秸稈焚燒的法律規(guī)制探析

王婷　曹書(shū)琴

摘 要：焚燒秸稈被認(rèn)為是霧霾天氣形成的原因之一，我國(guó)法律明令禁燒秸稈，但焚燒秸稈的行為依舊屢禁不止。深究其原因不僅有相關(guān)法律措施的缺失，還有農(nóng)民私人利益與環(huán)境公益的博弈。故從秸稈焚燒的根源入手，改進(jìn)相關(guān)的法律措施，建立合理的補(bǔ)償制度，才是實(shí)現(xiàn)秸稈禁燒的正確道路。

關(guān)鍵詞：霧霾；秸稈焚燒；法律規(guī)制；補(bǔ)償制度

2013年，“霧霾”成為年度關(guān)鍵詞。2014年1月，國(guó)家減災(zāi)辦、民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災(zāi)情進(jìn)行通報(bào)。霧霾的形成是特殊天氣條件、本地污染物排放以及區(qū)域污染物傳輸共同作用的結(jié)果。其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生物質(zhì)燃燒在污染物來(lái)源方面占到了15%左右，并且如果具體到某一地區(qū)某一時(shí)段的霧霾現(xiàn)象，秸稈燃燒可能會(huì)成為重要原因。我國(guó)在法律上對(duì)禁燒秸稈做了若干規(guī)定，故在對(duì)禁燒秸稈現(xiàn)象進(jìn)行分析之前，有必要探析一下我國(guó)相關(guān)焚燒法律制度的現(xiàn)狀。

一、我國(guó)禁燒法律制度的現(xiàn)狀

針對(duì)焚燒秸稈現(xiàn)象，從中央一級(jí)政府到各級(jí)地方政府都制訂了相關(guān)政策法規(guī)對(duì)秸稈進(jìn)行禁燒處理。

首先是對(duì)禁燒區(qū)域的規(guī)定。1999年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部門(mén)共同制定的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，將機(jī)場(chǎng)、交通干線的周邊作為秸稈禁燒的重點(diǎn)區(qū)域，并賦予省轄市（地）以上人民政府對(duì)禁燒區(qū)界定范圍一定調(diào)整的權(quán)力。2000年，我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍，規(guī)定對(duì)人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍及交通干線附近及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域等特定區(qū)域的秸稈進(jìn)行禁燒。在國(guó)務(wù)院2004年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民航飛行安全管理有關(guān)問(wèn)題的通知》和我國(guó)2009年頒布的《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中，也都將機(jī)場(chǎng)確定為了嚴(yán)格禁燒的區(qū)域。此后，農(nóng)業(yè)部2003年制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作的通知》進(jìn)一步將北京、上海、濟(jì)南等大中城市的郊區(qū)以及幾條重要的高速公路和幾個(gè)大型機(jī)場(chǎng)的周邊劃定為禁燒區(qū)域。2008年環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)秸稈禁燒工作的通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了禁燒的范圍，并且將焚燒情況較為嚴(yán)重的幾個(gè)省市，列為重點(diǎn)禁燒區(qū)域，實(shí)行全面禁燒。

其次是對(duì)禁燒行為的法律責(zé)任規(guī)定。對(duì)于焚燒秸稈的行為，我國(guó)相關(guān)法律文件規(guī)定的處罰額度基本都在二百元以內(nèi)，對(duì)造成了人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損害等嚴(yán)重后果的，依法追究其民事責(zé)任和刑事責(zé)任?！督斩捊麩途C合利用管理辦法》第八條規(guī)定：“對(duì)違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，由當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令其立即停燒，可以對(duì)直接責(zé)任人處以20元以下罰款；造成重大大氣污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果的，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任?！痹诘胤缴?，各地政府也是在《管理辦法》的處罰范圍內(nèi)做進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定。

總體來(lái)說(shuō)，禁燒的區(qū)域主要集中在機(jī)場(chǎng)、交通要道、人口密集區(qū)域，處罰以行政處罰中的罰款為主，且數(shù)額較低。由此來(lái)看，雖然我國(guó)有相關(guān)的禁燒法律存在，但法律規(guī)定并不詳細(xì)具體，缺乏一定的威懾力，甚至與實(shí)際情況存在差距?？梢哉f(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有形成一套完整成熟的禁燒法律體系。

二、秸稈焚燒的現(xiàn)存問(wèn)題及原因分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每年平均約有30%的秸稈被焚燒，從農(nóng)業(yè)部2011年的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)秸稈每年被廢棄和焚燒的秸稈量大約為2.15億噸，幾乎占秸稈可收集資源量的31.13%。根據(jù)國(guó)家氣象中心和環(huán)境保護(hù)部所統(tǒng)計(jì)的衛(wèi)星數(shù)據(jù)，在全國(guó)區(qū)域內(nèi)秸稈焚燒點(diǎn)主要集中在河南、山東、江蘇、安徽這樣的農(nóng)業(yè)大省。其實(shí)在農(nóng)村的田間地頭，類似“焚燒秸稈時(shí)，就是坐牢日”、“哪家地里冒煙，公安把你收監(jiān)”這樣帶有恐嚇性質(zhì)而本身內(nèi)容又不合理的標(biāo)語(yǔ)隨處可見(jiàn)。河南周口市太康縣有一個(gè)村民因?yàn)榉贌斩挶痪辛羰奶?，可即使這樣，焚燒秸稈的問(wèn)題仍屢禁不止。故要徹底解決秸稈焚燒的問(wèn)題，就必須探究其背后的深層原因。

（二）秸稈焚燒原因分析

1.農(nóng)民的收益與支出分析

對(duì)于農(nóng)民而言，焚燒秸稈這一方式對(duì)秸稈的利用是最簡(jiǎn)便的，幾乎沒(méi)有成本，并且燒完以后直接就能夠增加土壤的肥力，減少病蟲(chóng)害。在淮北一帶的冬小麥產(chǎn)區(qū)，小麥?zhǔn)崭钪笠话愣紩?huì)接著種植其它作物，兩季莊稼之間最多間隔十天到半個(gè)月，若不燒，后一季的莊稼就種不到地里去，所以在節(jié)氣面前政府的高壓手段并沒(méi)有顯著的效果。當(dāng)然除了焚燒，通常的做法還有兩種，一是還田，也就是把秸稈粉碎之后直接翻倒地里去，這樣秸稈就變成土地的一部分；另外一種方法是離田，把秸稈打包之后，運(yùn)離田間。但這兩種方法對(duì)于農(nóng)民而言，相較于焚燒弊是大于利的。還田很容易導(dǎo)致土壤過(guò)于松軟，因?yàn)橹虚g都是秸稈的土壤，土質(zhì)會(huì)被間隔，這些土壤最多只能消化一季莊稼，而如果兩季莊稼的秸稈都這樣被翻到土里去，就會(huì)造成土地短時(shí)期內(nèi)的過(guò)度優(yōu)化；而離田的問(wèn)題則在于這些秸稈應(yīng)該運(yùn)到哪里去，如果沒(méi)有人收，堆放在露天站場(chǎng)地，占地不說(shuō)同時(shí)也是非常嚴(yán)重的火災(zāi)隱患。而且不管是還田還是離田，和焚燒秸稈相比下一季莊稼都更容易生蟲(chóng)害，這樣一來(lái)每年至少要多打一次農(nóng)藥。而就現(xiàn)在農(nóng)村的青壯勞力基本上都進(jìn)城打工的情況而言，留在村里種田的大都是老弱病殘，多打一遍農(nóng)藥對(duì)他們并不輕松。而這兩種方式給農(nóng)民增加的最大負(fù)擔(dān)還是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。還田和離田都必須動(dòng)用專門(mén)的機(jī)械設(shè)備和運(yùn)輸設(shè)備，這樣一來(lái)農(nóng)民至少每畝地都要增加六十到八十元的成本，這還不算農(nóng)民每年多打一遍農(nóng)藥的支出。更不用說(shuō)國(guó)家近年來(lái)大力推廣的秸稈制沼技術(shù)，建設(shè)一個(gè)沼氣池至少需要三、四千元的費(fèi)用，這個(gè)費(fèi)用農(nóng)民顯然是承擔(dān)不起的。雖然很多地方政府按照縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)的方式普遍給農(nóng)民每畝地補(bǔ)償二十元，但是在補(bǔ)償之外又會(huì)附加某些條件且不能馬上兌現(xiàn)，更何況二十塊錢根本無(wú)法補(bǔ)償不燒秸稈而增加的支出。目前農(nóng)民每畝地扣除種子化肥農(nóng)藥的成本純收入也就不到一百塊錢，如果讓農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)禁燒秸稈而帶來(lái)的增加的成本，對(duì)于他們而言寧可被拘留，也會(huì)選擇焚燒秸稈這個(gè)成本最低的方式。

2.國(guó)家補(bǔ)償分析

對(duì)于額外支出的這六十到八十元的成本政府為什么不能全部覆蓋了？舉個(gè)例子，淮北某個(gè)縣全縣共有一百八十萬(wàn)畝小麥，如果每畝按照低限度六十元補(bǔ)償，整個(gè)縣就要補(bǔ)償一個(gè)億。所以就這一個(gè)縣不考慮別的問(wèn)題只需解決秸稈焚燒的問(wèn)題，財(cái)政每年至少要花去一個(gè)億。而在財(cái)政并不寬裕的情況下其它的醫(yī)療教育問(wèn)題要該怎么解決，這樣的財(cái)政赤字又該拿什么去彌補(bǔ)。

禁止焚燒秸稈，實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民個(gè)人權(quán)利行使的一種限制，因?yàn)榻斩拰儆谵r(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民個(gè)人有權(quán)處分自己的私有財(cái)產(chǎn)。但是這種限制有其合理性和合法性。焚燒行為之所以被禁止，是因?yàn)槠湓斐闪谁h(huán)境損害。公眾對(duì)環(huán)境享有法律應(yīng)予以保護(hù)的利益，這種利益雖然尚未為立法以具體的權(quán)利形式加以明確規(guī)定，但卻是法律所必須予以保護(hù)的一種法益。環(huán)境權(quán)是公眾共享的公權(quán)益，因此，環(huán)境損害本質(zhì)上乃是公眾環(huán)境利益的損害，而環(huán)境利益毫無(wú)疑問(wèn)屬于公共利益的范疇。從這個(gè)邏輯上看，政府治理焚燒秸稈的行為是有道理的。所以秸稈的禁燒問(wèn)題，其本質(zhì)是農(nóng)民個(gè)人權(quán)利與公共利益的沖突問(wèn)題。

按照我國(guó)憲法的立法精神，國(guó)家和政府可以基于公共利益的需要對(duì)個(gè)人權(quán)利的行使進(jìn)行必要的限制和約束，但是必須滿足嚴(yán)格的條件約束，即首先依法律規(guī)定，第二為了公共利益，第三是國(guó)家應(yīng)當(dāng)做出合理補(bǔ)償。反觀我國(guó)的秸稈禁燒制度，更多是在規(guī)定禁止農(nóng)民進(jìn)行秸稈的焚燒和相應(yīng)的處罰后果，對(duì)于補(bǔ)償措施法律上幾乎沒(méi)有規(guī)定。單單依靠地方政府捉襟見(jiàn)肘的政策補(bǔ)貼，而沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，對(duì)于犧牲掉個(gè)人權(quán)利的農(nóng)民而言既不合法也不合理。

3.禁燒秸稈的法律規(guī)范分析

前文已述，我國(guó)并沒(méi)有形成成熟的禁燒法律體系。截至目前，國(guó)務(wù)院部門(mén)頒布的部門(mén)規(guī)章以及各地制定的關(guān)于秸稈焚燒治理的政府部門(mén)法律文件約有幾百部之多，這些文件多以通知、辦法的形式出現(xiàn)，即使是國(guó)務(wù)院也多以行政指導(dǎo)的方式發(fā)出，不具備強(qiáng)制執(zhí)行力。在涉及到秸稈綜合利用問(wèn)題上。各個(gè)省市制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章僅能在一地執(zhí)行，對(duì)于秸稈焚燒的跨界污染，污染地束手無(wú)策。各地政府、部門(mén)的通知、意見(jiàn)就可發(fā)現(xiàn)這些文件的發(fā)布時(shí)間集中每年的夏收和秋收時(shí)節(jié)。這樣一來(lái)頒布的規(guī)定就屬于政策性的應(yīng)急措施，而不是在一個(gè)成熟法律制度下的遵守執(zhí)行。其次這些法律文件都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即在具體的實(shí)施問(wèn)題上，法律規(guī)定含糊不清，沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則。此外，秸稈禁燒具有點(diǎn)多面廣、執(zhí)法難度大的特點(diǎn)，在具體執(zhí)法過(guò)程中法律監(jiān)管容易出現(xiàn)真空。實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，在禁燒秸稈的相關(guān)執(zhí)法責(zé)任各個(gè)部門(mén)之間存在相互推諉的情況，這就導(dǎo)致了秸稈禁燒的過(guò)程中出現(xiàn)法律監(jiān)管真空的問(wèn)題。

三、秸稈焚燒法律制度的完善

（一）建立合理的補(bǔ)償制度

片面去批評(píng)農(nóng)民沒(méi)有環(huán)保意識(shí)而試圖去喚醒農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，讓農(nóng)民主動(dòng)放棄焚燒秸稈，這絕對(duì)是一種站著說(shuō)話不腰疼的想法。城里人想要藍(lán)天要白云，農(nóng)民不是不想要，而是相比于這些，省下幾十塊錢對(duì)于他們的生活更重要，更何況他們沒(méi)有義務(wù)為其他人的生活質(zhì)量承擔(dān)負(fù)重。因此從合法與合理的角度而言，國(guó)家都應(yīng)該且必須建立合理的補(bǔ)償制度，從經(jīng)濟(jì)上改觀現(xiàn)狀。在這一過(guò)程中，政府必須綜合考慮農(nóng)戶秸稈還田或其他處置方式的成本與收益，在測(cè)算分析農(nóng)戶成本收益的基礎(chǔ)上，給予農(nóng)戶相應(yīng)的補(bǔ)貼。補(bǔ)貼方式可以采取多種方式，例如對(duì)于秸稈收割留茬的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可統(tǒng)一組織收割機(jī)的調(diào)配；除秸稈綜合利用設(shè)施的實(shí)務(wù)補(bǔ)助，幫助農(nóng)民建設(shè)秸稈氣化池，改良農(nóng)民爐灶；安排技術(shù)人員下鄉(xiāng)進(jìn)行免費(fèi)指導(dǎo)，免費(fèi)提供新技術(shù)產(chǎn)品，并做好配套后續(xù)服務(wù)措施等等。同時(shí)要想真正讓補(bǔ)貼金工作落到實(shí)處，必須建立對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的制度。另外，這部分財(cái)政支出不應(yīng)讓地方政府獨(dú)立承擔(dān)，中央一級(jí)政府應(yīng)采取相應(yīng)措施，尋求專項(xiàng)資金，使禁燒秸稈作為環(huán)境治理的一部分，分發(fā)給各級(jí)地方政府。

（二）健全秸稈禁燒的法律法規(guī)

首先針對(duì)秸稈禁燒的相關(guān)要求、處罰措施、實(shí)施主體等問(wèn)題，尤其是合理的補(bǔ)償制度，應(yīng)該以法律的形式明確規(guī)定，這需要全國(guó)人大從立法上解決。在地方各級(jí)，涉及到具體的實(shí)施措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分發(fā)措施，各級(jí)地方政府應(yīng)進(jìn)一步制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則，做到因地制宜。

其次，在執(zhí)法中要特別注意明確秸稈禁燒工作的責(zé)任主體，以解決目前在禁燒工作中出現(xiàn)的多個(gè)部門(mén)執(zhí)法卻群龍無(wú)首各自為政的現(xiàn)象；同時(shí)要擴(kuò)大治理秸稈焚燒的行政主體，將可能涉及到的政府部門(mén)，如城管、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、公安、司法等部門(mén)納入其中，以政府領(lǐng)導(dǎo)下的各部門(mén)協(xié)調(diào)合作，綜合執(zhí)法的形式出現(xiàn)。確保在秸稈焚燒的治理工作中，各部門(mén)分工明確，配合密切，既不交叉也不留下監(jiān)管空白。

恰當(dāng)合理的處理禁燒秸稈問(wèn)題，對(duì)社會(huì)和環(huán)境都有重要的意義。單純的禁燒秸稈，可能并不能達(dá)到預(yù)期的效果。故要積極從立法、行政方面尋求農(nóng)民利益與公共環(huán)境利益的平衡點(diǎn)，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，才能從根本上改變現(xiàn)狀。

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作者簡(jiǎn)介：

王婷（1992～），性別：女，籍貫：山東民族：漢，學(xué)歷：研究生在讀，研究方向：比較法學(xué)。

曹書(shū)琴（1992～），性別：女，籍貫：山西民族：漢，學(xué)歷：研究生在讀，研究方向：比較法學(xué)。