城鎮(zhèn)化進程中農村基層治理體系的重構
——基于多元利益主體生成的視角

黃穎娜

清華大學，北京 100084

城鎮(zhèn)化進程中農村基層治理體系的重構
——基于多元利益主體生成的視角

黃穎娜

清華大學，北京 100084

農村基層從管控走向治理的過程是歷史與邏輯相統(tǒng)一的過程。利益的分化與多元利益主體的生成是農村治理的邏輯前提。新中國成立以來至今三次土地制度變遷，以及新型城鎮(zhèn)化的加快推進，使得農村的利益格局發(fā)生了深刻變化，已經(jīng)形成多元利益主體并存的格局，給傳統(tǒng)農村治理帶來了新問題、新挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進程中，致力于農村基層治理體系的重構，構建多元利益主體平等和諧共治的新格局，應是推進農村基層治理的可行進路。

城鎮(zhèn)化；農村基層治理；多元利益主體

城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關系并非是此消彼長，而是互利共生。應是各美其美，美美與共。在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，不改進村民自治制度及其賴以生長的社會環(huán)境，農村發(fā)展難以持續(xù)，城鄉(xiāng)差距將會進一步擴大。農村治理方式和治理的社會基礎的不協(xié)調，將導致國家治理農村的成本不斷加大，最終也會影響城鎮(zhèn)化整體進程的推進。本文從邏輯前提、歷史演進、現(xiàn)實沖突、可行進路四個維度構建一個分析框架，對如何在新型城鎮(zhèn)化進程中完善農村基層治理進行探討。

一、治理興起的邏輯前提：治理的內在品質及其優(yōu)越性

治理理論20世紀90年代于西方興起。1989年，在世界銀行《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》報告中提及，非洲發(fā)展過程中反復出現(xiàn)的“治理危機”（crisis governance）問題，首要應涉及創(chuàng)造多元制度結構的政治革新。[1]自此，“治理”被賦予了新的意涵，開始走出政治學領域，開始成為一門“顯學”，并于經(jīng)濟社會等其他領域得到廣泛運用，成為社會學、管理學、經(jīng)濟學研究的熱點議題。盡管學者們對治理的界定有別，運用此概念的旨趣各異，但是治理理論所揭示的基本問題、方法論原則以及其所蘊含的理念，是能夠獲得學術共同體的共識性理解和認同的。根據(jù)全球治理委員會的較為權威的治理定義，“治理是公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規(guī)章制度，以及種種非正式安排”。[2]由此可見，治理與管理有著顯著的不同。管理強調管理主體的單一性，不能多中心，強調過程運行的控制性，注重服從和執(zhí)行；而治理離不開兩個前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。[3]因此，治理的主體是多元的、多中心的，治理不是單一主體的管理。治理的優(yōu)越性和突出特征就在于多元主體的民主參與，即主體多元化。多元主體共同參與治理，既體現(xiàn)了民主精神，因它以制度化的方式征詢了“民意”，也體現(xiàn)了科學和理性精神，因它以制度化的方式集中了“民智”。[4]同時，治理的方式不是行政命令式，而是強調協(xié)調、協(xié)商，上下互動，主張政府與相關利益主體共同參與公共事務治理，進而實現(xiàn)公共利益最大化，實現(xiàn)激勵相容。

新型城鎮(zhèn)化背景下的農村治理，是在引入治理理論后形成的關于農村發(fā)展的新概念，是指農村公共權威管理農村社區(qū)，處理農村社會公共事務，調控與影響農村社會，增進農村社區(qū)公共利益的過程。而這一過程卻又是一個復雜的過程，既有政府自上而下的統(tǒng)治，又有村民的民主自治；既有規(guī)范的制度，又有村規(guī)民俗的約定；既有國家公共權威的介入，又有民間組織的參與。新農村治理必須選擇切實可行的治理方式，構建多元治理主體的權責結構，互動協(xié)調的體制機制。中共黨的十八大以來，把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進新型城鎮(zhèn)化建設上升到國家戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化建設催生了我國農村社會治理現(xiàn)代化轉型。探索并建立以農民權利為核心，尊重的農民主體性，有效協(xié)調農村多元利益主體合法利益訴求的現(xiàn)代治理模式，已經(jīng)成為我國農村社會治理轉型的內在邏輯。

二、農村治理的歷史演進：多元利益主體的演化與生成

一定的社會制度和體制實質上就是一定的利益制度，是保障、維護與協(xié)調不同利益主體間利益關系的制度和體制。[5]土地關涉到農民的核心利益?；仡櫄v史，我國農村土地制度的三次變遷，促進了農村多元利益主體的生成，亦重塑了農村的社會治理結構。第一次變遷為1946年至1953年的土地革命。國家通過頒布實施《五四指示》《土地法大綱》《土地改革法》三個重要政策，使農民獲得了土地，實現(xiàn)了平均分配。這一階段我國實行的是農民土地所有制，土地的所有權與經(jīng)營權都歸屬于農民，農民可以自由地進行土地產(chǎn)權的流轉，徹底改變了沿襲兩千多年的“農民——地主依附關系”，建立了“農民——人民政府領導關系”，改變了農村社會結構，重組了農村基層治理體制。通過土地改革將中國共產(chǎn)黨的組織滲透到農村，徹底改變了中國歷代王朝政府權力無法下沉而依靠士紳間接治理農村、農民的格局。

第二次變遷為1954年至1978年的土地改革。自1953年起，中共中央提出過渡時期的總路線，同時大規(guī)模的社會主義改造，在鄉(xiāng)村大力發(fā)展初級合作社，實行土地入股分紅。在初級合作社階段，入社農民仍然保有土地的所有權，但其經(jīng)營權發(fā)生了變化，形成集體統(tǒng)一經(jīng)營，土地的所有權與經(jīng)營權在新中國成立后第一次發(fā)生了分離；1956年又掀起合作化的高潮，高級社開始大量涌現(xiàn)，農地所有權歸于集體，社會主義改造完成，從初級社到高級社，所有權和經(jīng)營權歸于集體；人民公社是中國特有的一種農村經(jīng)濟組織形式，它既是生產(chǎn)組織，也是基層政權，是一種“政社合一”組織。以1958年人民公社體制的實施為標志，國家在農村諸多控制力量博弈中的“大獲全勝”。隨著農村土地合作社、集體化、公社化的推進，國家力量也加速向農村滲透。通過農地制度改革，國家變成了集體的影子，國家成為主導村集體及其農戶的唯一力量。這次土地改革，使農民與國家的稅收關系、領導關系變成了農民與國家的全面控制關系。通過農地制度變革，中國共產(chǎn)黨將整個農村變成了一個“大托拉斯”，鄉(xiāng)村變成了一個大的科層組織，這也深刻地改變了農村的社會結構，即在村莊共同體中農民與農民之間的利益無關的“獨立關系”，轉變?yōu)槔嫦嚓P或利益一致的“社員關系”。

第三次變遷也就是改革開放1978年至今。我國開始實行土地所有權歸集體所有，承包經(jīng)營權歸農民所有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在不改變農地所有權的條件下，賦予農民土地經(jīng)營權、收益權與處置權，并以承包權這個概念予以統(tǒng)馭，將一元化的農地產(chǎn)權結構多元化，承包權包括經(jīng)營權、收益權與處置權，所有權與承包權實現(xiàn)了二權分離。同時承包權中的經(jīng)營權也能夠再次進行分離，即經(jīng)營權可以從承包權中的母體中分離出來，農村實現(xiàn)農地產(chǎn)權的雙重分離。同時隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，如何穩(wěn)定農戶的承包經(jīng)營權，如何推動土地流轉，實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，如何有效協(xié)調城市建設用地緊張和農村土地利用閑散的矛盾等現(xiàn)實改革問題日益顯現(xiàn)，相應的農村土地改革的重點，轉移到了農地征用與土地流轉制度上來。在此過程中，為打破農民個體生產(chǎn)經(jīng)營條件的局限、降低制度變革的風險，農業(yè)合作經(jīng)濟組織（簡稱“農業(yè)合作社”）作為農民聯(lián)合從事特定農村經(jīng)濟活動所組成的企業(yè)組織形式應運而生。實踐表明，農業(yè)合作社作為連接農民與市場的中介，對于推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，維持農產(chǎn)品市場和農業(yè)要素市場的穩(wěn)定與均衡，改善農民的社會與經(jīng)濟地位發(fā)揮了積極作用的作用。農村市場競爭機制、農村市場經(jīng)濟規(guī)律得到認可和激發(fā)，沖破了政社合一的計劃經(jīng)濟，極大解放和發(fā)展了農村社會生產(chǎn)力。經(jīng)濟上解放的農民需要自己的政治權利即自治權利。農村治理的力量除了國家行政權力、村支兩委、宗族勢力外，還出現(xiàn)能人（農村精英，如返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民）、農村各種合作組織等不斷參與農村地方事務的管理，包括經(jīng)濟、政治、文化和社會各方面的事務。這一過程使得農村的社會結構得以重塑，農民與黨和國家的關系調整為“農民——國家互動關系”，農民與村、合作社的關系也從“領導——被領導關系”變成“服務——被服務關系”，農民之間的社會關系也從利益高度一致的“社員關系”變成了利益相對獨立的“公民關系”。至此，我國農村基層利益格局從利益不分化、高度一致轉變?yōu)檎?、基層黨組織、村委會、社會組織、農民個體等多元利益主體并存或者說博弈的格局。

三、農村治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：單中心行政權威與村民自治性沖突

改革開放以來，我國農村基層社會的組織方式發(fā)生了重大變化。農村已取代傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以村委會的基層群眾自治組織形式。但作為基層群眾自治組織的農村村委會并沒有發(fā)展成為真正的社會自治組織，其自主性和自治性遠遠不夠。也就是說，在傳統(tǒng)的社會管控邏輯和思維主導下，農村基層政府還處在不斷的加強單中心行政權威治理和社會管控能力的實踐中。[6]這樣的實踐，與社會發(fā)展脫節(jié)，與社會需求脫節(jié)，不能反映和協(xié)調農村基層治理中多元利益主體訴求，甚至產(chǎn)生沖突，不具有從現(xiàn)行舊體制走向未來新體制的社會改革意義，主要體現(xiàn)在：

一是，公共權力資源配置的單極化和公共權力運行的單向性。

通常，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級政府的執(zhí)行機構，以完成上級政府的指令為主，其管理手段主要采取行政命令而非對話、協(xié)商與協(xié)調的方式。但事實上，國家很難給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一個細致的整體劃一的指令。尤其是在中國農村處于急劇社會變遷且社會發(fā)展及其不平衡的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益邊界和權限范圍往往是模糊不定的，加之行政機構自身的擴張性特質，政府管理權力無限制的單向度下壓，村委會、村黨支部已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的機構延伸，政府對農村治理的主導作用幾乎達到了極致，鄉(xiāng)村基層自治權空間受到擠壓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會主任、黨支部書記的村干部的遴選具有推薦權，承擔鄉(xiāng)村治理經(jīng)費、村干部培訓等職責。政府有效控制著農村治理精英，甚至政府直接選派官員參加村級事務治理。

二是，村委會和黨支部職權重疊，以及黨支部與村委會在組人員的高度重合。1998年《村民委員會組織法》明確了基層黨組織在農村社區(qū)治理中的領導核心地位，但是并沒有明確指出村黨支部與村委會在實踐中的具體職能分工，進而造成村兩委在權力、職能上的諸多紛爭。就村黨支部自身而言，黨支部與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度也呈現(xiàn)不協(xié)調的狀態(tài)。如村務決策權、財務審批權等，都沒有就村委會和黨支部具體職責權限作出明確劃分并對村務工作運行機制作出具體的、可操作的規(guī)定。界限模糊的責權分配產(chǎn)生了“相互性問題”，村支書與村主任陷入“科斯悖論”之中而不自知，“有利的事?lián)屩?，沒好處的事無人管”。

三是，農村民間組織發(fā)育不夠成熟，互信機制不健全。農村民間組織（農業(yè)合作社）在農村公共治理空間的拓展、公共物品的提供、滿足村民不同利益要求等方面發(fā)揮著重要作用，是實現(xiàn)農村基層治理的重要主體之一。但是，在農村地區(qū)，很多民間自治主體既沒有完善的制度建構，也沒有專業(yè)化的人才和穩(wěn)定的財政來源，社會公信力也薄弱。通過參與農村治理，民間組織在一定程度上“擠占”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層自治組織傳統(tǒng)的活動空間。隨著這些組織的快速發(fā)展，匯集其周圍的社會資源也就相應擴大，從而對基層政權組織在農村社區(qū)的執(zhí)政權威構成“挑戰(zhàn)”。此種自治權力分配上的此消彼長所導致的結果，就是在很多農村地區(qū)基層政權組織與民間組織之間難以建立有效的互信機制，雙方總是以一種懷疑的眼光來看待對方的幾乎所有行為。在這種情形下，合作還沒有開始，互疑的眼光就已經(jīng)宣判了合作的“死亡”。[7]

四是，村民缺乏主動參與治理的意識和能力。一方面是因為他們接受政治信息不對稱、利益表達渠道狹窄、教育文化水平較低，組織能力薄弱，增加了他們在村級公共事務中的無力感，使他們陷入“有心無力”的尷尬境地。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化和社會流動性增加，大量農村精英、青壯年勞動力前往城市發(fā)展，導致農村優(yōu)質人才大量流失，鄉(xiāng)村治理精英循環(huán)不暢，妨礙民間精英中介紐帶作用的發(fā)揮，鄉(xiāng)村治理主體呈現(xiàn)出嚴重缺位的困境，農村社會治理沒有了主體力量支持，村民自治制度的功能和作用式微。

四、城鎮(zhèn)化進程中農村治理的實踐進路：農村基層治理體系的重構

城鎮(zhèn)化對農村的影響不僅在人口向城市的流動與聚集，而且也表現(xiàn)為農村經(jīng)濟方式的全面變革以及農民組織方式的結構性轉變。在持續(xù)推進的城鎮(zhèn)化過程中，要將城鎮(zhèn)化進程與農村治理有機結合，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，實現(xiàn)農村基層治理的現(xiàn)代轉型，即處理好政府、村民自治組織、民間組織、村民個體之間的關系，重建政府治理的公共性，構建多元治理主體平等和諧共治的農村治理新格局。

一是，建立有限政府，理順政府治理與村民自治之間的關系。

政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要進一步明確法律規(guī)定機構屬性、職責、權限，嚴格參照和執(zhí)行《村民委員會組織法》之相關規(guī)定，即國家的行政管理權收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家在農村的基層政權，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家對本地區(qū)進行行政管理；而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村則實行村民自治，村民自己選舉產(chǎn)生的村民委員會是群眾性自治組織，村級公共事務由本村村民自我管理。讓社會自治組織發(fā)展起來，首先要進行社會組織體制改革，主要指改革雙重管理體制，建構現(xiàn)代社會組織制度，把“組織”還給社會。[8]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權的最后一層，是傳達和貫徹中央及省市縣政策的重要一環(huán)，也是農村社會建設的最直接引領者。在農村社會的管控上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應把握好分寸，維護村民的自治權。這就需要轉變政府與基層社會以及個體的互動模式，從“管控”走向“協(xié)商”。政府要尊重農民個體的權益訴求與價值需要，以農民作為農村治理的主體，維護他們的權益、提升他們的參與動力。在治理過程互動中，要強調“尊重、合作”，讓農民感覺到政府是農民權益的支持者、服務的提供者，使其有公平感、存在感，有獲得感。

二是，建立有效的治理體制、機制，理順村黨支部、村委會與村民之間的關系。

合理界定村支兩委的責、權、利關系，形成權責明晰、權力均衡的治理體制，是解決矛盾的關鍵之所在。一要建立以黨支部為主的決策體制，強化黨的核心領導地位，村支書應從具體的村務工作中脫離出來，把重心放在村莊規(guī)劃等全局性問題決策上來。二要建立以村委會為樞紐的執(zhí)行體制，強化村委會自治功能、執(zhí)行角色，加強組織與協(xié)調職責。村委會作為村莊社區(qū)一切公共事務的承擔者和組織者，是村民自治權力的唯一載體，只有進一步加強村委會在公共物品提供上滿足村民多元需求的功能，才能保證其職能真正履行。三要建立以村民代表會議為主要形式的監(jiān)督體制，建立黨支部、村委會、村民（代表）會議三者間的有效合作機制。

三是，建立良性互動治理模式，處理好基層政府與村民及農村民間組織的關系。

加強農村誠信體系建設，促進農村社會資本成長。農村基本資源中，除了有土地和人力構成的經(jīng)濟資源外，還潛藏著一筆豐富的社會資源，即村莊特定的社會關系和人際關系網(wǎng)絡。[9]如果農村社會具有廣泛的信任和多元的社會規(guī)范，社會資本存量就會增加，人們的公共理性就有可能得到加強，廣大村民選擇優(yōu)良精英的能力也就隨之提高，進而促進契約性公共權威的成長。在這種情況下那些擁有更多社會資本并有良好人品和管理能力的精英，更有可能被村民所選擇而容易進入體制內，從而擴大村級組織的總體動員力，進而形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。要從農村發(fā)展的未來出發(fā)，用契約精神、法治理念、規(guī)則意識統(tǒng)領治理實踐，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與民間組織、村級自治組織與民間組織之間的互信機制建設，致力于共同遵守的規(guī)則建設，注重農民個體之間、民間之間的合作與協(xié)商，提升農村的社會資本，使村莊成為農民的生活共同體、利益共同體、情感共同體。農村合作社通過形式多樣的公共活動以及公共服務，把分散的農民個體整合起來，共建村莊和諧秩序。

[1][英]大衛(wèi)·威廉姆斯，湯姆·杰克遜.治理，世界銀行與自由主義理論[A].俞可平.治理與善治[C].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[2][法]瑪麗-克勞德·斯莫茨.治理在國際關系中的正確運用[A].俞可平.治理與善治[C].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]臧志軍.“治理”：烏托邦還是現(xiàn)實[J].探索與爭鳴，2003（3）.

[4] 褚宏啟.教育治理中的多元主體及其作用互補[J].教育發(fā)展研究，2014（19）.

[5] 王偉光.利益論[M].北京:人民出版社，2001.

[6] 周慶智.推進基層治理的社會改革——基于城鄉(xiāng)基層社會治理實踐的制度分析[J].學海，2016（1）.

[7] 徐勇.農村社區(qū)治理主體及其權力關系[J].理論月刊，2013（1）.

[8] 王名.社會組織與社會治理[M].北京:社會科學文獻出版社，2014.

[9] 曾芳芳.農村治理主體多元化的制度建構與實踐理路——基于農村治理主體結構的解析[J].理論研究，2008（5）.

（責任編輯：武 亮）

黃穎娜（1980-），女，遼寧阜新人，清華大學馬克思主義學院博士，研究方向：社會主義核心價值觀、社會治理研究。

本文系遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展課題“城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)基層治理的遼寧經(jīng)驗與模式研究”（項目編號：2017lslktjd-050）的階段性研究成果。

2017-06-04

D422.6

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