淺析用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則

李鳳玲

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則是一項(xiàng)被現(xiàn)代社會(huì)廣泛應(yīng)用和承認(rèn)的國(guó)際習(xí)慣，該規(guī)則得到廣大國(guó)際法學(xué)家的普遍贊同以及各國(guó)實(shí)踐、國(guó)際判例以及國(guó)際組織的一致肯定。但是長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的具體內(nèi)涵和在實(shí)踐中的適用范圍，目前國(guó)際社會(huì)中沒(méi)有統(tǒng)一定論。

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則雙邊投資條約

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則作為處理各國(guó)之間糾紛的一項(xiàng)重要的國(guó)際規(guī)則，隨著國(guó)際交往和貿(mào)易的發(fā)展，各種國(guó)際雙邊或多變投資條約不斷出現(xiàn)，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則也越來(lái)越被頻繁使用，其在國(guó)際貿(mào)易、投資領(lǐng)域中的重要地位愈發(fā)凸顯。

一、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的基本含義

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則，又稱用盡東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)原則，是指一個(gè)外國(guó)人與東道國(guó)政府發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)將爭(zhēng)議提交東道國(guó)的行政或司法機(jī)關(guān)按照東道國(guó)法律規(guī)定的救濟(jì)手段之前，不得尋求國(guó)際程序，該外國(guó)人母國(guó)也不得行使外交保護(hù)權(quán)，追究東道國(guó)的法律責(zé)任。

這一定義包含以下幾層含義：（一）所謂外國(guó)人是指普通身份的自然人（外交代表一般被認(rèn)為是侵害了他所代表的國(guó)家，因此不適用此規(guī)則）、法人及其他實(shí)體。損害范圍限于人身和財(cái)產(chǎn)損害，尤其是財(cái)產(chǎn)損害。（二）所謂一切救濟(jì)方法一般是指行政和司法救濟(jì)方法。（三）當(dāng)?shù)鼐葷?jì)作為一種事后救濟(jì)方法，以事先存在損害事實(shí)為前提，且損害事實(shí)是否確實(shí)存在應(yīng)通過(guò)利用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)判明，單純的損害事實(shí)本身并不能最終構(gòu)成國(guó)家的國(guó)際責(zé)任。

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是外交保護(hù)的限制性條件，其法理依據(jù)主要是對(duì)自然資源永久主權(quán)原則和屬地管轄權(quán)原則。它是追究國(guó)家責(zé)任的程序性條件。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)不適用于國(guó)家遭受直接損害的情況，在國(guó)家損害與國(guó)民損害的混合請(qǐng)求中，我們應(yīng)當(dāng)考慮哪一種請(qǐng)求屬于主要要素。在國(guó)際習(xí)慣法上，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)一直是一國(guó)行使外交保護(hù)權(quán)的基本條件之一，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則是外交保護(hù)制度的內(nèi)在組成部分，同時(shí)也是國(guó)際投資法和國(guó)際人權(quán)法的重要組成部分。

2006年的聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)第58屆會(huì)議通過(guò)了《外交保護(hù)條款草案》（下稱“草案”），草案專設(shè)一部分條文（第三部分）對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則在外交保護(hù)中的運(yùn)用進(jìn)行系統(tǒng)闡述，其中既有對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的習(xí)慣法規(guī)則進(jìn)行編纂的意義，又體現(xiàn)了對(duì)此規(guī)則在實(shí)踐中運(yùn)用的逐步發(fā)展的總結(jié)。

草案第14條第3款專門規(guī)定：“在主要基于一國(guó)國(guó)民或第8條草案所指的其他人所受的損害而提出國(guó)際求償或請(qǐng)求作出與該求償有關(guān)的宣告性判決時(shí)，應(yīng)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。”

國(guó)際求償案件一般區(qū)分為直接損害一國(guó)的案件與外交保護(hù)的案件，直接損害一國(guó)的案件包括對(duì)一國(guó)軍艦的損害或者侵犯其大使的行為，外交保護(hù)的案件包括個(gè)人的利益受到影響而國(guó)家的法律利益則依賴于該個(gè)人的國(guó)籍。通常只有后一種情況才是國(guó)際層面上的受理?xiàng)l件。

二、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

1.“用盡”的尺度的具體范圍

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的一般含義是當(dāng)個(gè)人的合法權(quán)益受到所在國(guó)的侵害后，該個(gè)人必須首先用盡國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序后，其國(guó)籍國(guó)才能進(jìn)行國(guó)際求償。因此用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則只適用于個(gè)人的權(quán)利受到所在國(guó)侵害的場(chǎng)合，如果一國(guó)所主張的求償請(qǐng)求是基于該國(guó)本身的權(quán)利受到他國(guó)的侵害，那么此規(guī)則便不予適用。在實(shí)踐中，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是指用盡當(dāng)?shù)厝烤葷?jì)手段，還是指當(dāng)事人選擇的某一救濟(jì)手段用盡即可，對(duì)此學(xué)說(shuō)界存有爭(zhēng)議。受害者求助時(shí)可以自由進(jìn)行選擇不同的糾紛解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等。但是外國(guó)人受到侵害后是否必須窮盡上述全部手段后，方可訴諸國(guó)際程序，在理論上缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，國(guó)際實(shí)踐中也不盡一致。大部分學(xué)者主張，用盡應(yīng)是指用盡當(dāng)?shù)厝康木葷?jì)手段而不是一種手段的用盡，而許多國(guó)家處于對(duì)本國(guó)國(guó)民保護(hù)的考慮，根本不信任東道國(guó)能解決問(wèn)題，通常在東道國(guó)某一救濟(jì)手段用完后就立即進(jìn)行外交干預(yù)或訴諸國(guó)際程序。

2.“期限”一詞含義的不一致性

期限即一定的時(shí)間，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是否需要在一定的時(shí)間內(nèi)完成，如果需要，那么期限是多久。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是外國(guó)人母國(guó)行使外交保護(hù)的重要條件之一，因而出于對(duì)國(guó)民利益的保護(hù)，外國(guó)人母國(guó)通常是希望東道國(guó)盡快解決糾紛。但是因司法制度的差異，各國(guó)對(duì)糾紛解決的時(shí)間規(guī)定不可能一致。若東道國(guó)處理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，投資者母國(guó)此時(shí)是否有權(quán)介入糾紛，以便最大限度保護(hù)國(guó)民利益。對(duì)此國(guó)際社會(huì)并未達(dá)成一致。

三、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的適用標(biāo)準(zhǔn)

受害者在尋求本國(guó)政府的外交保護(hù)之前，首先要判斷自己是否用盡了在所在國(guó)的所有救濟(jì)程序。一個(gè)國(guó)家為外國(guó)人可以提供哪些有效的救濟(jì)程序在本質(zhì)上是由該國(guó)的憲政體制決定，除非受到國(guó)際條約的約束，一般國(guó)際法對(duì)此并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。草案第14條第2款規(guī)定：“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)指受損害的個(gè)人可以在所指應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)的國(guó)家，通過(guò)普通的或特別的司法或行政法院或機(jī)構(gòu)獲得的法律救濟(jì)?！辈莅傅脑u(píng)注指出：在行使外交保護(hù)之前外國(guó)必須用盡的可利用救濟(jì)在國(guó)家之間必然有很大差異，因此不可能成功地編纂一項(xiàng)涵蓋所有情況的絕對(duì)規(guī)則，該款僅僅是描述必須用盡的法律救濟(jì)的主要類別。

四、例外規(guī)則

2006年《外交保護(hù)條款草案》第 10條規(guī)定了用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的五種例外情況：（一）不存在合理的可得到的、能提供有效補(bǔ)救的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，或當(dāng)?shù)鼐葷?jì)辦法不具有提供此種補(bǔ)救的合理可能性；（二）救濟(jì)過(guò)程受到不當(dāng)拖延，且這種不當(dāng)拖延是由被指稱應(yīng)負(fù)責(zé)的國(guó)家造成的；（三）受害人與被指稱應(yīng)對(duì)損害負(fù)責(zé)的國(guó)家，在發(fā)生損害之日沒(méi)有相關(guān)聯(lián)系；（四）受害人明顯地被排除了尋求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的可能性；（五）被指稱應(yīng)負(fù)責(zé)的國(guó)家放棄了用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求國(guó)家在通過(guò)雙邊途徑解決爭(zhēng)端時(shí)，任意主張例外，會(huì)損害當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的有效適用，甚至出現(xiàn)治外法權(quán)，損害權(quán)利侵害發(fā)生地國(guó)的經(jīng)濟(jì)和司法主權(quán)。

主要存在兩種例外規(guī)定：

1.東道國(guó)拒絕司法

一般而言，由于外國(guó)人自身的原因而未用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，如訴訟時(shí)效過(guò)期、中途撤訴、不出庭等，此時(shí)所在國(guó)不承擔(dān)責(zé)任，但是如果因?yàn)樗趪?guó)拒絕司法而使外國(guó)人不能利用或用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則，則當(dāng)?shù)鼐葷?jì)無(wú)效，產(chǎn)生國(guó)家的國(guó)際責(zé)任。根據(jù)《漢城公約》的解釋，拒絕司法，具體包括：東道國(guó)政府違約或毀約；外國(guó)人無(wú)法訴諸司法；司法機(jī)構(gòu)未能在合理期限內(nèi)做出裁決或雖然做出了裁決但未能執(zhí)行。

2.當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則已被放棄

當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則如確定已經(jīng)被東道國(guó)所放棄，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)可以不使用?！案鶕?jù)公認(rèn)的國(guó)際法原則和國(guó)際實(shí)踐規(guī)定，事先用盡國(guó)內(nèi)補(bǔ)救辦法的規(guī)則是為了有關(guān)國(guó)家的利益而設(shè)計(jì)的，因?yàn)楦鶕?jù)該條規(guī)則，國(guó)家對(duì)歸咎該國(guó)的行為，在沒(méi)有際機(jī)構(gòu)對(duì)指控做出答辯。這項(xiàng)規(guī)定因此被視為一項(xiàng)辯護(hù)手段，因而是可以放棄的?！?/p>

五、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則在中國(guó)的實(shí)踐

國(guó)內(nèi)立法：中國(guó)并未在國(guó)內(nèi)立法上明確規(guī)定用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則，但根據(jù)中國(guó)法律，因?yàn)橥馍掏顿Y企業(yè)是依照中國(guó)法律在中國(guó)設(shè)立的，屬于中國(guó)的企業(yè)或法人，是在中國(guó)簽訂并履行的，爭(zhēng)議也在中國(guó)，所以對(duì)外商投資爭(zhēng)議，當(dāng)事人如向法院起訴，則只能在中國(guó)法院起訴，不得在外國(guó)法院起訴，無(wú)論根據(jù)屬人管轄或?qū)俚毓茌犜瓌t，還是最密切聯(lián)系原則，這類案件都由中國(guó)法院管轄。

六、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則在國(guó)際投資法中的適用范圍

1.外交保護(hù)權(quán)中的適用

外交保護(hù)權(quán)是指外國(guó)人在居住的國(guó)家，其人身和財(cái)產(chǎn)被侵犯，依該國(guó)國(guó)內(nèi)法得不到救濟(jì)時(shí)，外國(guó)人的本國(guó)要求居住國(guó)給予適當(dāng)救濟(jì)的一種權(quán)利。外交保護(hù)權(quán)在國(guó)際投資活動(dòng)中適用較廣泛。國(guó)家行使外交保護(hù)權(quán)必須同時(shí)滿足兩個(gè)條件：第一國(guó)籍繼續(xù)原則，即受害人必須具有本國(guó)國(guó)籍，而且從受損害時(shí)起直到受到保護(hù)，并且最后得到解決為止，繼續(xù)保有其國(guó)籍。第二就是用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則。當(dāng)個(gè)人用盡在東道國(guó)的救濟(jì)程序后，其本國(guó)可以在國(guó)際層面實(shí)施外交保護(hù)，代表該個(gè)人向侵害國(guó)進(jìn)行國(guó)際求償。外交保護(hù)權(quán)只是一種潛在的權(quán)利，還有待于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的結(jié)果而定。

2.雙邊投資條約中的適用

從中國(guó)簽訂的雙邊投資條約的規(guī)定來(lái)看，對(duì)待用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的適用上做出不同區(qū)分。對(duì)于國(guó)有化、征收合法性爭(zhēng)議，我國(guó)所簽訂的條約堅(jiān)持只能用東道國(guó)的法律對(duì)征收合法性做出判斷，排除國(guó)際仲裁這一解決途徑。對(duì)于征收補(bǔ)償數(shù)額的問(wèn)題，中國(guó)所簽訂的雙邊投資協(xié)定可協(xié)商、當(dāng)?shù)鼐葷?jì)、國(guó)際仲裁。

3.多邊投資公約中的適用

1965年《解決國(guó)家與他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端公約》第26條規(guī)定：“締約國(guó)可以要求把首先用盡當(dāng)?shù)馗鞣N行政或司法補(bǔ)救辦法，作為其同意根據(jù)本公約交付仲裁的一個(gè)條件?！逼渲蠭CSID與用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則并不互相排斥，中心管轄權(quán)是自愿管轄，不會(huì)產(chǎn)生自動(dòng)管轄問(wèn)題，也不要求放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則。

七、WTO體制下的具體規(guī)定和適用

在WTO框架下，關(guān)于國(guó)際投資的規(guī)則，直接對(duì)一些敏感的投資政策和投資立法問(wèn)題等在一定范圍和程度上進(jìn)行了約束。根據(jù)WTO《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第21條、第22條，與WTO協(xié)議有關(guān)的投資爭(zhēng)議必須通過(guò)此程序解決，但WTO并沒(méi)有關(guān)于用盡規(guī)則的明確規(guī)定。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則所針對(duì)的是私人主體待遇問(wèn)題，WTO協(xié)定主要是為成員方政府在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則一般不適用于WTO協(xié)定，僅在協(xié)定賦予成員方有義務(wù)對(duì)私人權(quán)利加以保護(hù)之領(lǐng)域才有適用空間。用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則適用于涉及一個(gè)國(guó)家保護(hù)他的國(guó)民的情形，所針對(duì)的違反國(guó)際法義務(wù)的行為專指“違反國(guó)際法對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)的義務(wù)”。而WTO協(xié)定是政府間的協(xié)定，私人非締約方，私人也不可直接訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制尋求救濟(jì)。

根據(jù)《維也納條約法規(guī)約》第31條之規(guī)定，解釋國(guó)際條約時(shí)須考慮“在相關(guān)的當(dāng)事人之間可適用的國(guó)際法規(guī)則”，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則作為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法原則顯然也不可以WTO協(xié)定本身未明確規(guī)定為由排除其適用。

八、當(dāng)今中國(guó)的立場(chǎng)和態(tài)度

當(dāng)今世界，冷戰(zhàn)結(jié)束、和平與發(fā)展成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)逐步為更多國(guó)家接受。這個(gè)背景下，國(guó)際投資環(huán)境的變化，南北關(guān)系由原則對(duì)抗進(jìn)一步轉(zhuǎn)為更注重解決實(shí)際問(wèn)題，多邊國(guó)際投資條約和國(guó)際文件的投資自由化趨勢(shì)更加明顯。經(jīng)濟(jì)全球化呼聲日益增長(zhǎng)，國(guó)家主權(quán)觀念相對(duì)弱化，大多數(shù)國(guó)家不再?gòu)?qiáng)調(diào)主權(quán)的絕對(duì)意義。在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決領(lǐng)域，各國(guó)逐漸意識(shí)到堅(jiān)持適用用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則既有利于外國(guó)投資者，又不會(huì)對(duì)東道國(guó)帶來(lái)明顯的傷害。

我國(guó)應(yīng)對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則采取務(wù)實(shí)靈活的態(tài)度。我國(guó)的投資爭(zhēng)端主要分為兩大類：（一）外國(guó)私人投資者與我國(guó)公司、企業(yè)或其他組織之間的投資爭(zhēng)端，對(duì)此，依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》關(guān)于涉外訴訟的規(guī)定解決；（二）外國(guó)私人投資者與我國(guó)政府及其主管部門之間的投資爭(zhēng)議，依據(jù)實(shí)際情況解決。

我國(guó)作為 ICSID公約締約國(guó)，在雙邊投資條約中均以不同方式，同他國(guó)約定適用用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則?；谖覈?guó)國(guó)情，我國(guó)仍應(yīng)堅(jiān)持用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則，規(guī)定東道國(guó)在一定期限內(nèi)公平公正地解決有關(guān)投資爭(zhēng)端，倘若在一定期限內(nèi)無(wú)法解決，則允許外商投資者訴諸 ICSID仲裁。

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