中國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制研究與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

易蘭　魯瑤　李朝鵬

摘要：2015年9月《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》宣布中國(guó)將于2017年啟動(dòng)全國(guó)性碳排放交易體系以來(lái)，中國(guó)碳市場(chǎng)的籌建及7大試點(diǎn)的運(yùn)行備受?chē)?guó)內(nèi)外媒體和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。相關(guān)預(yù)測(cè)顯示，中國(guó)碳市場(chǎng)屆時(shí)將一舉超過(guò)目前全球最大的歐盟碳排放交易體系EU ETS成為世界第一大碳交易市場(chǎng)，但由于7個(gè)試點(diǎn)運(yùn)行時(shí)間較短、試點(diǎn)地區(qū)重視程度以及建設(shè)側(cè)重點(diǎn)不統(tǒng)一等原因，目前中國(guó)碳市場(chǎng)存在著監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、監(jiān)管體系不健全、監(jiān)管政策不到位等一系列問(wèn)題。本研究從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管政策、技術(shù)支持平臺(tái)、監(jiān)管內(nèi)容等方面梳理和分析了中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的監(jiān)管體系，并將其與EU ETS、RGGI等國(guó)際上發(fā)展較為成熟的碳市場(chǎng)監(jiān)管體系進(jìn)行了對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)：①在監(jiān)管手段方面，EU ETS與RGGI均側(cè)重于依靠法律手段，而中國(guó)碳市場(chǎng)的監(jiān)管手段則主要以地方性規(guī)范文件為主；②在監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能方面，EU ETS的二級(jí)管理體系有效劃分了監(jiān)管范疇，保證了各級(jí)監(jiān)管力度。RGGI的第三方獨(dú)立監(jiān)管模式則很好的保證了監(jiān)管的公平性，充分發(fā)揮了碳市場(chǎng)事中監(jiān)管作用，而中國(guó)碳市場(chǎng)則主要依賴于地方發(fā)改委來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，存在職責(zé)劃分不明晰等問(wèn)題；③在監(jiān)管重心方面，EU ETS側(cè)重于對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行中的操作性風(fēng)險(xiǎn)和交易性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，RGGI則更加關(guān)注交易風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，而中國(guó)碳市場(chǎng)目前主要針對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了防范。由此對(duì)中國(guó)即將建立的全國(guó)性碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)提出了如下建議：①提高碳市場(chǎng)立法效力，完善監(jiān)管政策體系；②平衡監(jiān)管權(quán)力，成立專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)；③加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，完善電子平臺(tái)安全建設(shè)；④加大碳市場(chǎng)信息披露力度，鼓勵(lì)公眾及行業(yè)協(xié)會(huì)參與，形成外部監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞 ：碳市場(chǎng)；碳交易；監(jiān)管；政策

中圖分類號(hào)：F062 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1002-2104（2016）12-0077-10

2015年9月《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，宣布中國(guó)將于2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系。2016年9月全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《巴黎協(xié)定》，進(jìn)一步表明了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、建立全國(guó)碳市場(chǎng)的決心。截止2016年7月底，中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)已完成了3期試運(yùn)行，成交總量超過(guò)了7 669萬(wàn)t，成交總金額超過(guò)17.6億元，已成為了繼歐盟碳排放交易體系（EU ETS）后的全球第二大碳市場(chǎng)。然而，由于碳市場(chǎng)監(jiān)管體系完善程度遠(yuǎn)落后于碳市場(chǎng)的發(fā)展程度，當(dāng)前7大試點(diǎn)的發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙，碳交易這種市場(chǎng)機(jī)制的有效性也大打折扣。完善的碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制是碳市場(chǎng)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，因此學(xué)術(shù)界針對(duì)碳市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題的研究歷來(lái)相當(dāng)重視。部分學(xué)者曾以監(jiān)管模式總結(jié)及碳市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控入手，分析了國(guó)際主要碳市場(chǎng)如EU ETS在發(fā)展過(guò)程中遇到的諸如增值稅欺詐、登記注冊(cè)系統(tǒng)被盜、減排量循環(huán)使用等一系列問(wèn)題。由于中國(guó)碳市場(chǎng)本身起步較晚，且監(jiān)管體系的建設(shè)還處于投石問(wèn)路，因此相關(guān)研究十分匱乏。本研究擬對(duì)中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)的已有成果進(jìn)行分析總結(jié)，并通過(guò)與EU ETS、RGGI等國(guó)際上發(fā)展較為成熟的碳市場(chǎng)監(jiān)管體系的對(duì)比分析，總結(jié)各自的特色及在中國(guó)的適用性，為完善中國(guó)碳市場(chǎng)的監(jiān)管體系提供政策建議，這將為未來(lái)全國(guó)性碳市場(chǎng)監(jiān)管體系的建立奠定一定的基礎(chǔ)。

1 文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，包括歐盟、美國(guó)、中國(guó)、韓國(guó)等國(guó)際上許多重要國(guó)家和地區(qū)均建立了碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)逐漸成為了世界各國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的重要手段。然而，碳市場(chǎng)作為一個(gè)特殊的新興市場(chǎng)，兼具環(huán)保市場(chǎng)、能源市場(chǎng)和金融市場(chǎng)的特點(diǎn)，這些特性導(dǎo)致碳市場(chǎng)在運(yùn)行過(guò)程中極容易導(dǎo)致市場(chǎng)濫用、價(jià)格操縱、市場(chǎng)欺騙等一系列監(jiān)管問(wèn)題[1-3]，因而碳市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題研究成為了國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的重要問(wèn)題之一。

中國(guó)作為碳市場(chǎng)領(lǐng)域的新興國(guó)家，已經(jīng)建立了7個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)并將在2017年成立全國(guó)性市場(chǎng)。許多學(xué)者期望通過(guò)對(duì)EU ETS監(jiān)管體系的研究從而對(duì)中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管制度建設(shè)提供建議。學(xué)者們[4-9]認(rèn)為，EU ETS的監(jiān)管制度建設(shè)已相對(duì)完善，在立法、執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管體系以及IT技術(shù)等方面已經(jīng)達(dá)到了較高的水平。歐盟層面對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管、成員國(guó)對(duì)二級(jí)市場(chǎng)以及碳金融衍生品方面的監(jiān)管、交易所通過(guò)交易平臺(tái)對(duì)市場(chǎng)交易行為方面監(jiān)管的三層監(jiān)管模式能夠有效預(yù)防碳市場(chǎng)的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。EU ETS在第三運(yùn)行階段加強(qiáng)了歐盟層面的管理職能，并要求各個(gè)成員國(guó)必須制定配額法律及實(shí)施細(xì)則，成立專門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與歐盟監(jiān)管部門(mén)對(duì)接，并加強(qiáng)非政府機(jī)構(gòu)對(duì)碳市場(chǎng)的監(jiān)管作用[10]。中國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)該特別重視對(duì)碳金融層面的監(jiān)管制度建設(shè)，并成立碳市場(chǎng)監(jiān)管的專職部門(mén)，在立法中鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督。同時(shí)也有部分學(xué)者[11-17]對(duì)德國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)及澳大利亞等的碳市場(chǎng)的監(jiān)管部門(mén)職能、注冊(cè)登記薄、溫室氣體監(jiān)測(cè)報(bào)告等碳市場(chǎng)監(jiān)管核心要素進(jìn)行了分析介紹，并建議中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管要強(qiáng)化二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管法律責(zé)任，完善碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查制度。

同時(shí)也有部分學(xué)者[18-21]專注于碳市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面的研究，認(rèn)為碳金融市場(chǎng)在運(yùn)行過(guò)程中存在著網(wǎng)絡(luò)釣魚(yú)欺詐、增值稅舞弊、利用碳交易洗錢(qián)、內(nèi)部交易與操縱市場(chǎng)等一系列金融風(fēng)險(xiǎn)，因此中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)將碳金融產(chǎn)品作為一般金融衍生品或工具來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)在持倉(cāng)限額、執(zhí)行價(jià)格、阻止過(guò)度杠桿投資等方面進(jìn)行一定的特別監(jiān)管，防止碳資產(chǎn)過(guò)度投機(jī)化和泡沫化。

部分研究[22-25]針對(duì)中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行了綜合分析比較后指出，目前中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)均缺乏國(guó)家層面的上位法，且上海、廣東、天津、湖北、重慶等試點(diǎn)市場(chǎng)建立基礎(chǔ)均為政府規(guī)章制度，因而市場(chǎng)監(jiān)管法律約束力較弱，相較于EU ETS中國(guó)碳市場(chǎng)在技術(shù)層面尚無(wú)專門(mén)的法律法規(guī)。同時(shí)，目前中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)的主要監(jiān)管部門(mén)均為試點(diǎn)省市發(fā)改委，存在權(quán)力尋租的可能，因此在未來(lái)應(yīng)考慮設(shè)立專職部門(mén)，履行碳市場(chǎng)監(jiān)管專業(yè)化職能。王瑤[26]在對(duì)中國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行度量后認(rèn)為中國(guó)碳市場(chǎng)初期運(yùn)行至少存在機(jī)制設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)供給風(fēng)險(xiǎn)及違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)等方面的挑戰(zhàn)，應(yīng)盡早應(yīng)識(shí)別碳金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，從監(jiān)管法律、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及權(quán)限、監(jiān)管范疇及監(jiān)管內(nèi)容等多方面全面設(shè)計(jì)碳金融監(jiān)管體系。曾雪蘭[27]認(rèn)為中國(guó)碳市場(chǎng)的MRV（Monitoring Reporting and Verifying）體系呈現(xiàn)不同的規(guī)則和特點(diǎn)，未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)優(yōu)化MRV體系機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，建立可持續(xù)的第三方核查制度。

綜上所述，前人對(duì)碳市場(chǎng)監(jiān)管的相關(guān)問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了一定的研究，但仍存在以下問(wèn)題：①已有研究多為針對(duì)EU ETS等國(guó)際較為成熟碳市場(chǎng)監(jiān)管制度的總結(jié)和綜述，中國(guó)碳市場(chǎng)相關(guān)分析較少；②尚未發(fā)現(xiàn)在結(jié)合國(guó)際發(fā)展較為成熟碳市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合目前中國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)監(jiān)管缺陷對(duì)中國(guó)即將建立的全國(guó)碳市場(chǎng)提供系統(tǒng)性建議的相關(guān)研究。針對(duì)目前已有研究存在的問(wèn)題，本研究擬在梳理和對(duì)比中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)際碳市場(chǎng)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，完善中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的監(jiān)管體系，并對(duì)未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管體系提出建議。

2 中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀

本研究認(rèn)為碳市場(chǎng)監(jiān)管是指監(jiān)管主體綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等手段，對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中的配額分配、交易、排放量監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理。自中國(guó)7大試點(diǎn)碳市場(chǎng)成立到全國(guó)碳市場(chǎng)即將建立，中國(guó)已逐漸形成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織、政策制度規(guī)范和技術(shù)平臺(tái)支撐的多方位監(jiān)管體系對(duì)碳市場(chǎng)的交易行為和交易主體進(jìn)行監(jiān)督管理，中國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的具體監(jiān)管現(xiàn)狀（見(jiàn)圖1）。

（1）監(jiān)管主體：中國(guó)碳市場(chǎng)的監(jiān)管部門(mén)主要由國(guó)家發(fā)改委及省市發(fā)改委的主管部門(mén)、市場(chǎng)保障部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)三方面組成。其中國(guó)家發(fā)改委及省市發(fā)改委作為碳市場(chǎng)主管部門(mén)，其職責(zé)是對(duì)碳市場(chǎng)各項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；市場(chǎng)保障部門(mén)對(duì)碳市場(chǎng)的減排效果和市場(chǎng)有效性進(jìn)行監(jiān)管；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)則是規(guī)范碳排放交易平臺(tái)與碳金融市場(chǎng)的各種交易行為。此外，通過(guò)上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息披露，社會(huì)公眾作為外部監(jiān)督主體，對(duì)碳市場(chǎng)的運(yùn)行信息及上述監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的外部監(jiān)督，但在中國(guó)監(jiān)管體制下，市場(chǎng)制度尚不健全，公眾的信息獲取能力有待提升，導(dǎo)致中國(guó)外部監(jiān)督效果并不顯著。

（2）監(jiān)管政策體系：從國(guó)家層面到試點(diǎn)層面，中國(guó)針對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的政策文件大致可以分為國(guó)家層面的統(tǒng)籌性政策文件、試點(diǎn)層面統(tǒng)籌性政策文件以及試點(diǎn)層面的具體操作性政策文件。國(guó)家層面統(tǒng)籌性文件對(duì)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行職責(zé)劃分，并針對(duì)七個(gè)試點(diǎn)的碳市場(chǎng)工作進(jìn)行部署，試點(diǎn)層面統(tǒng)籌性文件則針對(duì)各個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行碳市場(chǎng)工作安排，與此同時(shí)，具體各試點(diǎn)操作性文件針對(duì)碳交易過(guò)程中的各個(gè)流程分別進(jìn)行指導(dǎo)。

（3）技術(shù)支持平臺(tái)：中國(guó)碳市場(chǎng)的技術(shù)支持平臺(tái)包括國(guó)家注冊(cè)登記薄、省市注冊(cè)登記薄、信息系統(tǒng)、交易系統(tǒng)等4個(gè)方面。其中國(guó)家登記簿目前只針對(duì)自愿減排量的轉(zhuǎn)移和交易進(jìn)行記錄，配額下發(fā)由試點(diǎn)注冊(cè)登記簿負(fù)責(zé)。同時(shí)，信息系統(tǒng)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，通過(guò)與注冊(cè)登記簿鏈接記錄企業(yè)履約情況；交易系統(tǒng)與注冊(cè)登記簿通過(guò)數(shù)據(jù)交接對(duì)整個(gè)碳市場(chǎng)的數(shù)據(jù)流動(dòng)和交易記錄進(jìn)行掌控。

2.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中，碳市場(chǎng)監(jiān)管主體職責(zé)是否明確、監(jiān)管主體之間層級(jí)關(guān)系是否清晰、職責(zé)履行是否到位等問(wèn)題是衡量碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系是否完善的重要標(biāo)準(zhǔn)。完善的碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系有利于監(jiān)管主體之間的分工合作、有效地針對(duì)各種市場(chǎng)失靈行為進(jìn)行調(diào)控。

目前中國(guó)具有監(jiān)管職能的部門(mén)可分為行政部門(mén)監(jiān)管、行業(yè)自律及社會(huì)公眾監(jiān)管三大部分：

（1） 行政部門(mén)監(jiān)管：行政部門(mén)監(jiān)管可以對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行具有規(guī)范和指導(dǎo)作用。對(duì)碳市場(chǎng)具有監(jiān)管職責(zé)的行政部門(mén)包括市場(chǎng)主管部門(mén)、市場(chǎng)保障部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。其中，市場(chǎng)主管部門(mén)為國(guó)家發(fā)改委及下屬的各試點(diǎn)發(fā)改委，主要對(duì)包含配額分配及調(diào)整、報(bào)告與核查、碳排放權(quán)交易和配額清繳在內(nèi)的碳交易流程進(jìn)行安排和部署。

市場(chǎng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)前期工作的準(zhǔn)備和碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)的制定，以保證碳市場(chǎng)運(yùn)作過(guò)程中減排效果的實(shí)現(xiàn)，如統(tǒng)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，為碳市場(chǎng)總量設(shè)定提供客觀依據(jù)；財(cái)政部門(mén)提供碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中的財(cái)政支持，外匯部門(mén)對(duì)國(guó)外交易主體進(jìn)入中國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)行準(zhǔn)入管理；工商、稅務(wù)、國(guó)土資源等部門(mén)負(fù)責(zé)披露控排企業(yè)的違規(guī)行為，并限制未完成履約控排企業(yè)申報(bào)各類低碳項(xiàng)目。

市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，以保證交易活動(dòng)的公平性，如國(guó)家證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)交易機(jī)構(gòu)和交易場(chǎng)所進(jìn)行業(yè)務(wù)規(guī)范，避免其發(fā)生違規(guī)交易現(xiàn)象；同時(shí)各省市金融部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)交易機(jī)構(gòu)上報(bào)的異常行為進(jìn)行處理，并對(duì)交易情況和交易規(guī)則進(jìn)行審查。

（2）行業(yè)自律：以交易所為主的行業(yè)自律監(jiān)管是中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管體系的特點(diǎn)之一。交易所的主要職責(zé)是防范交易風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)碳交易過(guò)程中可能存在的違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督，防范市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)，保障碳市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

（3）社會(huì)公眾監(jiān)督：社會(huì)公眾監(jiān)督是碳市場(chǎng)監(jiān)管不可或缺的一部分。社會(huì)公眾可通過(guò)查詢企業(yè)低碳信息、交易所的交易行情、發(fā)改委公布的履約情況、以及企業(yè)信用信息體系等方式對(duì)碳市場(chǎng)的運(yùn)行信息進(jìn)行獲取，同時(shí)，社會(huì)公眾也可對(duì)碳交易過(guò)程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴與舉報(bào)。

各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中的具體監(jiān)管職責(zé)如圖2。

2.2 監(jiān)管政策

2016年1月，國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)布了包括《全國(guó)碳排放權(quán)交易覆蓋行業(yè)及代碼》、《全國(guó)碳排放權(quán)交易企業(yè)碳排放匯總表》、《全國(guó)碳排放權(quán)交易企業(yè)碳排放補(bǔ)充數(shù)據(jù)核算報(bào)告模板》、《全國(guó)碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)及人員參考條件》、《全國(guó)碳排放權(quán)交易第三方核查參考指南》在內(nèi)的一系列文件，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋主體、排放核算等一系列基礎(chǔ)工作進(jìn)行了部署。

國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》為主要管理文件，通過(guò)梳理七個(gè)試點(diǎn)的碳市場(chǎng)政策，規(guī)定了全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行的配額分配、交易、核查、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任。

中國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程具有從試點(diǎn)向全國(guó)過(guò)渡的特點(diǎn)。因此政策文件也是在地方監(jiān)管的探索中制定統(tǒng)一、規(guī)范的全國(guó)碳市場(chǎng)政策文件體系。目前，中國(guó)已形成“國(guó)家層面碳市場(chǎng)統(tǒng)籌性文件—試點(diǎn)層面碳市場(chǎng)統(tǒng)籌性文件—試點(diǎn)層面碳市場(chǎng)操作性文件”三層級(jí)監(jiān)管政策體系。碳市場(chǎng)監(jiān)管政策體系如圖3所示。

國(guó)家層面碳市場(chǎng)統(tǒng)籌性文件包括《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》（送審稿）及其指導(dǎo)下的《碳交易管理暫行辦法》、各行業(yè)核算與報(bào)告指南以及溫室氣體自愿減排管理暫行辦法。盡管《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》作為國(guó)家層面的行政法規(guī)，具有一定的法律效力，但仍屬于送審階段，并未付諸執(zhí)行。而《碳交易管理暫行辦法》則主要是對(duì)碳市場(chǎng)工作進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌性安排與協(xié)調(diào)、對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)作的基本流程進(jìn)行了劃分與戰(zhàn)略部署。

地方層面碳市場(chǎng)統(tǒng)籌文件根據(jù)立法效力等級(jí)可劃分為地方法規(guī)和省市碳市場(chǎng)管理辦法兩個(gè)層級(jí)。目前僅北京和深圳兩個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)出臺(tái)了地方性法規(guī)，并對(duì)碳市場(chǎng)責(zé)任主體的法律責(zé)任進(jìn)行了明確的規(guī)定。試點(diǎn)碳市場(chǎng)管理辦法就配額管理、MRV制度、交易管理、行政處罰和獎(jiǎng)勵(lì)制度做出了相應(yīng)制度安排，并確定了碳市場(chǎng)職責(zé)部門(mén)與市場(chǎng)參與主體的權(quán)利與義務(wù)。

試點(diǎn)碳市場(chǎng)操作性文件是指對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行具體工作指導(dǎo)的文件總稱，包括MRV制度、交易管理、配額管理、行政處罰和獎(jiǎng)勵(lì)制度。具體而言，MRV制度文件分為量化和核查工作的技術(shù)指南、企業(yè)和核查機(jī)構(gòu)具體MRV工作流程規(guī)范文件以及核查機(jī)構(gòu)的管理辦法；交易管理文件又分為交易所業(yè)務(wù)細(xì)則和交易所管理辦法；配額管理文件包括了配額核定辦法、有償分配制度、抵消機(jī)制以及市場(chǎng)調(diào)節(jié)配額分配機(jī)制等4類文件。中國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的監(jiān)管政策文件覆蓋情況如表1所示。

2.3 技術(shù)支持平臺(tái)

技術(shù)支持平臺(tái)的功能是記錄跟蹤控排企業(yè)的碳排放

數(shù)據(jù)以及碳排放配額交易情況，可有效提高信息流動(dòng)性，并對(duì)每筆交易甚至每一份配額的流向進(jìn)行跟蹤，以避免不正當(dāng)交易發(fā)生。目前，中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)尚處于試點(diǎn)階段，國(guó)家碳交易注冊(cè)系統(tǒng)已經(jīng)建成，但尚局限于自愿減排交易配額的登記和注冊(cè)功能。試點(diǎn)層面的技術(shù)支持平臺(tái)包括注冊(cè)登記系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)和交易系統(tǒng)三個(gè)方面（見(jiàn)表2）。

由試點(diǎn)發(fā)改委主管的注冊(cè)登記簿，通過(guò)對(duì)配額進(jìn)行編碼和實(shí)名制，以實(shí)現(xiàn)跟蹤記錄每一筆配額的轉(zhuǎn)移情況，避免、追蹤不正當(dāng)交易情況發(fā)生，減少市場(chǎng)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。注冊(cè)登記簿與交易系統(tǒng)相互連接，供參與主體進(jìn)行交易；同時(shí)交易系統(tǒng)又將交易情況反饋給注冊(cè)登記簿，在注冊(cè)登記簿中完成配額扣除。信息管理系統(tǒng)則是對(duì)企業(yè)排放量數(shù)據(jù)和報(bào)告情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，匯總至試點(diǎn)發(fā)改委為來(lái)年企業(yè)配額設(shè)定提供依據(jù)。

2.4 具體監(jiān)管內(nèi)容

碳市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)容體現(xiàn)了碳市場(chǎng)監(jiān)管工作的重心和監(jiān)管思路。目前，中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管工作主要是國(guó)家發(fā)改委總體部署下，各試點(diǎn)發(fā)改委指導(dǎo)各試點(diǎn)交易機(jī)構(gòu)完成碳市場(chǎng)監(jiān)管工作。

由表3可以看出，中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管注重事前監(jiān)管，通過(guò)對(duì)交易行為進(jìn)行規(guī)范和約束來(lái)防止交易風(fēng)險(xiǎn)。由各交易所出臺(tái)一系列風(fēng)險(xiǎn)管理辦法來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制，這在一定程度上反映出中國(guó)在碳交易制度設(shè)計(jì)和碳市場(chǎng)建設(shè)上遵循“自下而上”的思路，注重二級(jí)市場(chǎng)中的交易監(jiān)督。

事中監(jiān)管方面，中國(guó)主要針對(duì)市場(chǎng)中碳價(jià)的波動(dòng)采取行政干預(yù)措施，同時(shí)，由證監(jiān)局在國(guó)家層面對(duì)交易所的行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)交易機(jī)構(gòu)存在的不合規(guī)行為進(jìn)行清查。

事后監(jiān)管主要指發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)情況之后或者配額清繳完成之后，針對(duì)一些不符合交易規(guī)定的交易主體以及不按時(shí)清繳的控排企業(yè)進(jìn)行的一系列處罰。

3 國(guó)外碳市場(chǎng)監(jiān)管主要經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外碳市場(chǎng)發(fā)展至今，已積累了大量的碳市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。EU ETS作為全球最大的碳市場(chǎng)，通過(guò)總量控制，實(shí)現(xiàn)減少碳排放的目的。美國(guó)碳市場(chǎng)以區(qū)域性溫室氣體減排行動(dòng)（RGGI）為代表。歐盟碳市場(chǎng)和美國(guó)碳市場(chǎng)分別是統(tǒng)一性和區(qū)域性碳市場(chǎng)的代表，本文將通過(guò)對(duì)歐盟和美國(guó)碳市場(chǎng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，提出對(duì)中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管的建議。

3.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)

根據(jù)歐盟委員會(huì)2010年頒布的《加強(qiáng)歐盟碳交易計(jì)劃市場(chǎng)監(jiān)管的框架》，歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括歐盟委員會(huì)、獨(dú)立

交易日志（后更名為歐盟交易志）、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及各成員國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中：①歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)作為EU ETS的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定碳市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)，監(jiān)督EU ETS的運(yùn)行狀況，接收各成員國(guó)的履約及報(bào)告信息，并統(tǒng)一對(duì)注冊(cè)登記簿進(jìn)行管理。②歐盟交易志（EUTL）負(fù)責(zé)對(duì)每筆配額交易進(jìn)行檢查以確保交易的合理性，同時(shí)可以對(duì)所有配額進(jìn)行跟蹤，以降低不正當(dāng)交易發(fā)生的可能性。③金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)碳市場(chǎng)交易過(guò)程中的金融交易行為和金融衍生品進(jìn)行規(guī)范。④各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：在歐盟委員會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)下，各成員國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)及其金融機(jī)構(gòu)對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

由于美國(guó)尚未建立統(tǒng)一碳市場(chǎng)，根據(jù)其區(qū)域碳市場(chǎng)發(fā)展特征，美國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)大致可分為：①區(qū)域性主管機(jī)構(gòu)：RGGI成立的非盈利機(jī)構(gòu)RGGI.Inc，為成員州提供資訊及服務(wù)類援助。同時(shí)，RGGI.Inc在發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)向各州環(huán)保機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)提出建議，但不具備執(zhí)法和插手管理的權(quán)利。②州級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：由各州環(huán)保部門(mén)或能源部門(mén)承擔(dān)，各州可根據(jù)各自碳交易現(xiàn)狀，單獨(dú)立法規(guī)定配額分配、核查工作以及對(duì)未完成履約企業(yè)進(jìn)行的處罰。③第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)：作為電力行業(yè)專家咨詢及市場(chǎng)監(jiān)管性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，Potomac Economics負(fù)責(zé)監(jiān)督和糾正區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI）運(yùn)作過(guò)程中諸如價(jià)格操縱及核準(zhǔn)指標(biāo)交易中的違法行為等。

3.2 監(jiān)管政策

歐盟排放權(quán)交易體系依據(jù)2003年出臺(tái)的《歐盟排放交易體系規(guī)則》（Directive 2003/87/EC）成立，《規(guī)則》以法令形式對(duì)碳交易過(guò)程中的配額分配、監(jiān)測(cè)與核查方法、懲罰力度做出了規(guī)定。同時(shí)，也對(duì)小型設(shè)備、航空活動(dòng)和固定設(shè)施的碳交易進(jìn)行了詳細(xì)的部署。具體而言，歐盟碳市場(chǎng)監(jiān)管政策可細(xì)分為：①歐盟層面統(tǒng)一性的法律規(guī)定：《歐盟排放交易體系規(guī)則》（Directive 2003/87/EC）對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行總體部署，是歐盟委員會(huì)建立和運(yùn)行EU ETS的依據(jù)。同時(shí)，歐盟層面還就拍賣(mài)規(guī)則、配額分配、市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備、核查指南、公眾對(duì)碳市場(chǎng)的知情權(quán)等進(jìn)行立法規(guī)定，保證監(jiān)管工作有理有據(jù)。②金融方面的監(jiān)管法律：《金融市場(chǎng)工具指令》、《反市場(chǎng)濫用指令》、《加強(qiáng)歐盟碳交易計(jì)劃市場(chǎng)監(jiān)管的框架》以及相關(guān)場(chǎng)外交易的規(guī)定都將碳市場(chǎng)納入了金融監(jiān)管領(lǐng)域，對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)的普通商品交易行為和金融交易行為進(jìn)行分開(kāi)監(jiān)管，以提高交易過(guò)程的透明度。

美國(guó)在碳市場(chǎng)監(jiān)管政策層面，尚未出臺(tái)聯(lián)邦層面法律。各區(qū)域、州出臺(tái)了針對(duì)該區(qū)域（州）的法律文件對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。①區(qū)域?qū)用姹O(jiān)管政策：在RGGI統(tǒng)一規(guī)定排放量上限，由各成員州聯(lián)合簽署《諒解備忘錄》和《標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，分別對(duì)監(jiān)管原則和監(jiān)管程序做出了說(shuō)明。②州級(jí)法律：由各成員州分別出臺(tái)《二氧化碳預(yù)算交易計(jì)劃》、《拍賣(mài)程序》及《區(qū)域溫室氣體協(xié)議》在各州層面對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。

3.3 技術(shù)支持平臺(tái)

由于EU ETS建立時(shí)間較早，發(fā)展歷程較長(zhǎng)，國(guó)際化鏈接程度較深，相應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)也更加完備?！?009/29/EC》對(duì)登記簿做出了一些更改：歐盟注冊(cè)登記簿（UR）取代各成員國(guó)注冊(cè)登記簿，從此單一的、整合的登記簿將涵蓋原有31個(gè)成員國(guó)的登記簿。歐盟注冊(cè)登記簿（UR）只追蹤配額和京都議定書(shū)規(guī)定減排單位的轉(zhuǎn)移記錄，不記錄金融交易行為。同時(shí)，EUTL取代了CITL，實(shí)現(xiàn)每筆交易自動(dòng)檢查、記錄，并授權(quán)每筆交易的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，構(gòu)成技術(shù)平臺(tái)體系的還有國(guó)際交易志（ITL），負(fù)責(zé)對(duì)《京都議定書(shū)》規(guī)定的減排單位進(jìn)行記錄和檢查。

RGGI由于僅對(duì)電力行業(yè)開(kāi)放，這為碳市場(chǎng)MRV制度中的數(shù)據(jù)獲取提供了便利。根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》，納入企業(yè)應(yīng)當(dāng)安裝符合要求的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)各個(gè)發(fā)電廠在線連續(xù)監(jiān)測(cè)二氧化碳，實(shí)時(shí)提供最準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)，按季度向主管機(jī)構(gòu)提交監(jiān)測(cè)報(bào)告，并由美國(guó)環(huán)保局負(fù)責(zé)審核數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)排放量的實(shí)時(shí)監(jiān)控。除此之外，RGGI的二氧化碳配額追蹤系統(tǒng)（COATS）記錄追蹤每個(gè)州的二氧化碳項(xiàng)目數(shù)據(jù)，并為公眾提供數(shù)據(jù)和相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行下載，為市場(chǎng)參與者數(shù)據(jù)獲取提供了方便。

3.4 具體監(jiān)管內(nèi)容

歐盟在監(jiān)管具體內(nèi)容上可分為：①系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防控：通過(guò)交易系統(tǒng)和登記制度的設(shè)計(jì)，降低交易過(guò)程中的不正當(dāng)配額轉(zhuǎn)移以及“洗錢(qián)現(xiàn)象”發(fā)生的概率。②金融風(fēng)險(xiǎn)防控：由于碳市場(chǎng)建立初期，歐盟對(duì)碳排放權(quán)定義為“金融產(chǎn)品”，歐盟排放權(quán)交易中的期貨、期權(quán)及遠(yuǎn)期產(chǎn)品由歐盟金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。在碳市場(chǎng)交易過(guò)程中，對(duì)內(nèi)幕信息進(jìn)行定義、并要求對(duì)碳價(jià)造成極大影響或有內(nèi)幕交易行為的實(shí)體進(jìn)行信息披露，同時(shí)對(duì)拍賣(mài)過(guò)程也納入了金融市場(chǎng)管理范圍。③碳價(jià)調(diào)控：歐盟曾采取碳底價(jià)策略和價(jià)格儲(chǔ)備配額制度來(lái)緩解碳價(jià)暴跌問(wèn)題，并提出2021年建立市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（若年度流動(dòng)配額量的12%大于等于1億t，那么這12%流入配額儲(chǔ)備；若總流通量小于4億t或者當(dāng)前連續(xù)六個(gè)月比上兩年均價(jià)高出3倍，將自動(dòng)釋放配額，整個(gè)操作由登記簿自動(dòng)發(fā)放和收回）解決配額過(guò)剩的問(wèn)題。

美國(guó)在具體的監(jiān)管問(wèn)題上，由于RGGI采取拍賣(mài)方式，一級(jí)市場(chǎng)主要是拍賣(mài)流程的運(yùn)作，二級(jí)市場(chǎng)則是配額交易和抵消機(jī)制，所以在監(jiān)管措施上主要側(cè)重于：①排放量數(shù)據(jù)監(jiān)管：由于采取了拍賣(mài)的方式進(jìn)行配額分配，RGGI要求每個(gè)納入實(shí)體都需要建立連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）。②價(jià)格調(diào)控：采取成本控制儲(chǔ)備的方法，是避免配額過(guò)高而采取的具體措施。同時(shí)規(guī)定在可以存儲(chǔ)配額的同時(shí)可以預(yù)借配額，保持了一定的市場(chǎng)履約的靈活性。③交易監(jiān)管：專門(mén)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)Potomac Economics對(duì)拍賣(mài)和交易行為中是否存在內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱進(jìn)行監(jiān)管，并出具相應(yīng)的監(jiān)管報(bào)告。

4 國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)監(jiān)管體系對(duì)比分析

通過(guò)對(duì)國(guó)外碳市場(chǎng)監(jiān)管情況總結(jié)分析不難發(fā)現(xiàn)，在各國(guó)（區(qū)域）建立碳市場(chǎng)的過(guò)程中，國(guó)家的政治態(tài)度、經(jīng)濟(jì)體制以及文化都會(huì)影響碳市場(chǎng)的建立思路，進(jìn)而反映到碳市場(chǎng)監(jiān)管體系的差異。具體說(shuō)來(lái)，在監(jiān)管手段、監(jiān)管體系、監(jiān)管內(nèi)容上都會(huì)存在一定的差異。

4.1 監(jiān)管手段不同

無(wú)論是歐盟還是美國(guó)，政府部門(mén)對(duì)碳市場(chǎng)的監(jiān)管方式主要依據(jù)法律手段。通過(guò)立法的方式對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行管理，可以防止政策內(nèi)容的模糊性，具有更高的執(zhí)行效力。而在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上，歐盟不僅對(duì)碳市場(chǎng)指導(dǎo)性文件法律化，對(duì)于配額拍賣(mài)、碳泄露規(guī)定、市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制以及核查工作規(guī)則都進(jìn)行了相應(yīng)的立法。

美國(guó)盡管因?yàn)檎卧蛏形创嬖诼?lián)邦層面的專項(xiàng)立法，但也存在諸如2009年頒布的《清潔能源與安全法》、2010年頒布的《美國(guó)電力法案》等都為碳市場(chǎng)建立提供了理論基礎(chǔ)和立法保障。各區(qū)域性碳市場(chǎng)層面，以RGGI為例，通過(guò)各州簽訂《諒解備忘錄》為市場(chǎng)運(yùn)行提供前提條件，在操作層面則通過(guò)《標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》進(jìn)行程序性規(guī)定，與此同時(shí)，各州層面分別出臺(tái)拍賣(mài)法規(guī)等操作性法規(guī)，以保證市場(chǎng)在法律監(jiān)管框架下有效的運(yùn)行。

而中國(guó)目前碳市場(chǎng)監(jiān)管法律尚未明確，國(guó)家層面統(tǒng)籌性文件僅僅停留在人大送審階段，尚未存在實(shí)質(zhì)性的法律文件，監(jiān)管政策主要以地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主，操作性文件也局限于地方的規(guī)范性文件。

4.2 監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能不同

就歐盟來(lái)說(shuō)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系更加明確。歐盟委員會(huì)是碳市場(chǎng)的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)配額制定、技術(shù)平臺(tái)的管理以及除金融風(fēng)險(xiǎn)之外的技術(shù)評(píng)估。在職能上，歐盟委員會(huì)作為主管機(jī)構(gòu)更多的是對(duì)碳市場(chǎng)的總體運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要對(duì)其他管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)以保障碳市場(chǎng)的有效性。在核查工作以及交易所的管理上并未過(guò)多涉及。二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管中，由歐盟交易志（EUTL）負(fù)責(zé)交易中的操作性風(fēng)險(xiǎn)，而碳金融衍生品交易則適用于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管，有效地劃分了監(jiān)管范疇，保證了監(jiān)管力度。

RGGI采取拍賣(mài)的配額分配方式，由第三方獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管。專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)Potomac Economics負(fù)責(zé)監(jiān)督拍賣(mài)流程和二級(jí)交易，向公眾發(fā)布年度配額市場(chǎng)報(bào)告、拍賣(mài)報(bào)告及二級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管報(bào)告，監(jiān)督配額分配以及配額價(jià)格的合理性，考察拍賣(mài)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)值的相符程度，并提出相關(guān)建議。RGGI的獨(dú)立監(jiān)管模式很好的保證了監(jiān)管的公平性和投資者參與碳交易的信心，在監(jiān)管過(guò)程中很好地發(fā)揮了事中監(jiān)管的作用。與此同時(shí)，RGGI.Inc作為咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)碳市場(chǎng)提供技術(shù)援助。

中國(guó)采取的則是發(fā)改委主管下的多方參與管理模式，地方層面則由地方政府部門(mén)組織相關(guān)管理部門(mén)協(xié)同進(jìn)行管理并聯(lián)合決策。但是，由于碳市場(chǎng)涉及因素眾多，牽涉多方利益相關(guān)主體，職責(zé)劃分并不明晰，對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題存在監(jiān)管空缺的現(xiàn)象，這也是由于中國(guó)目前政策設(shè)計(jì)不明晰、不具體所導(dǎo)致的。

4.3 監(jiān)管重心不同

國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)監(jiān)管重心的不同，一定程度上與其市場(chǎng)發(fā)展階段、納入行業(yè)和交易品種有不可分割的關(guān)系。最初，歐盟對(duì)碳市場(chǎng)采取一種“自下而上”的管理體制，在國(guó)家分配計(jì)劃的制定上遵循各國(guó)自主上報(bào)配額的原則，在技術(shù)支持平臺(tái)上也是由成員國(guó)各自進(jìn)行管理，而歐盟碳價(jià)的波動(dòng)使得歐盟開(kāi)始對(duì)碳價(jià)進(jìn)行行政干預(yù)。但是，歐盟碳市場(chǎng)的監(jiān)管重心主要是對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中的操作性風(fēng)險(xiǎn)和交易性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，同時(shí)區(qū)分金融交易行為和非金融交易行為，分別進(jìn)行監(jiān)管。在一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管上，注重配額分配的合理性和公平性，強(qiáng)調(diào)對(duì)碳泄露行業(yè)的界定，并通過(guò)設(shè)計(jì)定量和定性兩套解決方法，保證碳市場(chǎng)運(yùn)行效果。在二級(jí)市場(chǎng)交易中，強(qiáng)調(diào)進(jìn)行系統(tǒng)安全管理，在安全設(shè)置上，首先對(duì)持有人的賬戶申請(qǐng)進(jìn)行安全檢查；配額轉(zhuǎn)讓過(guò)程中需要經(jīng)過(guò)兩名授權(quán)代表授權(quán)，轉(zhuǎn)移過(guò)程中需經(jīng)過(guò)26小時(shí)的安全延期，以保證交易安全。

而美國(guó)區(qū)域性溫室氣體減排協(xié)議（RGGI）主要是針對(duì)交易性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）每15分鐘記錄一次讀數(shù)，不僅可以記錄二氧化碳排放量，還可以記錄到排放實(shí)體氮化物、氧氣、濕度的相關(guān)情況，保證了數(shù)據(jù)的可獲取性，有助于企業(yè)控制排放量，減少了市場(chǎng)管理的工作量。在一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管上，各成員州主管部門(mén)負(fù)責(zé)拍賣(mài)工作的實(shí)施，監(jiān)管部門(mén)對(duì)拍賣(mài)程序進(jìn)行監(jiān)控，并審核參與者資格，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行審查。交易數(shù)據(jù)管理方面，由美國(guó)國(guó)家環(huán)保局負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)，同時(shí)在連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS）無(wú)法工作情況下，后備代替數(shù)據(jù)缺失，以應(yīng)對(duì)緊急狀況。

中國(guó)則主要為保障碳市場(chǎng)有效性針對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。主管部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度監(jiān)管，將不利于市場(chǎng)活躍性的形成，同時(shí)，監(jiān)管主體在交易機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)設(shè)定和經(jīng)營(yíng)范圍上設(shè)置了過(guò)多的限制，并未進(jìn)行配額全程追蹤和系統(tǒng)安全管理，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍過(guò)大、監(jiān)管不力的問(wèn)題。

綜上，國(guó)內(nèi)外碳市場(chǎng)監(jiān)管政策設(shè)計(jì)上，存在具體差異見(jiàn)表4。

5 中國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)管建議

5.1 提高碳市場(chǎng)立法效力，完善監(jiān)管政策體系

目前我國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)中，僅深圳碳市場(chǎng)與北京碳市場(chǎng)通過(guò)人大立法的形式確保了碳市場(chǎng)運(yùn)行的法律效力，上海、廣東、湖北以及重慶等4個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)的建立基礎(chǔ)為政府規(guī)章制度，天津碳市場(chǎng)建立的法律效力最低僅為部門(mén)規(guī)章制度，這在一定程度導(dǎo)致了試點(diǎn)碳市場(chǎng)控排主體參與度較低、交易不活躍等一系列問(wèn)題。相比之下，EUETS與RGGI等較為成熟的國(guó)際碳市場(chǎng)在運(yùn)行過(guò)程中均有專項(xiàng)立法來(lái)提升對(duì)碳市場(chǎng)的管理效力。因此，中國(guó)在建立全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)程中，應(yīng)立法在先以保障碳市場(chǎng)監(jiān)管的法律效力，避免立法滯后導(dǎo)致監(jiān)管效力不足。

在監(jiān)管政策內(nèi)容上，由于目前我國(guó)7個(gè)試點(diǎn)均為區(qū)域性市場(chǎng)且制度建設(shè)的重點(diǎn)不盡相同，但總體上在碳泄露、配額拍賣(mài)過(guò)程以及減排效果良好企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)等方面的監(jiān)管制度建設(shè)均存在欠缺。因此未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)注重在分配機(jī)制設(shè)計(jì)上對(duì)碳泄露問(wèn)題的監(jiān)管，不同行業(yè)予以區(qū)分對(duì)待；逐步擴(kuò)大配額拍賣(mài)比例，并對(duì)拍賣(mài)全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，避免暗箱操作行為。細(xì)化針對(duì)減排效果良好企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)制度安排，具體獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則應(yīng)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)進(jìn)行安排，銀行、行業(yè)主管部門(mén)以及項(xiàng)目審批部門(mén)明確其責(zé)任，更好地落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)制度安排。

5.2 平衡監(jiān)管權(quán)力，成立專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)的主管部門(mén)均為試點(diǎn)省市發(fā)改委，其參與了從一級(jí)市場(chǎng)配額分配到二級(jí)市場(chǎng)交易監(jiān)管的所有內(nèi)容，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租行為的產(chǎn)生。因此，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)平衡監(jiān)管權(quán)力，成立專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)家層面的主管部門(mén)以及地方發(fā)改委負(fù)責(zé)配額分配方案制定、核查指南規(guī)范以及獎(jiǎng)懲制度規(guī)定，并對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行情況定期向上級(jí)主管部門(mén)匯報(bào)。其次，成立環(huán)保部門(mén)與證監(jiān)會(huì)并列的監(jiān)管部門(mén)，專職負(fù)責(zé)二級(jí)市場(chǎng)交易監(jiān)管，其中環(huán)保部門(mén)具體負(fù)責(zé)監(jiān)管技術(shù)支持平臺(tái)，掌握碳市場(chǎng)運(yùn)行數(shù)據(jù)，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行情況進(jìn)行分析；證監(jiān)會(huì)及各省市金融部門(mén)運(yùn)用金融市場(chǎng)相關(guān)制度對(duì)碳金融衍生品市場(chǎng)的金融行為進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，國(guó)家層面需要整合原有的履約保障部門(mén)和項(xiàng)目審批部門(mén)，建立信用信息系統(tǒng)，將全國(guó)試點(diǎn)履約企業(yè)違規(guī)違約情況以及核查機(jī)構(gòu)違法行為納入監(jiān)管，并由信用信息系統(tǒng)統(tǒng)一向其傳遞企業(yè)違約信息，并向社會(huì)媒體等進(jìn)行通報(bào)，使得信用管理切實(shí)有效。

5.3 加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，完善電子平臺(tái)安全建設(shè)

目前我國(guó)7個(gè)試點(diǎn)均注重事前預(yù)防和事后懲罰監(jiān)管，對(duì)碳交易過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管較為缺乏，而事中監(jiān)管措施缺乏的重要原因在于試點(diǎn)碳市場(chǎng)相關(guān)操作系統(tǒng)功能尚未完善。因此，全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)建立類似EUETS的國(guó)家注冊(cè)登記平臺(tái)系統(tǒng)，注重對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的交易過(guò)程可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，并注重執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生源頭的懲罰力度。其次，全國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)進(jìn)一步完善電子平臺(tái)安全建設(shè)，減少系統(tǒng)崩潰或者被有意破壞的可能性，并建立緊急異常情況應(yīng)對(duì)機(jī)制，規(guī)定專職監(jiān)管機(jī)構(gòu)在系統(tǒng)出現(xiàn)異常情況下采取緊急措施。

5.4 加大碳市場(chǎng)信息披露力度，鼓勵(lì)公眾及行業(yè)協(xié)會(huì)參與，形成外部監(jiān)督機(jī)制

目前我國(guó)7個(gè)試點(diǎn)碳市場(chǎng)對(duì)相關(guān)信息的披露力度仍有所欠缺，交易機(jī)構(gòu)僅對(duì)交易量及價(jià)格等信息進(jìn)行了披露，試點(diǎn)省市發(fā)改委則僅對(duì)未完成履約的控排企業(yè)以及履約率進(jìn)行披露，但就未能完成履約的控排企業(yè)懲罰情況、完成履約企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)情況以及碳市場(chǎng)建立后的減排情況等一系列信息均未進(jìn)行披露。因此未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)建立碳市場(chǎng)相關(guān)信息披露機(jī)制，提高市場(chǎng)透明度，鼓勵(lì)包括社會(huì)公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等外部力量對(duì)碳市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，形成外部監(jiān)督機(jī)制。

（編輯：徐天祥）

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Abstract Since China declared its plan to establish a national Carbon Trading System by 2017 in the USChina Joint Announcement on Climate Change published in September 2015， the progress of setting up the national carbon trading system and how the 7 pilot schemes operate aroused strong interests of not only the media but also the academics. According to forecast， Chinas carbon trading system will surpass the current largest carbon market – EU ETS and become the number 1 carbon market worldwide. However， due to rather short history， different degrees of significance and different focuses of development been given to the 7 regional pilot carbon markets， Chinas carbon market presents a series of problems at the moment， including unclear responsibilities of regulatory bodies， unsound regulatory system， and regulatory policy not in place. Therefore， this study attempts to analyze the regulatory systems of 7 regional pilot markets from the prospects of regulatory bodies， regulatory policies， technical support systems and regulatory contents， after comparison with the relatively more advanced international counterparts such as EU ETS and RGGI， the study found that： ①in terms of regulatory measures， EU ETS and RGGI rely on legal control while Chinese ETS is still regulated by local governmental policy documents；②as for the function of regulatory bodies， EU ETS twolevel management system effectively differentiates each levels scope and range of responsibilities， RGGI also ensures its fairness and inprocess control via its independent third party regulatory model， while Chinese regional ETS is solely regulated by the Development and Reform Commission whose responsibilities are not defined clearly； ③with respect to the regulatory focus， EU ETS pays great attention to the operational and transactional risks control， RGGI cares more on realtime monitoring of transactional risks， while China so far focuses on market price fluctuation risk prevention. Based on which， the study proposes a few recommendations as how to design the regulatory mechanism for the national carbon market： ① improve the effectiveness of regulatory policy system through legislation； ② set up fulltime regulatory agencies to balance powers from various departments； ③ enhance security of electronic platforms to reinforce the supervision of whole trading process； ④ form the external monitoring mechanism via indepth information disclosure and encouragement of public participation.

Key words carbon market； carbon trading； regulatory； policy