法國文物建筑征收制度研究

○ 王 歷，李悄然

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410083)

法國文物建筑征收制度研究

○ 王 歷，李悄然

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410083)

法國的文物建筑保護制席起始于法國大革命，歷經兩次世界大戰(zhàn)的打擊，形成了一套比較完備的文物建筑征收制度。文物建筑因其具有歷史、藝術等特殊價值，先后受到《歷史紀念物法》和《法國遺產法典》的規(guī)制，特定情況下國家可依據《不動產征收法典》對其進行征收。文物建筑的征收以其具有公共利益為前提，公共利益的判斷是征收程序設置中的核心問題。文物建筑的征收過程也是一個公共利益與產權人個人利益求得平衡的過程。法國文物建筑征收制度在程序啟動者的設置、司法對征收程序的介入方面有其獨特之處，法國的經驗或許會給我國的文物建筑征收制度帶來啟發(fā)。

文物建筑； 征收； 公共利益

1789爆發(fā)的法國大革命在摧毀封建專制統(tǒng)治的同時也給文物建筑帶來了災難。人們置身于熱烈的“革命氣氛”中，出于消除舊時代印記的目的而大肆破壞文物建筑。文物建筑作為一個舊時代記憶的承載者和破壞行為的受害者的身份出現在人們的視野里。在1820年浪漫主義運動的推動下，法國人民保護文物的意識提高，保護文物建筑的呼聲日益增多。政府也認識到了保護文物建筑的重要性，從十九世紀30年代開始著手干預。法國作為二十世紀上半葉兩次世界大戰(zhàn)的主要戰(zhàn)場之一，大戰(zhàn)無疑給其帶來了深重災難。大量城市遭到轟炸，文物建筑變?yōu)閺U墟瓦礫。在戰(zhàn)后重建的實踐和探索中，文物建筑保護制度又得到了新的發(fā)展。[1]15-94

早在十九世紀，法律就認可了國家對文物建筑的取得。1913年頒布的《歷史紀念物法》(Loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques)對文物建筑征收創(chuàng)設了更細致的制度?，F行的文物建筑征收制度構建更加完善，主要由《法國遺產法典》(Code du patrimoine)和《不動產征收法典》(Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique)進行規(guī)制。

一、法國文物建筑概念之法律界定

在討論“文物建筑”這一概念之前，有必要先厘清“歷史紀念物(monument historique)”和“遺產(patrimoine)”概念。

法語中“monument”一詞來源于拉丁語“monere”，可翻譯為紀念物、文物、遺跡等。對于該詞的解釋體現了明顯的精神傳承的含義，例如1814年法蘭西學院詞典對“monument”的定義為：“一種公共作品，為了向子孫后代傳遞關于某著名人物或事件的記憶?！盵2]可見其所指范圍比較寬泛。在這之后，歐洲委員會部長理事會(le Conseil des ministre du Conseil de l’Europe)在1976年對“monument”的定義中，對其進行了細化分類，并且列舉了其所應具備的一系列價值：“具有歷史、考古、藝術、科學、文化或社會價值的建筑作品，指非常重要的創(chuàng)作或比較普通的作品，包括可移動的文化財產、自然性建筑物、依附性建筑物以及文物性雕塑作品。”[2]這些解釋都是對“monument”一詞含義的探究，反映了人們對該詞的一種普遍認識，但這并不是“monument”在法律層面上的定義。

從“monument”概念發(fā)展到法律概念“歷史紀念物(monument historique)”，關鍵一步即為1887年3月30日頒布的《歷史紀念物和藝術品法》(Loi du 30 mars 1887 sur la conservation des monuments historiques et des objet d’art)。1887年法是第一部關于歷史紀念物的完整立法文件。[2]之后，其文本被1913年12月31日頒布的《歷史紀念物法》所代替。1913年法在章節(jié)安排上明顯地將歷史紀念物分為不動產和動產。1913年法第一章不動產的第一條規(guī)定：“對某不動產的保護從歷史或藝術的角度符合公共利益，則該建筑物的整體或局部應在主管文化事務的部長的指導下被列級為歷史紀念物?！钡诙聞赢a的第十四條對動產的規(guī)定也與第一條類似。由此，對于“歷史紀念物”的概念我們可以從三個要點理解：一是既包括不動產也包括動產；二是對其的保護符合公共利益；三是經過了列級程序(詳見本文第二章)被官方認證為歷史紀念物。在本文中，我們只討論“歷史紀念物”中的不動產類，即文物建筑。

2004年頒布的《法國遺產法典》將此前的文化遺產類的法律法規(guī)進行了全面編撰和更新，取代了前文中提到的兩個重要法律。法典第一條對“遺產”的定義是：“私人或公共所有的、表現了歷史、藝術、考古、美學、科學、技術價值的不動產或動產?！睆臍v史紀念物所表現的內涵和價值層面來看，歷史紀念物能夠被遺產概念所涵蓋。事實上，1913年法的大部分條款已根據2004年發(fā)布的第2004-178號法令(Ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004 relative à la partie législative du code du patrimoine )納入了《法國遺產法典》第六卷“歷史紀念物，重要遺址和建筑質量”中，受到遺產法典的規(guī)制。

本文參照國內建筑學界的通用譯法，尤其是卲甬教授在《法國建筑·城市·景觀遺產保護與價值重現》一書中的表述方法，將歷史紀念物中不動產的建筑部分稱為“文物建筑”。[1]98如果對“文物建筑”概念進行法律界定，其本質就是“歷史紀念物”或“文化遺產”的一個下位概念。

二、法國文物建筑征收的法律制度

征收意味著國家強制取得私人所有權并給予私人一定補償。對于文物建筑來說，征收作為一種文物建筑保護措施，往往發(fā)生在一般的保護措施無法有效保護的情況下。在私有制的法國，財產權作為一種基本權利被看作是自由的基石。十九世紀的法國民法典中土地等不動產財產占據了重要地位，法典保證個人不動產財產權利不受侵犯。[3]17正所謂“風可進，雨可進，國王不能進”。但是這種“絕對”的權利也存在例外，例如征收就是一種國家征收權對私人財產權的干涉。在法國，私人財產并非在任何時候都神圣不可侵犯。《人權宣言》第十七章就提到了一種例外：在“公共需要(nécessité publique)”和獲得預先補償的情況下，私有財產可以被剝奪。1810年和1841年關于征收的法律*具體名稱為La loi du 8 mars 1810：la procédure d’expropriation et les indemnités prévues和Loi du 3 mai 1841 expropriation pour cause d’utilite publique. autorite de la justice；enquete administrative. avertissement. privileges et hypotheques. reglement des indemnites.中允許國家取得完整性受威脅的文物建筑。1887年《歷史紀念物法》認為對于不愿或不能承擔建筑維護費用的所有權人，征收是唯一的辦法。[2]在這之后，征收與文物建筑保護緊密聯系在了一起。

文物建筑因其具有歷史、藝術等特殊價值而受到特殊保護，但同時它也屬于不動產。這樣一種文物加不動產的雙重身份決定了對其征收的法律制度應從兩個方面進行討論，即作為文物建筑對其征收的特別規(guī)定和作為不動產對其征收的一般規(guī)定。前者主要由《法國遺產法典》進行規(guī)制，解決文物建筑何種情況下可征收的問題；后者主要由《不動產征收法典》規(guī)制，解決文物建筑征收的具體程序問題。

(一)文物建筑征收的特別規(guī)定

在法國，征收(expropriation)是國家保護文物建筑的手段之一。在戰(zhàn)后等特殊時期，征收甚至被看作是文物建筑保護的優(yōu)先方式。除了征收程序，還存在五種為保護文物建筑而設置的程序：正常列級(classement)、友好列級程序(classement amiable)、強制列級程序(classement d’office)、緊急列級程序(instance de classement)和登錄程序(inscrit au titre des monuments historiques)。*正常列級程序見法國遺產法典L621-4，友好列級程序見L621-5、L621-6，強制列級程序見L621-5 al.2，緊急列級程序見L621-7，登錄程序見L621-25。其中，前面四類統(tǒng)稱“列級”。一般來說，列級是文物建筑征收程序開啟的前提，因此有必要在此對列級程序進行介紹。

列級程序是指行政機關依申請，經過一系列行政程序以判斷建筑是否具有列級的價值，如同意列級，則建筑物被列入列級保護的名單，具有了“列級建筑物”的資格；強制列級程序和緊急列級程序則是在產權人反對列級或建筑物保存狀況十分危機等特殊情況下適用的程序。登錄即登記、錄入一個有一定價值但沒有達到列級程度的文物建筑名錄，建筑物因列入登錄名單而受到相應保護；二者的不同之處在于登錄程序更為簡單、登錄建筑物受保護的力度更小，或者說對產權人的拘束較少。事實上，不同的程序背后指向了不同的保護措施，包括對產權人權利的限制和對修復工程的要求。一般來說，列級建筑物產權人與登錄建筑物產權人相比義務更多、對其權利的約束更大。列級和登錄制度剛開始實施時，對兩者的劃分確實取決于該建筑物體現的歷史或藝術價值高低，但后來更多時候行政機關考慮的是程序背后所指向的保護程度，根據建筑物的實際情況選擇不同程序。例如，一些價值很高但不需要很高保護程度的建筑物如埃菲爾鐵塔，就僅僅是登錄建筑物。

建筑物能夠經過被列級，表明國家承認其具有很高的歷史或藝術價值，值得國家給予其大力度的保護。這種保護表現為一些強制性規(guī)定，如前文提到的對產權人權利的限制，如轉讓告知義務、周邊環(huán)境保護義務、未經許可禁止新建依附性建筑物、對建筑物進行任何改變須經許可、保護和維護義務等。[1]103對于產權人來說，這些強加的義務可以說是一種沉重的負擔和束縛，產權人需要限制自己的權利以配合保護工作，還要承擔維護工作的費用。但是為了達到保護文物建筑的目的，這種私權利的退讓被認為是合理的。

如果列級能夠很好地滿足國家對文物建筑保護的目的，那么征收就沒有發(fā)生的必要。相比過去征收是文物保護的優(yōu)先方式的觀念，如今的觀念截然相反。征收只有在窮盡其他方法之后仍不可避免的情況下才得以發(fā)生。[4]但是在有些情況下，產權人在列級程序最后的同意環(huán)節(jié)對列級表示反對，或者已列級建筑物的所有權人怠于履行維護建筑的強制性義務，建筑物的完整性受到損害，放任這種狀態(tài)顯然會給文物建筑造成繼續(xù)傷害，為了更有效地保護文物建筑，國家可以采取一種更為“激烈”的手段：征收。將文物建筑的所有權從私人手中轉移到國家手中，由國家對其進行直接保護，不再依賴于列級或登錄狀態(tài)下通過產權人履行強制性規(guī)定這樣一種間接保護。

對于哪些文物建筑可以成為征收的對象，《法國遺產法典》第L621-18條第一段指出：“行政機關可以以國家的名義，出于歷史或藝術角度的公共利益的原因，依據不動產征收法典對列級或正在列級的建筑物進行征收。”第二段指出在某些情況下位于列級或正在列級建筑物周邊的建筑物也可以征收。這是一條概括性的規(guī)定，它表明了文物建筑征收的大前提，表明了將征收運用于文物建筑上的一種法律認可。但是，并不是建筑物只要已經列級或正在列級就可以征收，何種情況下文物建筑可進入征收程序遺產法典另有具體規(guī)定。

第一種情況發(fā)生在產權人不同意行政機關的列級決定之后。列級要經過一個比較復雜的行政程序。在行政機關作出列級決定前，需要征求文化遺產和建筑國家委員會(Commission nationale du patrimoine et de l’architecture)的意見，最后還需要得到產權人的同意。產權人如同意列級，則行政機關作出列級決定，建筑物順利成為列級建筑物。如產權人不同意列級，最高行政法院(Conseil d’Etat)在聽取文化遺產和建筑國家委員會的意見之后，通過命令(décret)對建筑物進行強制列級。列級過程中的強制性規(guī)定可能會對建筑物的現狀進行改變或對其使用造成直接、物質性的某些損害，這個時候產權人有權取得補償。補償的申請應在行政法院的列級法令送達當事人之日起六個月內提出。補償可以通過與行政機關簽訂協(xié)議來完成，沒有協(xié)議則由征收法官來確定(詳見后文)。

第二種情況發(fā)生在列級建筑物的產權人怠于履行法定義務時。前文提到列級建筑物的產權人需要履行諸如修繕、維護等保護文物建筑的義務，但是有時候產權人不執(zhí)行這些維護工作，造成文物建筑受到損害，這時候國家就要出面進行干預。根據《法國遺產法典》第L621-13條，干預的手段有三種：一是責令產權人實施維修工程；二是在強制執(zhí)行命令無效的情況下，行政機關強制實施維修工程；三是以國家名義對該文物建筑進行征收。如果產權人想擺脫這些被強加的義務，不愿再承擔維護工作帶來的財政負擔，可以主動提出征收申請。行政機關在對申請作出決定之前，強制維修工程不中止。國家有六個月的時間考慮，最終由行政法院裁決是否進行強制征收。

第三種情況比較特殊，征收的對象不屬于法典第L621-18條第一段規(guī)定的“列級或正在列級的建筑物”之列。有時候對某建筑物進行征收不是出于對其自身歷史文化價值的考慮，而是出于對列級或正在列級建筑物周邊環(huán)境的考慮。對文物建筑周邊環(huán)境的思考始于十九世紀末二十世紀初，1887年的《歷史紀念物法》中雖然沒有明確提及對周邊不動產的征收權，但政府在實際操作中毫不猶豫地對周邊不動產實施了征收程序，例如政府在1874年征收了卡爾納克石陣遺址(les alignements de Carnac)周邊的土地。[2]二十世紀初開始的技術革命和城市化以及兩次世界大戰(zhàn)后的大規(guī)模城市重建運動更加速了城市面貌的改變，人們開始更加關注文物建筑與周圍環(huán)境的關系，不再孤立地看待文物建筑。1913年法律中也提到有必要對文物建筑的周邊環(huán)境進行特別處理以協(xié)調、突出文物建筑。1930年的《景觀地法》提出在文物建筑周圍劃出一個保護區(qū)的規(guī)定。1943年的《文物建筑周邊環(huán)境法》建立了一個以文物建筑為中心，半徑五百米的保護范圍。[1]61這些立法實踐體現出人們意識到一個建筑的歷史價值、藝術價值、美學價值不僅由其自身體現，建筑物所處的環(huán)境同樣也是這些價值得以彰顯必不可少的要素。正因為如此，遺產法典第L621-18條第二段規(guī)定了征收可以適用于周邊建筑，它指出為了隔離、清理、整頓列級或正在列級建筑物或使其價值重現，可以征收位于其可見范圍(le champ de visibilité)內的不動產。遺產法典還在第五卷(考古)中規(guī)定為了進入、通往到征收的目標建筑，或是為了隔離、清理發(fā)掘過程中的遺跡，必要時可對相關建筑物進行征收。對周邊建筑物進行征收，周邊建筑物的價值不體現在其自身的藝術或歷史價值上，而體現在所處地理位置帶給它的環(huán)境價值上，本質上這種環(huán)境價值也是列級或正在列級建筑物帶給它的。

(二)文物建筑征收具體程序

如果一個文物建筑符合遺產法典規(guī)定的幾種情形，那么行政機關就可以以國家名義對其提出征收。遺產法典將文物建筑送入征收程序，而征收的具體程序則是由《不動產征收法典》規(guī)制的。行政權與司法權的分離是法國不動產征收程序的重要特點。法國憲法委員會認識到：行政權與司法權的獨立以及在它們各自的范圍內發(fā)揮功能是憲法的重要價值。[5]因此，法國不動產征收程序分為兩個階段：行政階段和司法階段。行政階段的關鍵在于在此期間行政機關需要證明征收工程的“公共利益”，司法階段的關鍵在于司法對所有權轉移的保障和對產權人的補償。

1.行政階段

征收只有在表現出公共利益的情況下才能夠發(fā)生。征收的目的是為了實現公共利益，法國的《不動產征收法典》準確而言應該譯作“以公共利益為目的的征收法典”(Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique)。換句話說，只有以公共利益為目的，才能征收。法律允許國家對文物建筑進行征收，顯然是因為文物建筑征收體現了一定的公共利益。但想要實現征收，這種公共利益還需要通過征收行政程序的確認和宣告。

然而“公共利益(intérêt public)”的界定是個難題。雖然《不動產征收法典》規(guī)定征收必須以具有公共利益為前提，但對于公共利益的具體內涵和外延沒有做說明。但是法官在對公共利益考量時，一般會考察征收是否正當、合理；是否窮盡其他的解決辦法后征收仍是不能避免的；征收帶給被征收人的損害與征收希望達到的目的之間是否均衡。[4]

征收行政階段需要發(fā)布兩個文件：公共利益宣告和轉讓令，每個文件發(fā)布前都要進行調查，每個調查不得少于十五天。[4]因此征收程序行政階段分為四個環(huán)節(jié)：公共利益調查、公共利益宣告、具體位置調查、轉讓令的發(fā)布。

啟動公共利益調查(enquêtepublique)的決定由省長作出。根據《不動產征收法典》第R11-3條，在調查開啟之前，征收方首先要向省長遞交一份檔案，其中包括對征收項目和情況的解釋說明、工程的總體規(guī)劃、主要特點、費用的總體評估等。收到檔案后，省長就可以作出是否開啟公共利益調查的決定。調查由調查員或調查委員會進行，調查員或調查委員會的指派和權利等事項由《環(huán)境法典》(code de l’environnement)第一卷第二章第三節(jié)的內容規(guī)定。調查開啟的消息將刊登于省級報紙并在相關市鎮(zhèn)張貼告示，向公眾說明查閱檔案的時間和地點，公眾可以在登記簿上表明自己的意見。[4]

公共利益調查宣告(déclaration d’utilité publique)視具體情況由省長、部長或行政法院作出。根據《不動產征收法典》第R11-1條，當不動產所在地由一個省管轄時，調查結果由所在省的省長通過行政法令(arrêté)宣告；當不動產所在地涉及一個以上的省的管轄時，由相關省長通過聯合法令宣告。調查結果文件須公示于征收項目所在地的市政廳，公示期間相關人員可以對調查結果提出異議，并向行政法院提起訴訟。[4]

在省長作出轉讓決定之前，需要進行標的調查(enquête parcellaire)，調查的目的在于確定不動產的具體位置和相關權利人。具體位置調查程序與公共利益調查類似，征收方也要向省長遞交一份包含具體征收計劃的檔案。調查由省長決定開啟。行政機關應當通過帶回執(zhí)的掛號信通知所有權人標的調查的開啟，并以回執(zhí)確定通知的完成。[4]

在前述兩個調查的基礎上，省長可以通過發(fā)布轉讓令(arrêté de cessibilité)。這個行政命令的目標是根據調查結果，明確行政部門打算征收的土地的所處位置和產權歸屬。轉讓令必須通過帶回執(zhí)的掛號信通知到具體的產權人，并收錄在省行政文件集中。[4]必須指出的是，轉讓令的發(fā)布并不意味著所有權的轉移，所有權的轉移對產權人來說意義重大，對私人權利的干預和變更要求更為慎重的程序設置。因此，產權變更的發(fā)生需要司法程序的介入。

2.司法階段

征收司法階段最重要的任務就是保障產權轉移和補償的實現。公共利益宣告和轉讓令告知產權人之后，產權轉移程序就可以展開。不動產公用征收涉及私有財產權，普通法院傳統(tǒng)上被認為是財產權的守護者，故公用征收司法階段由普通民事法院管轄。[6]產權轉移可以通過私人與公主體簽訂友好協(xié)議的方式達成。如不能達成協(xié)議的(一般而言是產權人不同意征收)，由不動產所在地的省長或其委托代理人提請大審法院(Tribunal de grande instance)負責征收的法官作出征收裁定。*大審法院(tribunal de grande instance)是法國最為重要的普通民事一審法院，其管轄范圍簡單來說就是未被法律授權給其他法院管轄的所有民事案件。實際上法官的審查僅停留在形式層面，即僅對之前行政機關的調查、宣告、發(fā)布轉讓令等行為的程序和期限方面作出審查，而不對實質內容如公共利益宣告的內容作出審查。法官在依法審查后作出的征收裁定以掛號信方式寄發(fā)給產權人。此裁定具有將不動產物權及其上依附的各種權利轉移給公主體的法律效力。因此，征收裁定作出后，不動產原所有權人不能出售、捐贈或抵押該不動產，如存在租賃合同也需要終止。另外，在行政機關對原所有權人作出征收補償之前，原所有權人還保留著對不動產的收益權，例如，如果不動產正在出租，承租人應在實際搬離之前向產權人支付占用補償(而不是租金)。[4]

當行政機構和私產者以友好協(xié)定的方式進行產權轉移時，行政機關需通過掛號信或直接送達的方式向原所有權人提出補償方案，原所有人應在一個月之內通過掛號信向行政機關回復自己的意見，包括是否接受補償或對補償數額的要求。從省長發(fā)出轉讓令開始，被征收人就可以向行政機關提出補償要求了，如行政機關在一個月的期限內不對補償要求作出回應，被征收人可提請大審法院負責征收的法官作出裁定。如果雙方未達成友好產權轉讓協(xié)議，也就無法就補償進行協(xié)商，此時雙方都可以向大審法院提出確定補償數額的要求。法官需要權衡雙方的利益決定補償的數額。補償數額要求涵蓋征收給被征收人造成的全部直接物質損失。補償的數額通常與一審決定作出時不動產的價值相當，原產權人也可以選擇取得價值等同于被征收不動產的資產。在征收裁定作出之后進行的任何改善工作所帶來的費用不包括在補償范圍內。另外，法官可考量征收給原所有人帶來的損害給予附帶補償，例如對建筑物局部征收造成未征收部分無法正常使用的情況。為了實際取得不動產所有權，補償支付完成后，征收方為被征收人設置了一個月的準備時間，超過期限拒不搬離時，征收方可以對占有者實施強制征收。對于因為征收而被迫搬離的承租人，在其搬離前六個月內行政機關也可以提供補償并為其提供住房解決辦法。[4]

根據《不動產征收法典》第L223-1條，當產權人或該文物建筑的直接利益相關人對征收的司法決定仍不服時，可以向最高法院(Cour de cassation)提起訴訟，對作出征收裁定的法院的管轄權以及具體程序提出異議。上訴需在大審法院裁定告知之日起兩個月內提出。

三、法國文物建筑征收中的利益權衡

在法國，受洛克、盧梭等學者社會契約思想影響，政府的公權力被認為來源于公民私權利的讓渡。面對神圣不可侵犯的私人財產權，顯然國家的征收行為會有重大阻礙。國家想要行使征收權這一嚴重侵蝕私人財產權的權力，必須以證明其具有“公共利益”為前置程序作為緩沖，這樣才是可接受的。“公共利益”認定的程序設置就體現了對私人財產權與征收權的協(xié)調和權衡。文物建筑的征收過程顯然也處處體現了兩種權利的博弈。

根據遺產法典的規(guī)定，文物建筑進入征收程序的前提為建筑物已列級或正在列級，或位于列級建筑物周邊。而行政機關在對申請列級的建筑物進行審查時，要求對其保護具有“歷史、藝術價值角度”的公共利益。歷史或藝術這樣的修飾語來源于路易·菲利普時期的歷史學家兼內政部長吉佐在1830年報告中提到的“歷史的重要性”或“藝術的成就”[1]100，該標準顯示出來非常大的適用范圍。何為歷史或藝術價值有很大的解釋空間。從列級程序上來說，對公共利益的認定要經過專家預審、各機關發(fā)表意見等，得出的認定結果最后要經過所有權人的認可。如所有權人不認可，則交由行政法院決議，而行政法院會對建筑物是否具有公共利益再進行考量。以所有權人的同意作為最后的必經程序的程序設置，加上行政法院作為一種救濟方式，可以說文物建筑所有權人的意見得到了尊重，在一定程度上顧及了私人利益。

鑒于具有公共利益是征收的前提，列級建筑在文化遺產法層面的公共利益已經得到認可。然而，文物建筑一旦進入征收程序，仍需依法通過公共利益調查對其公共利益作出不動產征收法層面上的重新認定。在征收程序的設置下，公共利益調查期間需要充分保障公眾知情權和參與權，在公共利益調查宣告后允許有異議的所有權人向行政法院提起訴訟，所有權轉移前還要經過普通法院的審查，這些程序的設置的目的，就是為了在作為公權力的征收權處于強勢地位時，有效保障相對弱勢的個人利益，以求得公私利益的平衡。

四、法國文物建筑征收制度對我國的啟發(fā)

(一)征收程序的啟動方式

征收作為一種公對私的程序，一般來說行政機關都占有主動權。在征收程序的啟動上，在大多數國家，一般是由公主體主動提出。在這個問題上，法國文物建筑征收制度中存在一個特殊的啟動方式，即文物建筑所有者主動申請征收。這種特殊性是由法國特殊的文物保護制度決定的。列級制度下的私產性質文物建筑受到國家的間接干預，所有權人受到強制性保護規(guī)定的約束，而這些約束被認為對私產者的產權權能有一系列重要的干預和侵蝕。個別時候，會出現所有權人不能承受維護費用、甚至逃避維護工作的情況。遺產法典認可了一種所有權人主動丟掉“負擔”的可能：主動申請征收。自行政機關責令所有權人實施維修工程通知起一個月內，所有權人可向負責該程序的省長提出由國家進行征收的申請。[2]這樣的啟動方式讓文物建筑所有者由被動地受行政程序影響到主動地影響行政程序，這有利于所有權人利益的保障和文物建筑的保護。一方面，列級建筑物的所有權人的權利受到強制性規(guī)定的限制，維護工作和費用確實給所有權人帶來了負擔，主動申請征收事實上給了所有權人一種選擇的可能，有利于維護所有者利益；另一方面，在所有權人不愿或不能履行義務的情況下，繼續(xù)適用列級程序已然達不到保護的目的，在這種情況下行政機關可以考慮對其征收，而征收的主動提出推進了征收進程的開啟，有利于文物建筑的保護和行政效率的提高。另外，不同于行政機關開啟的征收中被征收人與公主體之間的對立甚至反抗關系，主動提出征收申請的所有權人因為有征收的意愿而更有利于征收的開展。

我國法律沒有不動產所有人主動提出征收申請的規(guī)定。根據我國文物保護法第六條、第二十一條、第二十五條，私人所有的文物建筑所有者必須遵守國家文物保護的法律法規(guī)，并履行修繕和保養(yǎng)義務，轉讓、抵押或改變用途時報備等義務。如胡彬彬在他的《“江河流域”傳統(tǒng)村落文化保護現狀與建議》[7]一文中所稱，這種國家保護使得私產者無法對房屋以傳統(tǒng)使用方式進行維護修繕，甚至調整使用方式，這樣沉重的負擔，導致部分不發(fā)達地區(qū)的一些私人所有的文物建筑反因成為文物保護單位而更為凋敝，是為“保護性破壞”。我國可以考慮在文物建筑征收制度中引進所有權人主動申請的啟動方式，讓那些自認無能力進行維護的私產者有所選擇，同時也更好地保護承載著公共利益的建筑性文物。

(二)司法對所有權轉移的保障

司法對所有權轉移的介入是法國文物建筑征收的一個顯著特點。作為財產權的守護者，征收司法階段的所有權轉移事項都由普通法院管轄。行政機關單方面的決定如省長的轉讓令并不能帶來所有權轉移的結果，而必須通過與產權人的友好征收協(xié)定，或者司法裁定的途徑進行。當產權人不同意行政機關的征收決定時，該決定僅僅是普通法院進行管轄的前提條件。真正能發(fā)生所有權轉移效力的文件是法院的裁定。被征收人如果對大審法院的征收裁定不服，還可以上訴至最高法院。司法對所有權轉移的介入不但保障了國家順利取得所有權，而且對被征收人的私人財產權也起到了保障作用。這樣的程序設置使司法在行政機關與所有權變更之間充當了屏障的作用，所有權轉移不再是行政機關的單方行為。雖然法院只有形式審查的權限，但還是能有效避免行政機關程序違法等有損被征收人權利的情況發(fā)生。

在我國，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，房屋征收決定由市、縣級人民政府作出，如被征收人無異議，則房屋征收部門應與被征收人簽訂房屋征收補償協(xié)議；如被征收人對該決定不服可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。司法雖然對征收程序有一定介入，但這種介入帶來的效果與法國相比是有差距的。首先，行政訴訟是由被征收人選擇性提起的，也就是說司法不是征收必經的程序。根據條例第二十八條，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。這樣就會出現被征收人有異議卻不經過司法程序完成征收的情況，實質上作出征收決定的僅僅是行政機關。如此當被征收人面對行政機關時就缺乏司法屏障的保護。而在法國，未能達成友好協(xié)議的情況下，司法是征收必經的程序。同樣面對被征收人不簽訂協(xié)議、不提起訴訟這樣一種消極不作為的情況，我國的做法是直接向法院申請強制執(zhí)行來完成征收，而法國的方案則是行政機關可以通過提起訴訟試圖完成征收，這種方案實際上保證了無協(xié)議情況下司法機關必須介入征收程序。再者，我國法院即使認可征收決定，作出駁回原告訴訟請求的判決，該判決也沒有轉移不動產所有權的法律效力。而在法國，所有權直接由法院的征收裁定轉移。由此，與法國征收程序中司法的介入程度相比，我國征收程序中司法介入所起到的作用有限。在對待將所有權由私人轉移到國家這樣重大的事項時，無論是出于更順利地取得所有權的目的，還是出于保護私人權利的目的，司法對征收程序的介入都是有意義的。被征收的文物建筑既承載了歷史藝術價值，又是私人財產，甚至同樣可能承載了私人家族的歷史意義，對其征收更要求慎重，因此在我國的文物建筑征收制度中引入司法轉移所有權制度是有必要的。

五、結語

法國文物建筑征收由于其概念的二重性而同時受到《不動產征收法典》和《法國遺產法典》的規(guī)制，因而在征收程序的啟動方面由遺產法典進行特殊規(guī)制，進入征收程序之后又受普通不動產征收制度規(guī)制。相較之下我國的文物建筑征收制度缺乏在文物保護法層面對征收的規(guī)定，即文物建筑在何種具體情況下進入征收程序。通過對法國文物建筑征收制度的思考，我國或許能夠在文物建筑征收程序的對象認定、進入情形、啟動方式、利益權衡等方面有所啟發(fā)，進而完善我國的文物建筑征收制度。

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[7]中南大學中國村落文化研究中心考察組.“江河流域”傳統(tǒng)村落文化保護現狀與建議[N].光明日報，2015-04-02(007).

AStudyoftheExpropriationofMonumentHistoriqueinPrivateHandsinFrance

WANG Li, LI Qiaoran

(School of Law, Central South University, Changsha 410083, China)

The protection of Historic Monuments in France began as early as the end of the French Revolution. Since it lived through the two world wars, this set of legislation has gradually evolved into one of the most studied and adopted in the world.These monuments, because of their historical, artistic and scientific value, are the object of regulation of “the Law of Historical Monuments”(1913)and later of “the Code du patrimoine”(2004). Under certain conditions, the law allows the State to expropriate these assets in private hands. The expropriation must be based on the existence of a public interest which is the paramount issue in the proceedings. Meanwhile, it is a balancing act between the public interest and the private interest of the private owner as well. The French system of expropriating historic monuments is characterized by its initiation mechanism on one hand and the intervention of the judicial system on the other, which may illuminate this issue in China.

monument historique; expropriation; public interest

2017-11-15

國家社科基金重大項目“國家文化法制體系研究”(15ZD03)

王 歷(1979—)，女，湖南長沙人，中南大學法學院副教授，碩士研究生導師，博士。李悄然(1994—)，女，湖南岳陽人，中南大學法學院碩士研究生。

D965.6

A

1672—1012(2017)06—0008—08