關(guān)于深化開發(fā)區(qū)體制機制改革的探索與思考

●王立奇

酒泉市以規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)促進創(chuàng)新發(fā)展為契機，加大改革創(chuàng)新，突出市場化改革取向和去行政化改革方向，重構(gòu)管理體制機制，夯實機構(gòu)編制保障，優(yōu)化項目審批流程，落實配套政策，初步構(gòu)建責(zé)權(quán)清晰、職能完善、管理高效的發(fā)展新體制和管理新模式。

2020年以來，甘肅省酒泉市深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的若干意見》，以規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)促進創(chuàng)新發(fā)展為契機，深化體制機制改革，初步構(gòu)建了責(zé)權(quán)清晰、職能完善、管理高效的發(fā)展新體制和管理新模式。

一、主要做法和成效

堅持把開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展作為創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級的重大舉措，優(yōu)化管理體制機制，著力破除功能定位不準、動力活力不足、質(zhì)量效益不高等弊端。

（一）重構(gòu)管理體制機制。按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，穩(wěn)妥有序推行“一區(qū)多園”管理模式，以國家級或省級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)為主體，對分散重復(fù)設(shè)置、職責(zé)交叉重疊的管理機構(gòu)進行整合，保留牌子或調(diào)整為內(nèi)設(shè)機構(gòu)性質(zhì)的管理辦公室，市縣兩級開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)由11個精簡至7個，縣（市、區(qū)）10個開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)調(diào)整為7個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。探索建立“區(qū)政合一”管理體制，馬鬃山經(jīng)開區(qū)與馬鬃山鎮(zhèn)實行“區(qū)鎮(zhèn)合一”，一套機構(gòu)、兩塊牌子合并運行。加強市級層面的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)分別兼任酒泉經(jīng)開區(qū)、馬鬃山經(jīng)開區(qū)黨工委書記，相關(guān)縣區(qū)黨委、政府主要負責(zé)同志兼任副書記，組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力進一步提升。

（二）夯實機構(gòu)編制保障。充分下放開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整權(quán)限，按照“大部制、扁平化、減層級、提效能”原則，優(yōu)化重組開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在中央和省委規(guī)定的機構(gòu)限額內(nèi)，精簡綜合事務(wù)機構(gòu)，擴大產(chǎn)業(yè)升級、招商引資等職能機構(gòu)比例，實現(xiàn)機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。成立酒泉經(jīng)開區(qū)企業(yè)投資服務(wù)中心，采取核定基本編制和市場購買服務(wù)相結(jié)合的方式，加大編制人員支持力度，為企業(yè)發(fā)展提供精細服務(wù)。從市、縣兩級發(fā)改、自然資源、生態(tài)環(huán)境、交通、能源等部門抽調(diào)15名熟悉政策、綜合素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的干部，充實馬鬃山經(jīng)開區(qū)工作力量，將肅北縣3個自然資源保護工作站和馬鬃山鎮(zhèn)現(xiàn)有5個下屬事業(yè)單位編制和人員全部劃入馬鬃山經(jīng)開區(qū)管委會。各開發(fā)區(qū)除必要的管理人員外，70%以上人員向招商和服務(wù)一線集中，機構(gòu)編制效能有效提升。

（三）優(yōu)化項目審批流程。根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟管理職能和實際情況，加大簡政放權(quán)力度，將能夠下放的管理權(quán)限，采取授權(quán)辦理、窗口前移、受理審核權(quán)下放等方式，依照法定程序下放并全面實行清單管理，確保經(jīng)開區(qū)管委會有充分權(quán)限統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)發(fā)展。酒泉經(jīng)開區(qū)承接市、區(qū)兩級經(jīng)濟管理審批服務(wù)事項90項、事中事后監(jiān)管事項48項，初步實現(xiàn)了企業(yè)辦事“一站式、全流程、不出園”。馬鬃山經(jīng)開區(qū)參照省級開發(fā)區(qū)對待，享受市、縣級經(jīng)濟管理權(quán)限，建立承接的經(jīng)濟管理審批服務(wù)事項、事中事后監(jiān)管事項、行政審批事項、行政監(jiān)管事項4個清單共155項。同時，在市、縣兩級行政服務(wù)中心設(shè)置綠色通道，將開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制、土地、項目、環(huán)境保護等審批事項，以及駐區(qū)企業(yè)項目核準審批事項等打包納入綠色通道，實行“一窗辦理、一章審批、一次辦結(jié)”，社會投資項目審批時限壓縮近50%，有效加快項目審批進程，切實打造更加優(yōu)質(zhì)高效的行政審批服務(wù)環(huán)境。

（四）同步落實配套政策。梳理開發(fā)區(qū)體制機制、干部作風(fēng)、發(fā)展環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素，制定出臺改革創(chuàng)新推動高質(zhì)量發(fā)展的措施辦法，聚集阻礙發(fā)展的體制機制癥結(jié)，從土地出讓、廠房租賃、稅收獎勵、薪酬制度、創(chuàng)新發(fā)展等方面出臺22條優(yōu)惠政策，提升招商引資吸引力。推行薪酬制度改革，建立以績效薪酬為核心的薪酬制度，以績效考核為基礎(chǔ)拉開人員薪酬檔次，對自主招聘的急需緊缺高層次人才、業(yè)績突出優(yōu)秀人才、關(guān)鍵崗位特殊人才，實行協(xié)議工資制或年薪制，并享受市級高層次人才引進優(yōu)惠政策。開發(fā)區(qū)體制機制改革引領(lǐng)了全市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，2020年各類開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟指標保持高速增長，酒泉市GDP增速入圍全國20強。2021年酒泉市GDP增長8.9%，增速居甘肅省第一。

二、關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的思考

突出市場化改革取向和去行政化改革方向，轉(zhuǎn)變職能，精干機構(gòu)，讓開發(fā)區(qū)“輕裝上陣”迸發(fā)活力，持續(xù)打造經(jīng)濟發(fā)展的增長極、創(chuàng)新驅(qū)動的新引擎、對外開放的主陣地。

（一）堅持把完善體制抓改革作為保持發(fā)展活力的“強心劑”。探索開發(fā)區(qū)黨工委、管委會“黨政合一”運行模式，統(tǒng)籌推進高質(zhì)量發(fā)展各項工作落實。一是突出力量整合。進一步調(diào)整充實開發(fā)區(qū)管委會，將甘肅酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等重點園區(qū)由市級統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌負責(zé)開發(fā)區(qū)、政府部門、縣（市、區(qū)）的溝通協(xié)調(diào)。對產(chǎn)城融合程度較高的開發(fā)區(qū)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，探索試行“區(qū)政合一”管理體制，實行一套機構(gòu)、一體化管理。二是注重精簡機構(gòu)。按照“一縣一區(qū)、一區(qū)多園”原則設(shè)置開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，同一縣（市、區(qū)）域內(nèi)有必要再成立開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的，可保留牌子或調(diào)整為內(nèi)設(shè)機構(gòu)性質(zhì)的管理辦公室，并規(guī)劃選擇發(fā)展條件較好的園區(qū)重點培育，擇機升級為省級開發(fā)園區(qū)。賦予開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整自主權(quán)，開發(fā)區(qū)可根據(jù)工作實際統(tǒng)籌設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，減少管理層級。三是加強班子建設(shè)。區(qū)分不同層次開發(fā)區(qū)，繼續(xù)實行由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任黨工委書記，縣（市、區(qū)）黨委、政府主要負責(zé)同志兼任副書記的領(lǐng)導(dǎo)體制。選優(yōu)配強管委會領(lǐng)導(dǎo)班子，從產(chǎn)業(yè)契合度、崗位匹配度和干部組織力出發(fā)，側(cè)重引進年富力強、熟悉專業(yè)、從業(yè)經(jīng)驗深厚的人才。

（二）堅持把貼近市場抓改革作為釋放發(fā)展動力的“催化劑”。按照“市場化+行政化”雙輪驅(qū)動模式，明確開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展定位，將社會管理服務(wù)事務(wù)劃轉(zhuǎn)地方。一是明確主責(zé)主業(yè)。明確開發(fā)區(qū)黨工委、管委會為黨委、政府派出機構(gòu)，突出開發(fā)區(qū)職能機構(gòu)管理主體地位，履行相關(guān)法律法規(guī)、地方黨委和政府授權(quán)或委托的發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)服務(wù)、招商引資等職能，集中精力履行宏觀政策、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間資源、項目建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展等職能。二是剝離社會職能。按照屬地化管理原則，將開發(fā)區(qū)社會管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、治安維穩(wěn)等職能由所在縣（市、區(qū)）承擔(dān)，開發(fā)區(qū)不再設(shè)立相應(yīng)管理機構(gòu)，配合縣（市、區(qū)）抓好落實。三是推行管運分離。建立“黨工委+公司”機制，具備條件的開發(fā)區(qū)成立運營公司，與管委會政資分開、政企分開，具體承擔(dān)企業(yè)服務(wù)等開發(fā)運營職能，明確公司主要業(yè)務(wù)范圍，加快市場接軌，實現(xiàn)政府管理權(quán)與企業(yè)運營權(quán)分離。四是完善協(xié)同發(fā)展機制。厘清開發(fā)區(qū)與市直部門、所在縣（市、區(qū)）職能，建立聯(lián)席會商、協(xié)同發(fā)展、項目共建、基建共享等協(xié)同聯(lián)動機制，以及資金投入、收益分配稅收留成等利益互享體制，著力打造資源優(yōu)勢互補、合作發(fā)展共贏的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展共同體。

（三）堅持把優(yōu)化環(huán)境抓改革作為提高吸引能力的“潤滑劑”。以項目建設(shè)和市場準入為重點，推動園區(qū)實現(xiàn)“一枚印章管審批”“園區(qū)事園區(qū)辦”，為各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，不斷增強開發(fā)區(qū)內(nèi)生動力和吸引力。一是提高審批效率。深入推進商事制度和“放管服”改革，設(shè)立行政審批事項綠色通道。根據(jù)市、縣審批權(quán)限，持續(xù)優(yōu)化整合“一窗受理”窗口，落實重大項目審批全程幫辦代辦服務(wù)，推行告知承諾、并聯(lián)審批、不見面審批等服務(wù)新模式，持續(xù)優(yōu)化辦理流程，將開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制、土地審批、項目審核、環(huán)境保護等審批事項，按照“一事一議、特事特辦”方式進行辦理。對有特殊需求的企業(yè)，開啟預(yù)約服務(wù)、容缺受理、延時服務(wù)。對建設(shè)項目審批過程中具有公共屬性的環(huán)境影響評價、安全評價、水資源論證、地震影響評價等報建審批事項，由園區(qū)統(tǒng)一評估評審。二是積極簡政放權(quán)。按照依法合規(guī)、權(quán)責(zé)一致、促進發(fā)展的原則，結(jié)合開發(fā)區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位和發(fā)展需要，系統(tǒng)謀劃全鏈審批賦權(quán)改革。按照確有需要又能有效承接的原則，鼓勵市縣部門加大簡政放權(quán)力度，將能夠下放的經(jīng)濟管理權(quán)限，依照法定程序及時下放或授權(quán)，并同步下放相關(guān)審批權(quán)、處罰權(quán)，劃撥相關(guān)經(jīng)費，提供技術(shù)培訓(xùn)等保障。分類編制開發(fā)區(qū)可享受的市級、縣級經(jīng)濟管理審批服務(wù)事項權(quán)限清單，實行清單化管理，由開發(fā)區(qū)管委會按程序直接審批。三是嚴格規(guī)范執(zhí)法。將開發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)生頻率較高、與人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、多頭執(zhí)法問題較為突出的行政執(zhí)法事項逐步納入綜合執(zhí)法范圍，建立與市直部門銜接溝通、配合協(xié)作機制，理順開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法職責(zé)，由市直部門執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理等領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法工作，有效杜絕“多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、分散執(zhí)法”。

（四）堅持把正向激勵抓改革作為增強發(fā)展后勁的“助燃劑”。堅持以人為本，倡導(dǎo)勇于創(chuàng)新、大膽實踐、鼓勵競爭，將開發(fā)區(qū)思想文化建設(shè)與激勵約束機制健全有機結(jié)合，著力打造高素質(zhì)開發(fā)建設(shè)運營管理隊伍。一是用足用活編制資源。探索實行“雙軌制”管理辦法，在編制總量內(nèi)，對組織人事、綜合保障、行政審批、綜合執(zhí)法等承擔(dān)行政管理職能的崗位，繼續(xù)實行編制管理；對經(jīng)濟發(fā)展、招商一線、服務(wù)企業(yè)的崗位，全部實行聘任制、聘期制，按照企業(yè)化模式選人用人，實現(xiàn)人員身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。對階段性、輔助性工作任務(wù)，采取柔性引進、項目外包、購買服務(wù)等方式進行管理。二是完善選人用人措施。從打破收入分配大鍋飯體制入手，全面改革人事薪酬管理體制和選人用人機制。堅持欲上崗、先競崗，推行因事設(shè)崗、按需設(shè)崗、按崗聘任聘用管理。賦予開發(fā)區(qū)中層干部管理權(quán)和核定編制內(nèi)自主用人權(quán)、決策權(quán)，鼓勵通過市場化方式公開選聘高素質(zhì)人才，不適宜工作的人員向市縣分流。三是創(chuàng)新薪酬激勵機制。建立人事薪酬制度和績效考核體系，推行“基礎(chǔ)薪酬+績效薪酬”模式，由“死工資”向“活薪酬”轉(zhuǎn)變。根據(jù)各部門承擔(dān)的工作量及職責(zé)劃分等級，按照“優(yōu)績優(yōu)酬”原則，以崗定酬、以績定薪，基礎(chǔ)薪酬按月發(fā)放，績效薪酬根據(jù)競聘崗位和招商引資業(yè)績考核兌現(xiàn)。對管理人員和項目建設(shè)一線人員靈活確定薪酬標準，對引進的高層次人才實行特職特聘、特崗特薪。強化績效考核管理，制定績效考核辦法，做到崗位能上能下、人員能進能出、待遇能高能低，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)積極性，為開發(fā)區(qū)蓬勃發(fā)展提供堅強人才支撐。