淺談我國行政合同的法律救濟(jì)問題

康盼盼

摘 要：隨著政府的職能轉(zhuǎn)變和公眾對行政民主化的期望，私法中的“合同”概念被引入到了公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，然而對于行政合同的性質(zhì)，我國理論界還未有統(tǒng)一意見，行政合同在實踐中也存在許多問題，救濟(jì)方式也缺乏明確的法律規(guī)范，如何解決實踐中行政合同引起的問題、規(guī)范其救濟(jì)形式，是我國行政訴訟法急需解決的問題。本文主要針對我國行政合同及其法律救濟(jì)談?wù)劰P者的看法。

關(guān)鍵詞：行政合同；法律救濟(jì)

一、我國行政合同的法律地位及性質(zhì)

行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾對行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，它結(jié)合了契約精神和現(xiàn)代行政理念，具有“柔性”管理和“彈性”行政的特點(diǎn)，可以說，行政合同是市場經(jīng)濟(jì)和民主制度快速和深入發(fā)展的產(chǎn)物。當(dāng)前，“行政合同”在我國還不是一個法律上的稱謂，民法學(xué)者普遍否認(rèn)行政合同的存在，行政法學(xué)者則將其劃入行政法范疇。然而，隨著民主與法治的發(fā)展與完善，公私法領(lǐng)域已經(jīng)不能用簡單的“分割式”方法劃分，公私法理念相互借鑒與移植也是法律理論和實踐發(fā)展的助推劑。而且在我國司法實踐中，2004年最高人民法院出臺的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》明確了“行政合同”是27種“行政行為種類”之一。因此，筆者認(rèn)為，行政合同的存在毋庸置疑，因其簽訂目的是為了行使行政職能，實現(xiàn)特定的國家行政管理目標(biāo)，其指向性應(yīng)更為偏向于行政法領(lǐng)域，是一個“披著民法外衣”的行政法概念。

對于行政合同的性質(zhì)，理論上意見不一，筆者認(rèn)為，行政合同是公私法結(jié)合的產(chǎn)物，其性質(zhì)應(yīng)始終具有行政和合同的雙重性。行政合同的“雙重性”可見于行政合同的自身特征，“行政合同的當(dāng)事人一方必定是行政主體”、“行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能”、“在行政合同的履行、變更或解除中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)”體現(xiàn)了行政合同的行政屬性；“行政合同以雙方意思表示一致為前提”則體現(xiàn)了行政合同的合同屬性。

二、我國行政合同實踐中存在的問題

1.缺乏立法規(guī)范，法律法規(guī)間沖突嚴(yán)重

目前，針對行政合同立法最為突出的問題就是法律法規(guī)沒有關(guān)于“行政合同”的法律概念，未將行政領(lǐng)域中客觀存在的合同明確定性為行政合同。從現(xiàn)行立法規(guī)定的狀況來看，只有某些特定領(lǐng)域的“行政合同”得到了法律、行政法規(guī)或規(guī)章的確認(rèn)。例如《公務(wù)員法》中涉及了公務(wù)員合同的有關(guān)規(guī)定、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在國有企業(yè)和國有資源的分配和管理中引用了合同制度、《湖南省行政程序規(guī)定》則以地方政府規(guī)章的形式明確了“行政合同”的含義及相關(guān)制度。然而現(xiàn)行法律法規(guī)對于“行政合同”之規(guī)定存在著許多沖突，如《湖南省行政程序規(guī)定》中把政府采購合同定性為行政合同，但是《政府采購法》與《合同法》卻將其確定為民事合同。

此次行政訴訟法修正草案的二審稿中將可訴條件修改為“行政行為”，為行政合同進(jìn)入行政訴訟法救濟(jì)范圍開了一扇小窗。但我們應(yīng)當(dāng)看到，關(guān)于行政合同糾紛的法律救濟(jì)問題，目前在立法上仍缺乏統(tǒng)一規(guī)定，最高院的司法解釋或指導(dǎo)意見甚至出現(xiàn)相互沖突的情形。例如，現(xiàn)行行政訴訟法的救濟(jì)制度僅是對行政相對人的單向救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)不得充當(dāng)原告角色、沒有反訴權(quán)利、必須負(fù)主要舉證責(zé)任等規(guī)定，剝奪了行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利。

2.行政合同發(fā)生糾紛，訴訟形式運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)不一

在西方發(fā)達(dá)國家，解決行政合同糾紛的形式有很多，如協(xié)商、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決或通過司法途徑解決。

目前，我國現(xiàn)行法律對行政合同糾紛的救濟(jì)還未做出統(tǒng)一的規(guī)定。行政合同發(fā)生糾紛后應(yīng)采取何種訴訟形式，是實踐中普遍存在的問題，像城市建設(shè)拆遷補(bǔ)償?shù)募m紛、農(nóng)村土地承包合同的糾紛，大多被當(dāng)做普通的民事案件，通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決和法院審理兩種途徑解決。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)進(jìn)入訴訟階段的行政合同案件都當(dāng)作民事合同案件處理，法院未將其作為行政訴訟案件受理，即使行政相對人向法院提起行政訴訟，法院也往往會駁回原告訴請或建議當(dāng)事人轉(zhuǎn)向民事訴訟。

三、完善我國行政合同法律救濟(jì)制度

1.充分發(fā)揮司法外救濟(jì)的作用

筆者認(rèn)為，對于我國行政合同發(fā)生的糾紛，應(yīng)充分運(yùn)用諸如協(xié)商、仲裁或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決等方式妥善解決。協(xié)商可由雙方當(dāng)事人通過非正式談判與意見交流，逐漸消除雙方對于合同理解的差異以及相關(guān)紛爭，是所有解決方法中成本最低且效益最高的方式，而且行政機(jī)關(guān)和相對人之間的合作并不是一次截止，多是互利的長期合作關(guān)系，協(xié)商這種解決方法有助于二者重新修復(fù)關(guān)系。仲裁或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決，是當(dāng)前行政機(jī)關(guān)為了解決某些特定行政合同糾紛，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，如人事仲裁公正廳，受理相關(guān)行政合同糾紛的方法，這種方法對于解決行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員之間的行政合同糾紛，有著較好的示范作用。

2.建立切實有效的行政合同司法救濟(jì)制度

第一，行政訴訟是行政合同糾紛的唯一司法救濟(jì)途徑。實踐中，由行政合同引起的糾紛大多通過民事訴訟解決，這種對于行政合同司法救濟(jì)方式的錯位，與當(dāng)前法學(xué)界針對行政合同理論研究的現(xiàn)狀相關(guān)。運(yùn)用民事訴訟解決行政合同不利于行政合同糾紛的妥善解決，也不能體現(xiàn)行政合同之內(nèi)在價值。筆者認(rèn)為，行政合同是行政法于實踐中發(fā)展的產(chǎn)物，行政合同爭議屬于行政爭議，所形成的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)由行政訴訟法調(diào)整，因此應(yīng)將行政訴訟作為解決行政合同糾紛的唯一司法救濟(jì)方式。

第二，保障行政機(jī)關(guān)的原告資質(zhì)與反訴的權(quán)利。眾所周知，行政合同的成立是建立在雙方當(dāng)事人共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，最終目的是為了實現(xiàn)公共利益，關(guān)于行政合同的爭議是在雙方達(dá)成合意的條款之基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此行政相對人并不是恒定受害者，行政機(jī)關(guān)也有可能成為受害者。可見，現(xiàn)行行政訴訟制度規(guī)定的單向性救濟(jì)制度，實際上是剝奪了行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利，并不能完全滿足行政合同的司法救濟(jì)需要。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)盡快將行政合同納入行政訴訟受案范圍內(nèi)，在行政訴訟機(jī)制中加入雙向性救濟(jì)制度，保障行政合同雙方當(dāng)事人權(quán)利平等。

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