兩岸農(nóng)村社會(huì)治理比較：臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)借鑒

（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872）

兩岸農(nóng)村社會(huì)治理比較：臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)借鑒

魏麗莉

（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872）

基于田野調(diào)查和實(shí)證研究考察了臺(tái)灣和中國大陸農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，其差異本質(zhì)上反映了兩岸農(nóng)村社會(huì)治理的不同，特別是臺(tái)灣農(nóng)村社會(huì)以農(nóng)會(huì)為主要載體，與政府形成合作伙伴關(guān)系，有效增強(qiáng)了政府農(nóng)村發(fā)展的政策效能的治理模式，對(duì)中國大陸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理具有一定的借鑒意義。當(dāng)前，中國大陸農(nóng)村社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會(huì)福利等公共服務(wù)領(lǐng)域呈現(xiàn)多中心治理困境，其根源是公共權(quán)力資源配置的單極化以及“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”體制中“統(tǒng)”一經(jīng)營功能缺失。借鑒臺(tái)灣農(nóng)村社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)民的再組織化為主導(dǎo)——構(gòu)建綜合性農(nóng)民合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的自主和民主治理從而有助于構(gòu)建現(xiàn)代化的國家農(nóng)村治理體系。

農(nóng)村社會(huì)治理；臺(tái)灣農(nóng)會(huì)；綜合性農(nóng)民合作社；農(nóng)民組織化

中共十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，為下一步經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域全面深化改革提供了重要指引，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村現(xiàn)代治理體系和治理結(jié)構(gòu)的完善是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2015年1月10—16日，筆者應(yīng)中華有機(jī)農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)的邀請(qǐng)對(duì)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查和學(xué)術(shù)訪問，期間拜訪了臺(tái)灣中華民國農(nóng)會(huì)，桃園市和魚池鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)、日月潭漁會(huì)，產(chǎn)銷班，西螺蔬菜市場(chǎng)、云林縣農(nóng)民大學(xué)、阿里山制茶工業(yè)協(xié)會(huì)、臺(tái)一生態(tài)農(nóng)場(chǎng)等，并與當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人、農(nóng)會(huì)職員、大學(xué)教授、企業(yè)經(jīng)理和員工等進(jìn)行了深入交流，對(duì)臺(tái)灣農(nóng)村社會(huì)以農(nóng)會(huì)為主要載體的治理模式印象深刻，覺得對(duì)大陸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理模式的探索具有一定的借鑒意義。

一、兩岸農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)比較與臺(tái)灣農(nóng)會(huì)在農(nóng)村社會(huì)治理體系中的作用

（一）兩岸農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)比較

按照社會(huì)學(xué)界普遍認(rèn)知，農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村基層社會(huì)的直接載體，由地域、人口、組織和文化等四大要素構(gòu)成。相對(duì)來說，文化要素較為抽象，組織要素則更為顯性[1]。從兩岸農(nóng)村社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)可以看出（見圖1、圖2），兩岸農(nóng)村的組織結(jié)構(gòu)在縣（區(qū)）政府一級(jí)并無明顯區(qū)別，所不同的是，大陸除了縣（區(qū)）政府外，還有縣（區(qū)）委、縣（區(qū)）人大和縣（區(qū)）政協(xié)等三套組織機(jī)構(gòu)，而臺(tái)灣縣（區(qū)）一級(jí)除政府之外主要是縣（區(qū)）議會(huì)（議員）。在縣（區(qū)）政府之下大陸設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是農(nóng)村最基層一級(jí)政府，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)三套機(jī)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的組織則類型多樣，五花八門，各地區(qū)差異較大，既包括傳統(tǒng)體制遺留下來的集體經(jīng)濟(jì)組織，供銷社、信用社，還包括改革開放以后建立在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織如農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、資金互助社，以及適應(yīng)土地規(guī)模經(jīng)營組建的土地股份合作社等。至于文化藝術(shù)類的協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體和組織則相對(duì)匱乏，在農(nóng)村并不常設(shè)。而臺(tái)灣縣區(qū)政府之下的組織結(jié)構(gòu)通常分為四級(jí)系統(tǒng)：一是公共服務(wù)系統(tǒng)，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所——村（里）長系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)所在農(nóng)村社區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；二是為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，即“農(nóng)會(huì)——產(chǎn)銷班”系統(tǒng)，主要職能是圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)統(tǒng)一為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后綜合性系列化的社會(huì)化服務(wù)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)資等生產(chǎn)資料和生活用品供應(yīng)、農(nóng)（畜）產(chǎn)品儲(chǔ)藏、加工和營銷、信用保險(xiǎn)等金融服務(wù)，以及農(nóng)村文化福利、婦女青少年教育推廣等；三是立法院議員和鄉(xiāng)民代表系統(tǒng)，他們代表人民管理“政府”，收集和反映民意，為民眾爭取權(quán)利；四是“黨-團(tuán)組織”系統(tǒng)，以宣傳本黨主張，監(jiān)督“政府”，做好事爭取民意為主要活動(dòng)和宗旨。臺(tái)灣國民黨、民進(jìn)黨在農(nóng)村設(shè)有基層組織，發(fā)展黨員，拓展民意[2]。

圖1 中國大陸農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)圖

圖2 臺(tái)灣農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)圖

從兩岸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或公所）之下的村民委員會(huì)或村里這一層來看，雖然形式上村民委員會(huì)和村里都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（或公所）下一級(jí)組織，但實(shí)質(zhì)卻截然不同。大陸村民委員會(huì)在法理上是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但它實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)在農(nóng)村的延伸，相當(dāng)于準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)，還有的代行集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，是典型的政社合一體制。臺(tái)灣“村里”及以下的“鄰”則完全是群眾自治組織，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所幾乎不存在行政上的上下級(jí)關(guān)系，村（里）長均是民選的。大陸在村民委員會(huì)之下還設(shè)有村民小組（社），根據(jù)自然形成聚落設(shè)置，村組一級(jí)普遍存在沒有組織機(jī)構(gòu)、帳戶、公章等身份要素，只有一名小組長協(xié)助村委會(huì)處理本小組內(nèi)部事務(wù)，向村委會(huì)反映本小組的村民意見，起到溝通聯(lián)絡(luò)、下情上達(dá)的作用。

就工作人員的配置來看，臺(tái)灣和大陸的差異也很大。大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員屬于公務(wù)員性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長若干名，行政級(jí)別為正、副科；機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)黨務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)管理等若干科室，每個(gè)科室有少則3～5名，多則8～10名甚至更多工作人員，這樣，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員多達(dá)50～80人之多。臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由民眾選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公職人員實(shí)行公務(wù)員考試并由上級(jí)派任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)治安、稅務(wù)等管理職能和衛(wèi)生、環(huán)保等服務(wù)職能，職能相對(duì)簡單，因此在職人員總數(shù)并不多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所之下的“村里”只設(shè)村（里）長和里干事各一人。村（里）長由財(cái)政支付報(bào)酬，村干事由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所委派，屬公務(wù)員編制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和村（里）長之間負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、溝通、聯(lián)絡(luò)工作。通過比較，我們可以看出，臺(tái)灣和中國大陸農(nóng)村基層社會(huì)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置和數(shù)量等方面都有著顯著差異。

（二）臺(tái)灣農(nóng)會(huì)在農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的功能與角色

臺(tái)灣和中國大陸農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的不同，本質(zhì)上反映了兩岸農(nóng)村治理的不同。尤其是臺(tái)灣農(nóng)會(huì)在農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中扮演了非常重要的功能與角色。

1.臺(tái)灣農(nóng)會(huì)是“民有、民治、民享”的公益社團(tuán)法人，是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“第三支力量”，農(nóng)民作為職業(yè)團(tuán)體參與村莊治理，大大增強(qiáng)了農(nóng)民的自主性。農(nóng)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為會(huì)員代表大會(huì)，只有實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)戶才有資格當(dāng)選正式會(huì)員擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，確保農(nóng)民在農(nóng)會(huì)中處于實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)地位，使農(nóng)會(huì)真正代表農(nóng)民利益；其次，臺(tái)灣農(nóng)會(huì)權(quán)能分立的治理結(jié)構(gòu)使得農(nóng)會(huì)由政府任命并把關(guān)理事會(huì)聘任的職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)化隊(duì)伍實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)化管理，確保農(nóng)會(huì)經(jīng)營的良好績效。再次，農(nóng)會(huì)的分配制度嚴(yán)格限制農(nóng)會(huì)職工的薪資報(bào)酬，將農(nóng)會(huì)盈余的絕大部分用于農(nóng)業(yè)教育推廣事業(yè)，確保農(nóng)會(huì)真正貫徹《農(nóng)會(huì)法》規(guī)定的保障農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民知識(shí)技能、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等目標(biāo)和宗旨的實(shí)現(xiàn)。

2.臺(tái)灣農(nóng)會(huì)是以金融業(yè)務(wù)為核心的實(shí)體性經(jīng)濟(jì)組織，奠定了村莊資本積累和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)會(huì)的金融業(yè)務(wù)是農(nóng)會(huì)收入的源泉和根本，也是農(nóng)會(huì)最具特色的體制和制度安排?；鶎愚r(nóng)會(huì)的信用部是不同于商業(yè)性金融的合作制金融，它通過經(jīng)營農(nóng)會(huì)區(qū)域范圍內(nèi)存貸款等業(yè)務(wù)，并配合政府政策性支農(nóng)提供低利、足額、長期貸款，使農(nóng)民會(huì)員和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展獲得充足的貨幣供應(yīng)，避免了農(nóng)村資本等生產(chǎn)要素外流。在貨幣資本運(yùn)營基礎(chǔ)上，農(nóng)會(huì)實(shí)行農(nóng)業(yè)教育推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)村文化福利事業(yè)等綜合化經(jīng)營。這種適應(yīng)小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶需求的綜合化、社會(huì)化服務(wù)主體統(tǒng)一由農(nóng)會(huì)組織來承擔(dān)是村莊資本積累和可持續(xù)發(fā)展的保障和基礎(chǔ)。

3.臺(tái)灣農(nóng)會(huì)具有輔助政府推行農(nóng)業(yè)政策的功能，與政府農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)“合作共治”格局。政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃編制、政策擬定，實(shí)際執(zhí)行則由農(nóng)會(huì)負(fù)責(zé)。政府通過授權(quán)或特許經(jīng)營、委辦等方式給農(nóng)會(huì)分解一部分涉農(nóng)職能的同時(shí)，也減輕了政府負(fù)擔(dān)。如政府賦予農(nóng)會(huì)開展信用和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的權(quán)力；政府通過政策委托農(nóng)會(huì)經(jīng)營或代辦相關(guān)業(yè)務(wù)，如稻谷收購、檢驗(yàn)、加工和儲(chǔ)藏業(yè)務(wù)，委托農(nóng)會(huì)信用部經(jīng)營農(nóng)地銀行業(yè)務(wù)，特許農(nóng)會(huì)代理公庫及接受政府或公私團(tuán)體委托事項(xiàng)等。由于臺(tái)灣各級(jí)農(nóng)會(huì)都是獨(dú)立的法人，行政院農(nóng)委會(huì)下轄的各個(gè)直屬部門如糧農(nóng)署、農(nóng)業(yè)金融局、水土保持局、農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所等都與當(dāng)?shù)剞r(nóng)會(huì)建立聯(lián)系，政府輔導(dǎo)與監(jiān)督農(nóng)會(huì)，農(nóng)會(huì)具體執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策，這是臺(tái)灣農(nóng)會(huì)和政府關(guān)系非常重要的特征。

二、當(dāng)前中國大陸農(nóng)村多中心治理的現(xiàn)實(shí)困境及其成因

（一）多中心治理困境的表現(xiàn)

中國大陸自1978年農(nóng)村改革廢除人民公社制度，重新確立家庭承包經(jīng)營的主體地位，但由于國家并沒有對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)和有規(guī)模的控制，而是高度放任市場(chǎng)機(jī)制自由運(yùn)作[3]，在給農(nóng)村帶來市場(chǎng)的同時(shí)也將農(nóng)村徹底市場(chǎng)化，出現(xiàn)了很多亟需解決的問題，農(nóng)村社會(huì)有效治理面對(duì)主體多元和多中心治理困境難以突破。

1.在政治領(lǐng)域，既表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)縱向的國家行政權(quán)力和自治權(quán)力的關(guān)系困境，又表現(xiàn)為村民委員會(huì)和村黨支部橫向的自治權(quán)力配置的困境[4]。在自上而下的中央集權(quán)體制下，國家政策目標(biāo)和計(jì)劃任務(wù)往往通過形成命令的方式層層下達(dá)，最終由處于國家政權(quán)體系末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來貫徹落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位和性質(zhì)決定了其行為更多聽命于上級(jí)政府，對(duì)上而不是對(duì)下負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下必然向下一級(jí)組織特別是村民委員會(huì)進(jìn)行滲透、影響和控制，包括用行政命令手段確保完成上級(jí)任務(wù)。村民委員會(huì)名義上是群眾自治組織，但它實(shí)際上扮演著完成國家和政府任務(wù)代理人，管理本村事務(wù)當(dāng)家人的雙重角色，承擔(dān)著延伸國家行政權(quán)力和行使村民自治權(quán)力的雙重功能[5]。

我國于1998年修訂實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定黨在農(nóng)村基層組織中處于領(lǐng)導(dǎo)和核心地位。但在實(shí)踐中，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會(huì)的自治權(quán)很難區(qū)分和界定，操作彈性大難以準(zhǔn)確把握。通常村委會(huì)的權(quán)力小于村黨支部，村黨支部決定著村內(nèi)事務(wù)的大政方針，村委會(huì)只負(fù)責(zé)執(zhí)行黨支部的決定。因此，談到村民自治，自治權(quán)主要掌握在村黨支部手中。

2.在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，集體統(tǒng)一經(jīng)營層次弱化，農(nóng)民專業(yè)合作社受自身性質(zhì)和條件約束難以承擔(dān)農(nóng)民組織化重任，農(nóng)民依然是分散化地面對(duì)市場(chǎng)。由于農(nóng)村基層治理只到行政村一級(jí)，而農(nóng)村生活狀態(tài)是以自然村落為單位，生產(chǎn)方式是一家一戶單個(gè)經(jīng)營。在自然村一級(jí)，農(nóng)民并沒有有效組織起來。鄉(xiāng)村兩級(jí)以股份合作制形式推進(jìn)產(chǎn)權(quán)、組織、工作方式等方面改革，往往是股份制多于合作制。據(jù)農(nóng)業(yè)部2012年全國統(tǒng)計(jì)的58.9萬個(gè)行政村中有52.9%的行政村沒有集體經(jīng)濟(jì)收入，25.5%的村集體經(jīng)濟(jì)收入在5萬元以下①2012年村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入情況，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村經(jīng)營管理情況》，2013年第12期。。2015年，全國農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)153.1萬家，入社農(nóng)戶10 090萬戶②農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2016年3月21日。。按全國58萬個(gè)行政村計(jì)算，平均每個(gè)行政村2個(gè)合作社。但是很多合作社運(yùn)作并不規(guī)范，山東合作社總數(shù)和成員數(shù)均居全國首位，可正常運(yùn)轉(zhuǎn)的只占20%～30%。而且農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍較小，功能單一，絕大部分的農(nóng)戶被排除在合作社之外，同時(shí)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展仍然需要解決資金、技術(shù)等社會(huì)化服務(wù)支撐問題，同時(shí)也面臨在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與大市場(chǎng)對(duì)接問題。

表1 臺(tái)灣魚池鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)政策性農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款項(xiàng)目表1

3.農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重依賴政府，農(nóng)民在公共領(lǐng)域的合作水平低。大體來說，我國農(nóng)村的公共服務(wù)可分為三大類：一是與社區(qū)居民居住生活直接相關(guān)的物業(yè)類公共服務(wù)，一類是與社區(qū)居民環(huán)境維護(hù)、治安維持、基礎(chǔ)設(shè)施保障等相關(guān)的社區(qū)類公共服務(wù)，還有一類是與國家法規(guī)、政策約束性規(guī)定有關(guān)的社會(huì)類公共服務(wù)。由于缺乏相應(yīng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)以及公共服務(wù)機(jī)構(gòu)功能不明確，實(shí)際情形相當(dāng)混亂。農(nóng)村物業(yè)類公共服務(wù)很少利用居民合作組織與市場(chǎng)機(jī)制。凡集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，物業(yè)類公共服務(wù)、社區(qū)類公共服務(wù)主要依靠集體企業(yè)收入支付；缺乏集體經(jīng)濟(jì)收入和集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，物業(yè)類公共服務(wù)本身規(guī)模較小，社區(qū)類公共服務(wù)則更多依賴保障程度很低的公共財(cái)政支撐，不能滿足農(nóng)民社區(qū)需要。社會(huì)類公共服務(wù)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)依靠政府設(shè)立的“社區(qū)服務(wù)站”提供，而更多地區(qū)章法不明，農(nóng)民辦事難。公共服務(wù)項(xiàng)目大多由政府直接投資，村支兩委負(fù)責(zé)執(zhí)行，基本沒有社會(huì)組織可以依托。這一方面加重了公共財(cái)政的負(fù)擔(dān)，另一方面也造成公共服務(wù)的效率較低，難以滿足農(nóng)戶需求。農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)育遲緩，鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給迫切需要新的社會(huì)組織來彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈提供農(nóng)戶需要的服務(wù)。

（二）成因

中國傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式的突出特征就是公共權(quán)力資源配置的單級(jí)化和公共權(quán)力運(yùn)用的單項(xiàng)化。具體表現(xiàn)就是“壓力型行政體制”和改革開放以后形成的“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。實(shí)際上，在中國20世紀(jì)百年來的革命、運(yùn)動(dòng)、改革和建設(shè)過程中，國家政權(quán)以各種方式向鄉(xiāng)村滲透，統(tǒng)合了基層社會(huì)一切有價(jià)值的資源，最終造成農(nóng)民“原子化”地直接面對(duì)“國家”。因此，從國家和社會(huì)層面講，村委會(huì)仍然不能跳脫農(nóng)村中國家合法權(quán)力代理人的角色，農(nóng)民自然也無法成為自主治理的主體而存在。在經(jīng)濟(jì)上，集體所有制在人民公社體制解體實(shí)行家庭承包經(jīng)營后并沒有找到新的有效的實(shí)現(xiàn)形式，“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”中“統(tǒng)”一經(jīng)營層次功能缺失。特別是在行政村一級(jí)，還保留著“政社合一”的體制，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的行政村已經(jīng)演變?yōu)檎蠛弦坏募瘓F(tuán)公司，有學(xué)者稱之為“農(nóng)村社區(qū)公司主義（Rural Community Corpotism）”以和地方政府公司主義相對(duì)應(yīng)[6]。還有很多村級(jí)組織成為“空殼村”，基本上沒有了集體經(jīng)濟(jì)。家庭承包制下農(nóng)民“去組織化”的趨勢(shì)和特點(diǎn)雖然使作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)戶適應(yīng)了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn)，但馬克思所說的在產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰基礎(chǔ)上的農(nóng)民再組織化卻沒有出現(xiàn)，能夠發(fā)揮農(nóng)民主體作用的農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)組織至今并未形成：長期以來供銷合作社行政化體制頑疾依然存在，商業(yè)化、私企化的改革趨向使其逐漸脫離了與農(nóng)民的密切聯(lián)系；農(nóng)村信用社在商業(yè)化改造和強(qiáng)調(diào)金融安全的背景下，1998年以后已呈現(xiàn)明顯的“機(jī)構(gòu)離農(nóng)”和“資金離農(nóng)”趨勢(shì)，得到滿足的農(nóng)村融資需求主體也多為農(nóng)村中的精英“即精英俘獲”；公司+農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營在交易主體、地位不對(duì)等的情況下獲利的往往是產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)，農(nóng)民所得微乎其微；發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系的結(jié)果逐漸演變?yōu)椴块T利益……市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)加速?zèng)_擊下的農(nóng)村資本瓦解了勞動(dòng)，弱化了農(nóng)民組織的傳統(tǒng)紐帶，進(jìn)一步加劇了農(nóng)民分散化。30多年完善家庭承包制的政策努力的結(jié)果是“分”被加強(qiáng)，“統(tǒng)”未建立（仝志輝等，2009）。本世紀(jì)初政府為緩解“三農(nóng)”困境向農(nóng)村加大投資力度，大部分資金是支持農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，除此之外就是向以“大戶”或“龍頭”企業(yè)主導(dǎo)的農(nóng)民專業(yè)合作社投資，其結(jié)果是更進(jìn)一步地加劇了農(nóng)村的兩級(jí)分化，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、農(nóng)村社會(huì)矛盾突出、農(nóng)村貧困、鄉(xiāng)村治理等問題愈積愈多，缺乏化解良策。國家在政策導(dǎo)向上以農(nóng)民專業(yè)合作社為發(fā)展方向，由于農(nóng)民專業(yè)合作社及其聯(lián)合社自身缺陷和存在的問題使之難以承擔(dān)“統(tǒng)”之功能的組織載體，國家政策執(zhí)行的偏差大到直接影響了政策目標(biāo)卻無力糾正（楊團(tuán)，2009）。因此，要改變目前廣大普通農(nóng)民“被客體化”和“近乎失語”的狀態(tài)，只有建立起代表農(nóng)民自己的利益的表達(dá)載體使之與其他利益主體形成大致對(duì)等的談判地位，才能實(shí)現(xiàn)自我賦權(quán)，從而達(dá)到鄉(xiāng)村良治[7]。

三、借鑒臺(tái)灣農(nóng)村社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建以綜合性農(nóng)民合作社為主的新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的思路和路徑選擇

實(shí)質(zhì)上，在中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，我國學(xué)者也提出構(gòu)建類似于臺(tái)灣農(nóng)會(huì)之類的治理主體，即綜合性農(nóng)民合作社（“生產(chǎn)+供銷+信用”三位一體農(nóng)民合作社（徐祥臨，2014；仝志輝，2014；陳林，2012）、綜合農(nóng)協(xié)（楊團(tuán)，2009）、綜合農(nóng)民合作社（申龍均，2014）均同屬這一概念范疇）。其原因在于，這種充分利用內(nèi)生于農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)資本將農(nóng)民組織起來具有綜合服務(wù)功能的自治性的農(nóng)民合作社組織及其體系，不僅是集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度統(tǒng)一經(jīng)營層次的必然選擇，且與政府形成農(nóng)村發(fā)展共同治理機(jī)制，重構(gòu)和創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。這種新的農(nóng)村社區(qū)再組織機(jī)制使農(nóng)民真正成為農(nóng)村體制改革和新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)力量和動(dòng)力源泉。為此，筆者提出如下思路和路徑選擇。

（一）全面理解綜合性農(nóng)民合作社的深刻內(nèi)涵

結(jié)合包括臺(tái)灣農(nóng)會(huì)在內(nèi)的東亞綜合農(nóng)協(xié)模式的經(jīng)驗(yàn)和我國學(xué)者對(duì)綜合性農(nóng)民合作社的研究以及在實(shí)踐中的探索，筆者認(rèn)為，綜合性農(nóng)民合作社，或“三位一體”農(nóng)民合作社，其本質(zhì)內(nèi)涵應(yīng)該是：它是適應(yīng)東亞地區(qū)小規(guī)模農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營體制，以社區(qū)農(nóng)戶為基本成員，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為覆蓋地域，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、供銷、信用等全方位綜合性服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織及其體系。這種綜合性農(nóng)民合作社體系既是代表農(nóng)民利益的民主性的自治組織，又是協(xié)助政府實(shí)施“三農(nóng)”政策，農(nóng)村治理和社會(huì)管理的有效載體，同時(shí)也是兼具購銷、金融、流通、加工等職能的農(nóng)業(yè)企業(yè)，是全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與市場(chǎng)對(duì)接的中保。由于東亞綜合農(nóng)協(xié)模式走的都是法團(tuán)主義道路[8]，借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，綜合性農(nóng)民合作社應(yīng)采取公法社團(tuán)性質(zhì)，即由國家單獨(dú)立法來確定其法定地位并賦予其職能。

（二）推動(dòng)供銷社以合作金融為突破口和動(dòng)力源泉進(jìn)行綜合改革

建立綜合性農(nóng)民合作社，沒必要另起爐灶，而應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的組織資源（徐祥臨，2002；仝志輝，2014）。當(dāng)前，我國供銷社正深化以東亞綜合農(nóng)協(xié)為目標(biāo)的改革，國家已經(jīng)明確賦予供銷社開展合作金融的權(quán)能①2015年中央11號(hào)文《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》。，供銷社應(yīng)充分利用金融公器將農(nóng)民重新組織起來，發(fā)揮已有的組織體系和經(jīng)營服務(wù)體系優(yōu)勢(shì)，改造自我，努力“成為服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的主力軍和綜合平臺(tái)，以及黨和政府密切聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶”②2015年中央11號(hào)文《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》。。供銷社的基層社處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線，與農(nóng)民聯(lián)系最緊密，以資金互助業(yè)務(wù)為突破口，通過信用合作推動(dòng)供銷合作、生產(chǎn)合作、消費(fèi)合作，推動(dòng)基層供銷社向綜合性農(nóng)民合作社方向發(fā)展。同時(shí)以基層社為基礎(chǔ)自下而上構(gòu)建縣市、省、乃至全國的供銷合作金融體系組織及其體系，強(qiáng)化供銷社系統(tǒng)自我造血功能和為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，真正體現(xiàn)“姓農(nóng)、為農(nóng)、務(wù)農(nóng)”的宗旨意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村投資與消費(fèi)。這也是催生供銷社轉(zhuǎn)變行政化體制和制度創(chuàng)新的根本動(dòng)力。

（三）推進(jìn)新型農(nóng)村合作金融組織及其體系和配套政策措施建設(shè)

綜合性農(nóng)民合作社發(fā)展關(guān)鍵要在金融業(yè)務(wù)上取得突破，這不僅是由我國制度性貨幣短缺的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的客觀現(xiàn)實(shí)決定的，而且也是舒緩農(nóng)村金融供求失衡，建設(shè)普惠金融的必然要求，更是東亞小農(nóng)體制下綜合農(nóng)協(xié)或農(nóng)會(huì)發(fā)展的必由之路。在這方面，吉林梨樹在農(nóng)民專業(yè)合作社基礎(chǔ)上開展信用合作業(yè)務(wù)，建設(shè)新型農(nóng)村合作金融組織及其體系，推動(dòng)合作社向生產(chǎn)、科技、農(nóng)機(jī)、消費(fèi)、投資等綜合性方向發(fā)展得到國家政策和決策部門肯定，并賦予其農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)的政策權(quán)利進(jìn)行先行先試。我國其他地方也應(yīng)充分借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)加快配套政策體系建設(shè)，促使本地區(qū)的新型農(nóng)村合作金融組織及其體系向著有利于促進(jìn)三農(nóng)事業(yè)的方向健康發(fā)展。如要落實(shí)地方政府對(duì)本地區(qū)新型農(nóng)村合作金融組織的監(jiān)管責(zé)任；給予新型農(nóng)村合作金融組織財(cái)稅支持，財(cái)政扶持農(nóng)村項(xiàng)目資金要通過有資質(zhì)的合作社以轉(zhuǎn)貸款方式發(fā)放；引導(dǎo)商業(yè)金融向新型合作金融批發(fā)資金，建立商業(yè)性金融和合作性金融兩部門垂直合作金融體系等[9]。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加快職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，為本社區(qū)綜合性農(nóng)民合作社提供成長空間

當(dāng)前我國學(xué)者對(duì)縣鄉(xiāng)村體制改革的思路要么主張“裁員減負(fù)型”的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”和“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”方案，要么主張將自主權(quán)擴(kuò)展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，國家政權(quán)退回到縣市一級(jí)，但這也僅是囿于現(xiàn)行基層體制框架內(nèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革必須從體制內(nèi)和體制外考慮，建立類似于臺(tái)灣農(nóng)會(huì)和日韓農(nóng)協(xié)的“第二縱隊(duì)”[10]，即綜合性農(nóng)民合作社組織及其體系。臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)就是農(nóng)會(huì)是政府治理農(nóng)村社會(huì)的“協(xié)作者”（如日本農(nóng)協(xié)被定位為政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的別動(dòng)隊(duì)（徐祥臨，2002）），政府與農(nóng)會(huì)所形成的獨(dú)特的合作的伙伴關(guān)系以及農(nóng)會(huì)所蘊(yùn)含的“社會(huì)資本”發(fā)揮并增強(qiáng)了政府農(nóng)村發(fā)展的政策效能[11]。中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要充分認(rèn)識(shí)和利用綜合性農(nóng)民合作社的多重功能特性，著力培育本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合性農(nóng)民合作社，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行和貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策、社會(huì)保障政策的主要助手，共同實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理與創(chuàng)造生態(tài)農(nóng)業(yè)的主體力量以及落實(shí)農(nóng)民參與集體事物決策和組織管理的主要載體。政府以體制改革來推動(dòng)政府職能向廣大農(nóng)民提供服務(wù)和推進(jìn)各類公益事業(yè)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，通過整合現(xiàn)有涉農(nóng)部門人員、資金、機(jī)構(gòu)等多種資源，形成具有金融、購銷、技術(shù)、保險(xiǎn)等綜合服務(wù)功能的農(nóng)民合作社體系，按照新的鄉(xiāng)村治理格局進(jìn)行重新組合和配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的大部分干部轉(zhuǎn)為綜合性農(nóng)民合作社的職員，指導(dǎo)和幫助農(nóng)民從事各項(xiàng)經(jīng)營性活動(dòng)。根據(jù)臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)會(huì)的決策機(jī)構(gòu)雖然是經(jīng)由農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生，但農(nóng)會(huì)的事業(yè)運(yùn)營主要依靠專業(yè)化的職員。由于綜合性農(nóng)民合作社的經(jīng)費(fèi)要通過組織在市場(chǎng)運(yùn)營中創(chuàng)造出來，職員的工資收入與其經(jīng)營狀況相掛鉤，這對(duì)于建設(shè)“小政府、大社會(huì)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式和轉(zhuǎn)變政府職能都具有重要意義[12]。

（五）調(diào)整涉農(nóng)部門體制，整合財(cái)政支農(nóng)資金使用

當(dāng)前我國財(cái)政支農(nóng)資金使用分散且效率不高，通過行政層級(jí)在本“條條”系統(tǒng)內(nèi)逐級(jí)下?lián)苤мr(nóng)資金，很容易產(chǎn)生截留、擠占甚至腐敗，而且由于“假”農(nóng)民合作社太多，往往是財(cái)政資金越扶持，農(nóng)村的兩級(jí)分化越嚴(yán)重。這歸根到底是由于涉農(nóng)部門利益分化所致。我們所建立的綜合性農(nóng)民合作社以金融業(yè)務(wù)為核心靠市場(chǎng)力量自主經(jīng)營自負(fù)盈虧，通過重組政府涉農(nóng)部門，整合財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)一交由綜合性農(nóng)民合作社來使用，財(cái)政資金主要用于滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和對(duì)政策性金融貸款給予貼息補(bǔ)助，發(fā)揮四兩撥千斤作用，由合作社把財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為金融資金使用，以提高財(cái)政資金使用效率，達(dá)到實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收致富的目的。在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民合作社發(fā)展中較多運(yùn)用金融手段，較少運(yùn)用財(cái)政手段的目的就是也正是為了避免財(cái)政資金使用的擠出效應(yīng)，更好發(fā)揮其他市場(chǎng)主體的積極性和主動(dòng)性。臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)就是政府支農(nóng)資金的大部分通過農(nóng)會(huì)下達(dá)直接交給農(nóng)民使用，取得了既發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又提高農(nóng)民組織化程度的“一箭雙雕”的效果。

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，在當(dāng)前中國大陸基層政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型過程中，需要建立和發(fā)展內(nèi)生于農(nóng)村基層社會(huì)的綜合性農(nóng)民合作社，使其在農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、社區(qū)規(guī)范形成、村民間的信任等方面發(fā)揮凝聚、組織、互信等功效和作用，從而穩(wěn)固農(nóng)村基層政治，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)政府通過體制改革和部門調(diào)整向農(nóng)村市場(chǎng)和社會(huì)適度放權(quán)，給予基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織發(fā)展空間和權(quán)力，使其和黨政正式組織共同形成社會(huì)發(fā)展的“兩條腿走路”的框架，這是中國大陸農(nóng)村社會(huì)治理體系建設(shè)和提升的努力方向，也是臺(tái)灣農(nóng)村社會(huì)治理帶給我們的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

[1]周建國，尹力.基層社會(huì)治理：臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)及其比較[J].長春市委黨校學(xué)報(bào)，2013，140（3）：4-10.

[2]項(xiàng)繼權(quán).臺(tái)灣基層治理的結(jié)構(gòu)與特征[J].社會(huì)主義研究，2010，193（5）：61-66. [3]楊團(tuán)，孫炳耀，等.綜合農(nóng)協(xié)：中國“三農(nóng)”改革突破口[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013：236-241.

[4]曾方方，2008.農(nóng)村治理主體多元化的制度構(gòu)建與實(shí)踐理路[J].理論研究（5）：36-39.

[5]徐勇.中國鄉(xiāng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997：219.

[6]黨國英，等.農(nóng)村治理、社會(huì)資本和公共服務(wù)[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013：5-20.

[7][8]許欣欣，2012.選擇法團(tuán)主義推進(jìn)農(nóng)民組織化進(jìn)程[J].甘肅社會(huì)科學(xué)（5）：56-68.

[9]周立.中國農(nóng)村金融：市場(chǎng)體系與實(shí)踐調(diào)查[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2010：158-179.

[10]石磊.鄉(xiāng)村行政改革：體制內(nèi)與體制外的聯(lián)動(dòng)[J].中國行政管理，2005，243（9）：57-59.

[11]廖坤榮.臺(tái)灣農(nóng)會(huì)的社會(huì)資本形成與政策績效[M]//楊團(tuán)，等.社會(huì)政策評(píng)論（第二輯）.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：185-216.

[12]徐祥臨.三農(nóng)問題論劍[M].海南：?？诔霭嫔?，2001：327-336.

（責(zé)任編輯：C 校對(duì)：T）

F320.3

A

1004-2768（2017）01-0001-05

2016-10-20

國家社科規(guī)劃西部項(xiàng)目“我國供銷合作社改革的目標(biāo)模式、動(dòng)力機(jī)制和發(fā)展路徑研究”（14XJY021）

魏麗莉（1980-），女，甘肅皋蘭人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后，中共蘭州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。