在全球氣候治理進程中的話語權。然而，在全球地緣政治關系不斷變化、世界經濟曲折復蘇、全球環(huán)境治理體系深刻變革和國際氣候制度重新構建的大背景下，資金機制整體發(fā)展進程也因發(fā)達國家和發(fā)展中國家在氣候責任問題上的根本矛盾而遲滯。

1.1 全球環(huán)境基金

全球環(huán)境基金（GEF）的成立標志著20世紀90年代以后，發(fā)達國家在環(huán)發(fā)領域向發(fā)展中國家提供資金援助朝著常態(tài)化、機制化的方向轉變。GEF在1996年COP2上被確定為公約資金機制之一，隨后在1998年COP4上被再次委任并延續(xù)至今。如表1所示，GEF支持項目以減緩為主，并推動受援國開展氣候變化信息收集、應對措施評估等適應類活動。除此之外，作為公約指定的首個資金機制，GEF承擔著支持發(fā)展中國家編制國家信息通報（NCs）、雙年更新報告（BURs）、國家自主貢獻（INDCs）等能力建設活動。GEF強調自身在全球氣候融資體系中的獨特優(yōu)勢在于：完善受援國的相關政策和法規(guī)，推廣低碳技術和氣候抵御技術，加強受援國機構能力和決策流程，并建立了多利益相關方決策機制[10]。然而，GEF并非氣候公約專屬的資金機制，其同時承擔著生物多樣性、荒漠化等多個國際環(huán)境公約的資金管理職能，因此在投入和專業(yè)性方面明顯不足；此外，GEF主要基于受援國能力和環(huán)境效益對資金進行分配，大部分資金流向發(fā)展中大國，因此最不發(fā)達國家和小島國普遍對GEF缺乏信任，不愿其在公約資金機制內發(fā)揮主導作用[11]。

1.2 適應基金

為加大對發(fā)展中國家適應活動的資金支持力度，2001年舉行的COP7正式啟動適應基金（AF）的籌建工作，其資助對象包括低洼、低海岸帶、沙漠化、脆弱生態(tài)系統發(fā)展中國家。AF的獨特優(yōu)勢在于：一是資金來源的多樣性，除清潔發(fā)展機制（CDM）核證減排收益分成和發(fā)達國家捐資，還包括投資收益、私營業(yè)主捐贈和個人網上捐贈；二是運行模式具有一定的創(chuàng)新性，鼓勵受援國越過國際執(zhí)行機構直接獲取資金，縮短了項目準備時間，提高了受援國國家自主權和資金撥付速度。但是，AF的資金規(guī)模因《京都議定書》第二承諾期鎖定的減排承諾缺乏力度而受到嚴重威脅，導致目前AF審批、規(guī)劃新項目的步伐明顯放緩。