“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)探析

李 維 樂

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南 商丘476000)

“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)探析

李 維 樂

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南 商丘476000)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下，“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)，是政策層面上的權(quán)利形態(tài)，它更多體現(xiàn)的是一種手段功能。而在現(xiàn)行法律框架下，土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性應(yīng)為一種債權(quán)性權(quán)利，但這種債權(quán)性權(quán)利形態(tài)已不能滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需要。法理上，土地承包經(jīng)營權(quán)的“類物權(quán)化”及域外立法使得土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化具有了理論上可能性；實踐中，只有物權(quán)化土地經(jīng)營權(quán)，才能實現(xiàn)中央政策中土地經(jīng)營權(quán)的抵押功能。

“三權(quán)分置”；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；權(quán)利屬性

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革開放若干重大問題的決定》提出，要賦予農(nóng)民對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保功能。隨后，2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，鼓勵流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。該文件也首次提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念。2016年中央一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》進(jìn)一步明確了“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’的辦法”。土地經(jīng)營權(quán)在國家與中央文件中的由間接到直接的頻頻出現(xiàn)，充分反映出土地經(jīng)營權(quán)的放活已成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵之所在。政策規(guī)定在上升為法律制度之前必須接受法學(xué)理論的檢視[1]，“三權(quán)分置”的核心問題之一便是土地經(jīng)營權(quán)的屬性問題，由于立法制度設(shè)計上的缺位，土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性并不明晰，這也成為實踐中農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)的障礙。

二、國家和中央政策中土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

起源于20世紀(jì)七八十年代農(nóng)村土地兩權(quán)分離制度，即將農(nóng)村土地權(quán)利劃分為集體所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，在其確立后相當(dāng)長一段時間內(nèi)，大大激發(fā)了農(nóng)民投身農(nóng)業(yè)的積極性，推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，其積極意義不言而喻。但是，隨著生產(chǎn)力的逐步提升，這種傳統(tǒng)的條塊化、細(xì)碎化、分散化自耕農(nóng)業(yè)弊端逐現(xiàn)，取而代之的是規(guī)?；C(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。在堅持農(nóng)地集體所有的大前提下，穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)政策的推行，在一定程度上解決了傳統(tǒng)農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營的弊端，加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度，迎合了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的趨勢，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)整體的發(fā)展和農(nóng)戶個體的增收。

但“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)僅僅是政策層面的權(quán)利，在我國已頒布的《民法通則》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，并看不到此類權(quán)利的法律概念。在此情形之下，對“三權(quán)分置”的解讀，多是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的邏輯，“中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押”[2]，旨在進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置[3]，以建立土地所有權(quán)、“土地承包權(quán)”“土地經(jīng)營權(quán)”分置的新型農(nóng)地制度[4]。這種語境下的“三權(quán)分置”，更多地體現(xiàn)為一種手段功能，即基于“三權(quán)”之間的區(qū)分，明晰土地制度的不同功能：通過“落實集體所有權(quán)”，發(fā)揮其宣示我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的功能；通過“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，實現(xiàn)農(nóng)村土地上所承載的農(nóng)民社會保障的政治功能；通過“放活土地經(jīng)營權(quán)”，則有利于實現(xiàn)農(nóng)地作為生產(chǎn)要素的市場化配置功能。因此，“三權(quán)分置”出發(fā)點及落腳點都是對土地制度功能的區(qū)分，是基于我國土地制度改革和現(xiàn)實流轉(zhuǎn)的需要而逐漸產(chǎn)生、發(fā)展并演化得來的概念，并非是對法律權(quán)利的解構(gòu)[5]?；谡叩囊龑?dǎo)性和先行性，可考慮將土地經(jīng)營權(quán)納入立法規(guī)劃中，但其前提是對現(xiàn)行法下土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性有一個準(zhǔn)確的認(rèn)識和定位。

三、現(xiàn)行法下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬定位

(一)土地經(jīng)營權(quán)并非一項獨立的用益物權(quán)

一方面，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)只是土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)形式，并不是一種獨立的民事權(quán)利。我國現(xiàn)行《民法通則》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》確立的農(nóng)村土地二元權(quán)利構(gòu)造(即集體享有土地所有權(quán)，以家庭為單位農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán))，是特定國情下土地改革的必然法律制度選擇，其基本要義在于以該集體成員資格為前提進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的分配，以滿足農(nóng)民家庭或個人謀生和獲得發(fā)展的需要。主要包含兩方面的內(nèi)容：一是承包經(jīng)營權(quán)主體可以依法占有、使用農(nóng)地并獲得收益的權(quán)利，在權(quán)能上表現(xiàn)為對承包土地的占有、使用、收益權(quán)能。二是依照相關(guān)法律，承包經(jīng)營權(quán)主體可以獨立行使處分權(quán)，對土地以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出的是受到限制的處分權(quán)能[6]488。而依照中央一號文件提出的“放活經(jīng)營權(quán)”中的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)是土地承包經(jīng)營權(quán)中的相關(guān)權(quán)能，由于現(xiàn)行法并未將其單獨分離，故附屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)之中。另外，隨著多年來我國土地立法的演進(jìn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵也隨之會有所調(diào)整，但縱觀之，土地承包經(jīng)營權(quán)中的成員權(quán)這一身份性權(quán)屬始終沒有動搖，改變的只是其中的經(jīng)營使用權(quán)能，其實質(zhì)就是土地經(jīng)營權(quán)。

另一方面，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)不具備物權(quán)的基本屬性。物權(quán)法定原則和公示公信原則作為物權(quán)法的兩項基本原則，是任何物權(quán)都應(yīng)遵循的，也是判斷一種權(quán)利是否為物權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。就物權(quán)法定原則而言，其基本要求是物權(quán)的種類、內(nèi)容和效力都應(yīng)由法律直接規(guī)定，而不能由當(dāng)事人任意創(chuàng)設(shè)[7]47。詳而言之，即物權(quán)的種類應(yīng)由法律明文規(guī)定，當(dāng)事人不得自創(chuàng)法律未規(guī)定之新物權(quán)；物權(quán)的內(nèi)容應(yīng)有法律明文規(guī)定，當(dāng)事人不得私自變更某物權(quán)之法定內(nèi)容；物權(quán)的效力應(yīng)由法律之明文規(guī)定，當(dāng)事人不得約定排斥物權(quán)之法定效力。查看我國現(xiàn)行法，并沒有關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的立法，即沒有土地經(jīng)營權(quán)這一種類的物權(quán)，更談不上其內(nèi)容和效力的規(guī)定了。就公示公信原則而言，由于物權(quán)是一種絕對權(quán)，其義務(wù)人是所有權(quán)外一切不特定的人，因此就要求物權(quán)的變動必須以一種外部公眾可查知的方式表現(xiàn)出來，以便義務(wù)人履行其不作為義務(wù)，即便公示出來的物權(quán)和真實的權(quán)利狀態(tài)不符，法律仍賦予其與真實物權(quán)存在相同的效力。根據(jù)各國慣例，動產(chǎn)物權(quán)的公示方式為交付，不動產(chǎn)物權(quán)的公示方式為登記。土地是不動產(chǎn)，倘若土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)以登記作為該物權(quán)向公眾公示的方式，然而，現(xiàn)行法中不存在對土地經(jīng)營權(quán)登記公示的規(guī)定，由于公信力是公示的必然邏輯結(jié)果，所以土地經(jīng)營權(quán)也就談不上有法律公信力了。

(二)土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為一種債權(quán)性權(quán)利

依照我國《民法通則》第84條規(guī)定：“債是按照合同的約定或依照法律的規(guī)定，在當(dāng)事人之間產(chǎn)生的特定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。”債權(quán)具有平等性、相對性、任意設(shè)定性、相容性及財產(chǎn)性等特征[8]249-250。再來結(jié)合目前土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)特點，其產(chǎn)生的依據(jù)是根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人協(xié)商后達(dá)成一致的意思表示，其內(nèi)容是雙方約定在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，將土地部分權(quán)能通過轉(zhuǎn)包、入股、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押等流轉(zhuǎn)方式交由土地經(jīng)營權(quán)人行使。由此可以看出，土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生、內(nèi)容及效力等，都是雙方當(dāng)事人根據(jù)需要，自由意定的，當(dāng)事人之間明顯是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

具有債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，設(shè)立靈活任意，簡便易行，所以有力地推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。但是，債權(quán)制度固有的特點在另一方面又存在著無法克服的弊端，實踐中帶來了一系列的問題。例如，如果土地承包經(jīng)營主體在同一土地上給兩個或兩個以上的主體設(shè)定了相同的土地經(jīng)營權(quán)，由于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上是一種債權(quán)，無需登記，雙方意思表示達(dá)成一致即可使合同成立，那么這幾個土地經(jīng)營權(quán)合同可能都是有效的，即“一物多權(quán)”，而債權(quán)本身所固有的平等性特征，會使得債權(quán)在先的經(jīng)營權(quán)人權(quán)利無法得到有效的救濟(jì)。再比如，由于土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，基于債權(quán)的相對性，無法產(chǎn)生物權(quán)所具有的公示公信力，當(dāng)發(fā)生合同外第三人侵犯土地經(jīng)營權(quán)人的利益時，其不能主動行使權(quán)力直接對抗第三人，而通過債權(quán)的保護(hù)方法對抗第三人的效力也是十分有限的。所以，土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性所附隨的這些弊端，在一定程度上會使得流轉(zhuǎn)后經(jīng)營權(quán)人所得的財產(chǎn)權(quán)能處于一種不穩(wěn)定、不牢靠的狀態(tài)，而這無疑會打擊經(jīng)營權(quán)人流入土地的積極性。

四、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化構(gòu)造的可行性

(一)在立法上肯定土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性順應(yīng)了我國農(nóng)地改革的發(fā)展路徑

新中國成立以來，回顧我國的歷次農(nóng)村土地制度改革模式，一直遵循的是“實踐先行—政策隨后—法律變革兜底”的發(fā)展路徑。即農(nóng)民基于基層實踐的制度創(chuàng)新獲得國家政策層面的認(rèn)可后，通過書面意見的形式加以引導(dǎo)、推廣，當(dāng)政策實施效果成熟后，再在法律層面得以最終的確認(rèn)和回應(yīng)[9]。目前，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化立法條件已經(jīng)成熟，實踐上，各地建立的各類農(nóng)村合作社、種糧大戶、農(nóng)業(yè)能手，通過土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式展開流轉(zhuǎn)，開展規(guī)?；?jīng)營；浙江紹興、安徽宿州、湖南益陽等地的土地經(jīng)營權(quán)信托開展得如火如荼[10]。國家政策的引導(dǎo)和推廣也已到位，2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出要鼓勵流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，該文件也首次提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念。既為推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新指明了方向，也為土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性物權(quán)化埋下了伏筆。2016年中央一號文件《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》進(jìn)一步明確了“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’的辦法”。這一最新中央政策再一次昭示了土地經(jīng)營權(quán)的法律化已是箭在弦上。因此，在目前第一、二步已經(jīng)基本走完的情況下，從立法上肯定土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性順應(yīng)了我國農(nóng)地制度改革的模式。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化具有法理和實踐上的可行性

從某種意義上講，理論創(chuàng)新就是對實踐創(chuàng)造的制度認(rèn)可?？v觀聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以來，兩權(quán)分置中的集體土地所有權(quán)不斷在弱化、壓縮。集體成員和集體土地所有權(quán)之間的鏈接點不明確，出現(xiàn)了“人人是集體，人人又不是集體”的現(xiàn)象，致使實踐中幾乎無人行使集體所有權(quán)，集體土地所有權(quán)主體虛位現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，集體土地所有權(quán)權(quán)能也在不斷受到擠壓，甚至剝奪，其各類所有權(quán)權(quán)能幾乎都讓渡給了土地承包經(jīng)營權(quán)[10]。隨之而來的是土地承包經(jīng)營權(quán)的擴(kuò)張：存續(xù)期限由最初的較短到延長，再到現(xiàn)在的保持穩(wěn)定并長久不變；權(quán)能方面，由設(shè)定負(fù)擔(dān)的權(quán)利演變純獲利的權(quán)利，由設(shè)立初期的三項權(quán)能(占有、使用、收益)擴(kuò)充至含有適當(dāng)處分權(quán)能的權(quán)利，且這種流轉(zhuǎn)處分權(quán)能又從最初的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓增加至股份合作、擔(dān)保、抵押等新流轉(zhuǎn)處分權(quán)能。這些變化也給土地承包經(jīng)營權(quán)帶來了“類所有權(quán)”的稱謂。盡管有些學(xué)者可能不同意，但這一變化在一定程度上可以說是我國農(nóng)地制度實踐變革的必然選擇。在土地承包經(jīng)營權(quán)這一“類所有權(quán)”的母體上派生出具有財產(chǎn)性的土地經(jīng)營權(quán)這一他物權(quán)，以充分發(fā)揮土地這一物的效用，在法理上是具有可行性的。

從比較法的角度上看，在德國民法中，法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“次地上權(quán)”(又名“下級地上權(quán)”)。“次地上權(quán)”，就是設(shè)在地上權(quán)之上的另一種物權(quán)。因為地上權(quán)存續(xù)期一般都很長，因此可以容納“次地上權(quán)”的存在[11]288。在我國，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的擴(kuò)張，土地承包經(jīng)營權(quán)期限現(xiàn)狀是保持穩(wěn)定、長久不變，且土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作已經(jīng)在全國范圍內(nèi)全面展開，借鑒德國民法的相關(guān)規(guī)定，在土地承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)也是有據(jù)的[12]。

在實踐中，只有物權(quán)化土地經(jīng)營權(quán)，才能實現(xiàn)中央政策中土地經(jīng)營權(quán)的可抵押功能。按照我國現(xiàn)行法律，土地承包經(jīng)營權(quán)原則上是不能用來抵押的①，所以2015年8月國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》中涉及的用以抵押兩權(quán)之一應(yīng)為土地經(jīng)營權(quán)，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)。而依據(jù)我國現(xiàn)行《物權(quán)法》《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，可以用以抵押的要么是抵押人有權(quán)處分的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，要么是財產(chǎn)性他物權(quán)，而上文已分析了現(xiàn)行法下土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性，所以，此種債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)是不能拿來作抵押的，若要保證中央政策不落空，迎合實踐的需求，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化是必由之路。

五、結(jié)語

“三權(quán)分置”理論從實踐到中央文件的確認(rèn)，其理論價值是不言而喻的，目前已經(jīng)到了將其用法律文本提煉的階段?！叭龣?quán)分置”法律化的核心之一便是土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。在土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化過程中，一定要堅持穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)，兼顧土地要素利用的效率功能和其社會保障功能的平衡。

注 釋：

①具體參見2005年9月1日最高人民法院施行的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！币驗橥恋爻邪?jīng)營權(quán)若用來擔(dān)保，一旦將來抵押權(quán)實現(xiàn)，承包經(jīng)營權(quán)將被執(zhí)行，那么它上面所承載的農(nóng)民社會保障等政治目的將落空。

[1]單平基.“三權(quán)分置”的理論反思與土地承包經(jīng)營權(quán)困境的解決路徑[J].法學(xué),2016(9).

[2]馮華,陳仁澤.農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破—專訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文[N].人民日報,2013-12-05(2).

[3]劉守英.中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施[J].法商研究,2014(2).

[4]馮海發(fā).對十八屆三中全會決定有關(guān)農(nóng)村改革幾個重大問題的理解[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2013(11).

[5]姜紅利.活土地經(jīng)營權(quán)的法治選擇與裁判路徑[J].法學(xué)雜志,2016(3).

[6]崔建遠(yuǎn).物權(quán)：規(guī)范與學(xué)說—以中國物權(quán)法的解釋論為中心:下冊[M].北京:清華大學(xué)出版社,2011.

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[9]丁文.論土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的分離[J].中國法學(xué),2015(3).

[10]張占鋒.農(nóng)地制度變遷下的土地經(jīng)營權(quán)信托財產(chǎn)屬性[J].北方法學(xué),2016(5).

[11]孫憲忠.德國當(dāng)代物權(quán)法[M].北京:法律出版社,1997.

[12]孫憲忠.推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究[J].中國社會科學(xué),2016(7).

【責(zé)任編輯：薛明珠】

2016-12-09

河南省商丘市社科項目“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)新法律保障制度建設(shè)研究”(編號：FX-04)。

李維樂(1981—)，女，河南舞鋼人，講師、碩士，主要從事物權(quán)法、擔(dān)保法研究。

D922.3

A

1672-3600(2017)05-0093-03