英國(guó)高等教育政府經(jīng)費(fèi)資助政策研究

王濤濤

摘 要：英國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)擔(dān)，通過立法確定撥款的法源依據(jù)。英國(guó)政府雖然資助高等教育，但通常不介入高等教育的日常管理，只扮演協(xié)助與監(jiān)督者的角色，高?？梢赃M(jìn)行自主管理，政府主要通過市場(chǎng)手段促使高校間合理競(jìng)爭(zhēng)，通過評(píng)估來(lái)進(jìn)行資金的獎(jiǎng)補(bǔ)，從而保證畢業(yè)生質(zhì)量，促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；高等教育；經(jīng)費(fèi)資助；政策

一、政策依據(jù)

近代英國(guó)關(guān)于高等教育撥款的主要依據(jù)有1992年頒布的《繼續(xù)教育和高等教育法》和2011年頒布的《高等教育：以學(xué)生為中心白皮書》?！独^續(xù)教育和高等教育法》授予英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）成為英國(guó)重要的撥款單位，后者強(qiáng)調(diào)運(yùn)用市場(chǎng)手段來(lái)緩解高等教育中政府財(cái)務(wù)投入的不足，通過競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)流動(dòng)，提供更好的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，保證畢業(yè)生質(zhì)量，促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展。

（一）《繼續(xù)教育和高等教育法》

《繼續(xù)教育和高等教育法》授予英格蘭高等教育撥款委員會(huì)對(duì)高等教育撥款的權(quán)力，及具體規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)評(píng)估與撥款方式等。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)成為政府代言人，政府不直接介入高等教育評(píng)估及資助。

根據(jù)此法律，多數(shù)的多元技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué)，高等教育機(jī)構(gòu)都需通過教育質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)取教育經(jīng)費(fèi)[1]。第10、11條明確規(guī)定，將各地方教育當(dāng)局對(duì)該地區(qū)擴(kuò)充教育的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至擴(kuò)充教育經(jīng)費(fèi)資助委員會(huì)；第72條規(guī)定，授權(quán)教育科學(xué)部（DES）部長(zhǎng)允許高等教育機(jī)構(gòu)授予學(xué)位的權(quán)力。

（二）《高等教育：以學(xué)生為中心白皮書》

根據(jù)《高等教育：以學(xué)生為中心白皮書》，英國(guó)高等教育撥款委員會(huì)的主要任務(wù)是實(shí)施政府高等教育資金改革政策，行使資助教學(xué)、科學(xué)研究及與高等教育機(jī)構(gòu)開展活動(dòng)的權(quán)力；發(fā)揮高等教育的優(yōu)勢(shì)，提高教學(xué)與研究質(zhì)量。[2]

英國(guó)高等教育撥款委員會(huì)主要職責(zé)包括對(duì)政府政策中的撥款工作負(fù)責(zé)；有權(quán)選擇資金的用途等；以高等教育機(jī)構(gòu)為資助對(duì)象[3]；通過間接引導(dǎo)，形成政府對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的要求，以此增加機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、資助機(jī)構(gòu)

英國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源大致可分為政府撥款、學(xué)雜費(fèi)收入、私人捐助、地方政府資助、研究資助與合同研究收入、服務(wù)性收入和其他收入。

在1988年以前，英國(guó)大學(xué)由大學(xué)撥款委員會(huì)資助（University Grants Committee， UGC），大學(xué)以外的高等教育機(jī)構(gòu)，由地方教育當(dāng)局（LEA）、英格蘭高等教育咨詢機(jī)構(gòu)（NAB）與蘇格蘭高等教育咨詢機(jī)構(gòu)（WAB）資助。1919年成立的UGC，原隸屬于英國(guó)財(cái)政部和國(guó)庫(kù)，其職責(zé)范圍是調(diào)查英國(guó)大學(xué)教育的經(jīng)費(fèi)需求，并建議政府如何應(yīng)用議會(huì)決定的撥款以滿足這些需求，每5年撥付一次，大學(xué)決定經(jīng)費(fèi)的使用方式。1964年以后，UGC被劃撥到教育科學(xué)部，教育科學(xué)部不僅對(duì)撥款負(fù)責(zé)，而且開始監(jiān)控高等教育質(zhì)量。1979年，英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)自由經(jīng)濟(jì)政策，削減政府公共支出，鼓勵(lì)高等教育市場(chǎng)化。

1988年，英國(guó)頒布《教育改革法》，以大學(xué)基金委員會(huì)（University Funding Council， UFC）取代UGC；設(shè)立應(yīng)用技術(shù)學(xué)院及學(xué)院撥款委員會(huì)（Polytechnics and Colleges Funding Council， PCFC），負(fù)責(zé)大學(xué)以外的高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)資助。

1993年以后，根據(jù)1992年頒布的《繼續(xù)教育和高等教育法》，高等教育機(jī)構(gòu)由各地區(qū)高等教育撥款委員會(huì)（HEFCs）統(tǒng)籌撥款工作，主要有英格蘭高等教育撥款委員會(huì)、威爾士高等教育撥款委員會(huì)（Higher Education Funding Council for Wales）、蘇格蘭繼續(xù)與高等教育撥款委員會(huì)（Scottish Further and Higher Education Funding Council），北愛爾蘭地區(qū)由北愛爾蘭就業(yè)與學(xué)習(xí)部（The Department for Employment and Learning）負(fù)責(zé)。

英國(guó)高等教育統(tǒng)計(jì)局（Higher Education Statistics Agency， HESA）及英格蘭高等教育撥款委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，1995-1996學(xué)年至2005-2006學(xué)年，來(lái)自HEFCs的經(jīng)費(fèi)占高等教育總經(jīng)費(fèi)來(lái)源的40%，比例隨著政府財(cái)政緊縮而逐年降低，但是總的來(lái)說變化不大。此外，還有來(lái)自政府其他部門的資助、學(xué)費(fèi)收入、服務(wù)收入與捐款等。綜上，來(lái)自政府的經(jīng)費(fèi)經(jīng)常超過60%，所以政府對(duì)于大學(xué)的影響力還是很大的。

三、資助現(xiàn)狀

（一）高等教育資金支出——鼓勵(lì)高校間競(jìng)爭(zhēng)獲取經(jīng)費(fèi)

由表1可見，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)在2013-2014學(xué)年資助大學(xué)經(jīng)費(fèi)44.96億英鎊，2014-2015學(xué)年資助款為38.83億英鎊，減少6.13億英鎊，其中教學(xué)、公共設(shè)備及創(chuàng)新部分分別減少經(jīng)費(fèi)7.43億和0.1億英鎊，其減少的主要原因是由于學(xué)生人數(shù)的下降；研究和學(xué)術(shù)交流經(jīng)費(fèi)由于主要是針對(duì)機(jī)構(gòu)的，資助經(jīng)費(fèi)沒有減少，而是鼓勵(lì)高校機(jī)構(gòu)積極開展資金的競(jìng)爭(zhēng)申報(bào)，其他資金則從3億英磅增加到4.4億英磅?？偨?jīng)費(fèi)減少與學(xué)生總?cè)藬?shù)銳減及政府提供的每個(gè)學(xué)生的單位成本下降有關(guān)。而以人數(shù)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)比較符合政府縮減預(yù)算的政策，也能反映資金實(shí)際用途。2014-2015學(xué)年總資助經(jīng)費(fèi)是38.83億英鎊，所有經(jīng)費(fèi)按2013年確定的學(xué)生數(shù)給予資助，但仍增加預(yù)算人數(shù)，從而避免以學(xué)生人數(shù)估算額度的方式引起學(xué)生抗議。[4]

英格蘭高等教育撥款委員會(huì)基于新的國(guó)家政策，2011年9月入學(xué)的學(xué)生根據(jù)新規(guī)定以新的計(jì)算經(jīng)費(fèi)方式計(jì)算，但老生維持較高經(jīng)費(fèi)資助，以至2011年開始有經(jīng)費(fèi)的變化。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)表示，他們對(duì)教學(xué)經(jīng)費(fèi)分配的設(shè)計(jì)有五個(gè)特點(diǎn)。第一，高透明度。資金分配的方法應(yīng)該是明確和公開的，在數(shù)據(jù)上，資金分配應(yīng)是可審計(jì)的，并盡可能公開分配結(jié)果。第二，可預(yù)測(cè)。該資金的分配方法及分配系數(shù)應(yīng)該是可預(yù)測(cè)的。第三，公平性。供應(yīng)資金與機(jī)構(gòu)之間若有差異，應(yīng)該有充分理由或原因。第四，高效率。應(yīng)有融資方法盡可能減少機(jī)構(gòu)的行政負(fù)擔(dān)。第五，靈活性。經(jīng)費(fèi)分配設(shè)計(jì)方法應(yīng)有足夠的靈活性，能夠應(yīng)付外部政策的變化。[5]

近年來(lái)，英國(guó)政府受到高等教育經(jīng)費(fèi)緊縮與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的影響，支持英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的新制度，以競(jìng)爭(zhēng)等方式提供大量的資金，其主要做法包括以下三個(gè)方面：一是通過英國(guó)國(guó)家研究委員會(huì)（Research Councils）提供以研究項(xiàng)目申請(qǐng)為主的獎(jiǎng)助；二是通過英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和商務(wù)、創(chuàng)新和技能部（DBIS）的經(jīng)費(fèi)資助，資助研究基礎(chǔ)設(shè)施的費(fèi)用、非直接性費(fèi)用，以及各項(xiàng)其他固定費(fèi)用；三是一些小額研究項(xiàng)目的資助，包括政府部門、私人產(chǎn)業(yè)、公益性質(zhì)基金會(huì)及來(lái)自歐盟的經(jīng)費(fèi)，這種競(jìng)爭(zhēng)性的資金分配在政府資金資助的份額中比例愈來(lái)越高。

（二）學(xué)生獎(jiǎng)補(bǔ)資金支出——資助高校弱勢(shì)學(xué)生

英國(guó)政府資助大學(xué)，多以入學(xué)人數(shù)為基數(shù)，2011年發(fā)布的《高等教育：以學(xué)生為中心白皮書》建議在2年內(nèi)保留8.5萬(wàn)名學(xué)生的彈性名額，由大學(xué)公開競(jìng)爭(zhēng)，并提供2萬(wàn)名學(xué)生的彈性名額，給每年學(xué)費(fèi)低于7500英鎊的學(xué)校。因此，政府每年資助的教學(xué)經(jīng)費(fèi)中有一部分是是弱勢(shì)學(xué)生資助。在2014-2015學(xué)年，政府對(duì)來(lái)自普通、貧困家庭和一般學(xué)校的學(xué)生支持經(jīng)費(fèi)為0.671億英鎊，對(duì)身心障礙學(xué)生資助為0.153億英鎊，對(duì)就學(xué)有高風(fēng)險(xiǎn)學(xué)生的預(yù)備金為2.75億英鎊[6]，可見英格蘭政府對(duì)弱勢(shì)群體學(xué)生的照顧，充分顯見國(guó)家介入高等教育政策改革的程度。

四、影響因素

（一）資助原則與政黨意識(shí)形態(tài)有關(guān)

在以英格蘭為主的聯(lián)合王國(guó)，北愛爾蘭與蘇格蘭、威爾士等地區(qū)均享有高度自治權(quán)。在教育政策方面，高等院校更有強(qiáng)烈的學(xué)術(shù)自由意識(shí)，政府對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的影響力有限，各高校擁有相當(dāng)大的自主權(quán)。早期的大學(xué)撥款委員會(huì)所扮演的角色是政府與大學(xué)之間的橋梁。從20世紀(jì)80年代后期起，以撒切爾夫人為首的新保守黨政府更采取新自由主義理念，認(rèn)為教育要適應(yīng)市場(chǎng)化原則，教育質(zhì)量由市場(chǎng)決定，削減國(guó)家任務(wù)，減少國(guó)家宏觀調(diào)控的作用，具體做法是將國(guó)有產(chǎn)業(yè)私有化，設(shè)立非政府組織。

1987年英國(guó)發(fā)表《高等教育：面對(duì)挑戰(zhàn)白皮書》（Higher Education： Meeting the Challenge），內(nèi)容強(qiáng)調(diào)為了國(guó)家利益，各類高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)調(diào)整以配合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供高等教育的資助金將被取消，取而代之的是各大學(xué)和委員會(huì)在教學(xué)與研究方面的合作契約。因此，教學(xué)與研究的評(píng)估開始被強(qiáng)調(diào)與重視。1987年保守黨的大選宣言以選擇權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)為特色，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)學(xué)校管理、增加家長(zhǎng)選擇權(quán)。1988年《教育改革法》通過市場(chǎng)理念和選擇文化，推廣市場(chǎng)機(jī)能與擇校權(quán)。新右派制訂的國(guó)定課程也反映了市場(chǎng)機(jī)能與精英取向的特質(zhì)。新右派將市場(chǎng)機(jī)能引進(jìn)教育體系，認(rèn)為消費(fèi)者的選擇可促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)可以提升學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，教學(xué)服務(wù)研究發(fā)展更需要改進(jìn)以利于競(jìng)爭(zhēng)。1991年《高等教育：一個(gè)新的架構(gòu)白皮書》充分表現(xiàn)出保守黨改革高等教育的決心。1992年發(fā)表的《高等教育白皮書》著重于選擇與多樣化課題的說明；《擴(kuò)充及高等教育法案》則要求高等教育應(yīng)該重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，責(zé)成繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)資助委員會(huì)（FEFC）負(fù)責(zé)提供充分的教育機(jī)會(huì)。1997年工黨贏得選舉后，承諾結(jié)束撒切爾時(shí)代的大學(xué)經(jīng)費(fèi)資助政策，認(rèn)為政府對(duì)大學(xué)資金的投資有利于政府與學(xué)生雙方，更對(duì)貧困的學(xué)生給予資助，改善學(xué)生的就學(xué)困境。[7]

（二）資助政策與博洛尼亞進(jìn)程導(dǎo)向有關(guān)

工黨政府在1997年5月上臺(tái)后開始改革，時(shí)值歐洲博洛尼亞進(jìn)程（Bologna Process）開始。英國(guó)于1998年簽署《索邦宣言》，接著在各地召開高層政策論壇（High Level Policy Forum， HLPF），其高等教育開始蓬勃發(fā)展。英國(guó)與歐洲其他國(guó)家密切交流，共同商討高等教育面臨全球化與國(guó)際化的因應(yīng)對(duì)策。

1997年，英國(guó)資助高等教育經(jīng)費(fèi)的模式以學(xué)生數(shù)量為根據(jù)，然而，隨著學(xué)生數(shù)量增加，資金卻無(wú)法相對(duì)提高。為保證與高等教育機(jī)構(gòu)有關(guān)的活動(dòng)也能獲得經(jīng)費(fèi)資助，并保證具有經(jīng)費(fèi)資助的明確性和正當(dāng)性，工黨擴(kuò)大政府參與，并提供特殊學(xué)生額外的費(fèi)用，對(duì)社會(huì)人士進(jìn)修也給予資助，高等教育機(jī)構(gòu)的資助內(nèi)容及額度比例每年大致相同。例如，1997-1998學(xué)年的撥款比例為研究約占70%、教學(xué)約占20%、其他約占10%，并以機(jī)構(gòu)的規(guī)模和學(xué)生數(shù)量及其研究質(zhì)量作為其評(píng)估根據(jù)。

工黨在政策導(dǎo)向上支持社會(huì)資金投入高等教育，以此來(lái)刺激英國(guó)高等教育轉(zhuǎn)型，增加競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家的公共資金也可因此縮減。例如2001年《布拉格宣言》、2003年《柏林宣言》、2007年《倫敦公報(bào)》、2009年《魯汶公報(bào)》都提到社會(huì)層面的參與。

五、啟示

（一）加強(qiáng)立法，出臺(tái)高等教育發(fā)展規(guī)劃

近10年來(lái)，我國(guó)的高等教育發(fā)展迅速，高等教育毛入學(xué)率在2015年達(dá)到37.5%，正逐漸從高等教育大眾化走向普及化，但是高等教育的投入沒有完全跟上發(fā)展，教育經(jīng)費(fèi)投入不足一直困擾著很多高校，很多高校面臨著基本辦學(xué)條件不足和招生規(guī)模擴(kuò)大的兩難境地，黨的十八屆四中全會(huì)要求“全面依法治國(guó)”，比照英國(guó)做法，只有通過立法，頒布高等教育相關(guān)政策，通過強(qiáng)制性的國(guó)家手段來(lái)落實(shí)高等院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)問題。另外，也要積極出臺(tái)教育規(guī)劃政策文件，做到有的放矢，除了出臺(tái)類似《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年》之外，還要出臺(tái)專項(xiàng)規(guī)劃，如高等教育“十三五”規(guī)劃和高等教育地方規(guī)劃等。

（二）利用評(píng)估，通過第三方進(jìn)行資金資助

英格蘭高等教育撥款委員會(huì)對(duì)政府的撥款工作負(fù)責(zé)，委員會(huì)有權(quán)選擇資金的用途等，或直接資助高校，或間接形成政府對(duì)高校質(zhì)量的要求，以此增加高校之間的競(jìng)爭(zhēng)力，并通過對(duì)高校的評(píng)估結(jié)果對(duì)高校進(jìn)行資助。目前，我國(guó)是政府直接給高校劃撥經(jīng)費(fèi)，并對(duì)其辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估考核，即“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”。黨的十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)”。政府要大力下放辦學(xué)自主權(quán)，通過社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)高校進(jìn)行辦學(xué)評(píng)估，充分利用評(píng)估結(jié)果對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，逐漸減少對(duì)高校內(nèi)部治理直接干預(yù)。

（三）通過競(jìng)爭(zhēng)，形成高校間差異化資助

英國(guó)鼓勵(lì)高校間通過競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取經(jīng)費(fèi)，通過競(jìng)爭(zhēng)形成差異性。我國(guó)自1985年科技體制改革以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目撥款逐步取代了財(cái)政保障撥款，成為我國(guó)從事基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，但是在我國(guó)的大學(xué)科研撥款中，非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)比例還是遠(yuǎn)低于競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)，結(jié)構(gòu)仍然不合理。通過增加公立大學(xué)自主權(quán)、鼓勵(lì)大學(xué)間競(jìng)爭(zhēng)和特色發(fā)展、加強(qiáng)問責(zé)，形成差異化的獎(jiǎng)補(bǔ)，從而提高公立大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）考慮特殊性，建立公平的資助體系

英國(guó)政府對(duì)弱勢(shì)背景學(xué)生和身心障礙學(xué)生都有固定專項(xiàng)資金資助和支持。對(duì)照我國(guó)現(xiàn)行高校情況，政府資金的支持需要考慮社會(huì)的公平性，2015年教育部和財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》提出，“有利于更加科學(xué)公正地配置資源，要采取按照因素、標(biāo)準(zhǔn)、政策等辦法科學(xué)合理分配資金，促進(jìn)公平公正競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)中央高校發(fā)展活力，提高發(fā)展的包容性”。所以，高校資金資助還應(yīng)該有多方面的考慮，不能以偏概全，要考慮弱勢(shì)學(xué)生群體等問題，建立一個(gè)完善的資助體系。

（五）有效整合，推動(dòng)高等教育共建共享

博洛尼亞進(jìn)程是29個(gè)歐洲國(guó)家于1999年在意大利博洛尼亞提出的歐洲高等教育改革計(jì)劃，目標(biāo)是整合歐盟的高教資源，打通教育體制，其學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積制度為大學(xué)生在歐洲內(nèi)部的流動(dòng)帶來(lái)了巨大的便利，歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積制度也逐漸成為一種對(duì)跨國(guó)學(xué)生的學(xué)習(xí)進(jìn)行認(rèn)證最有效的工具。十八屆三中全會(huì)的《決定》也提出“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學(xué)分轉(zhuǎn)換，拓寬終身學(xué)習(xí)通道”。面對(duì)高等教育的全球化與國(guó)際化，高等院校應(yīng)該互相合作，以共享發(fā)展來(lái)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，有效整合高等教育資源；要加強(qiáng)社會(huì)層面的廣泛參與，并且讓社會(huì)資金投入高等教育，以此來(lái)刺激我國(guó)高等教育轉(zhuǎn)型，增加競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家的公共資金也可因此縮減。

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編輯 呂伊雯 校對(duì) 李廣平