轉(zhuǎn)型土地管理制度變遷績(jī)效及其制度邏輯

曹飛

摘 要：土地管理制度變遷體現(xiàn)著轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家和地方的角色和職能界定，而不僅是土地制度變遷和制度供給問(wèn)題，以中央向地方放權(quán)和收權(quán)為中心的土地管理中包含了資源配置、資本俘獲和用途管制等多重治理目標(biāo)，土地管理法實(shí)施以來(lái)土地權(quán)利與土地義務(wù)在國(guó)家-地方-集體與農(nóng)（市）民間呈現(xiàn)較高程度的非對(duì)稱分布。而土地管理制度變遷過(guò)程呈現(xiàn)著以下特征：中央對(duì)地方嚴(yán)格實(shí)施自上而下土地指標(biāo)管控，但部分賦予地方在指標(biāo)利用上探索的權(quán)利；中央賦予地方強(qiáng)制型壟斷市場(chǎng)權(quán)力于并以用途管制和規(guī)劃限制其權(quán)力行使；中央賦予集體部分社會(huì)與市場(chǎng)參與權(quán)利，但以集體產(chǎn)權(quán)邊界和用途管制及規(guī)劃限制其權(quán)利行使。這一放權(quán)與收權(quán)限制的制度格局所引發(fā)的外部性表現(xiàn)為：用途管制的績(jī)效消弭、政府權(quán)力市場(chǎng)獲利機(jī)制的建立與集體福利消散、社會(huì)資本力量與社會(huì)參與合作治理不足。由土地權(quán)利與土地義務(wù)配置失衡所帶來(lái)財(cái)產(chǎn)與風(fēng)險(xiǎn)（不穩(wěn)定）的分配失衡則是這種漸進(jìn)式的治理朝向改革的制度成本。土地管理的進(jìn)一步制度變遷將遵循既有的這種模式漸進(jìn)式進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：放權(quán)與限權(quán)；制度變遷；土地管理；土地治理；路徑依賴

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）03-0043-12

作者簡(jiǎn)介：曹 飛，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理系講師、博士（河南 鄭州 450046）

黨的第十八屆三中全會(huì)和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》頒布以來(lái)，為推進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一體化發(fā)展機(jī)制，頂層設(shè)計(jì)中土地制度改革尤其是征地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、農(nóng)村土地確權(quán)被密切關(guān)注，其后由中央批準(zhǔn)在基層進(jìn)行探索性實(shí)驗(yàn)，體現(xiàn)出當(dāng)前土地制度變遷的以強(qiáng)制性制度變遷為主的特點(diǎn)。與上述土地利用制度和土地產(chǎn)權(quán)制度為主的政策文本和基層試點(diǎn)不同的是，土地管理制度尤其是土地用途管制制度很少在政策文本和基層試點(diǎn)中出現(xiàn)，而實(shí)際上土地制度的各子制度互為依存、相互制約從而構(gòu)成現(xiàn)有土地制度的基本框架。但既有研究多注重于對(duì)某一政策現(xiàn)象和制度的考查，缺乏一個(gè)解釋土地管理向土地治理變遷的分析和解釋性框架。而改革也需要注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。本文將以土地用途管制制度為核心，考查在土地用途管制下中央在向地方放權(quán)、向市場(chǎng)讓權(quán)、向社會(huì)還權(quán)過(guò)程中土地管理制度整體變遷過(guò)程，將以一個(gè)系統(tǒng)性、歷史過(guò)程性的角度考查土地管理制度變遷的制度績(jī)效及制度邏輯，進(jìn)而進(jìn)一步明確下一步的土地管理制度變遷中的核心問(wèn)題所在。

一、層級(jí)制管理的縱向發(fā)包：用途管制的制度齟齬

（一）中央配額式管控：層層分解與管制指標(biāo)下壓

1.指標(biāo)分解目標(biāo)責(zé)任下壓。我國(guó)的土地用途管制制度從外在看脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但僅是作為管理工具的計(jì)劃指標(biāo)類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，如耕地保護(hù)指標(biāo)是經(jīng)過(guò)層層分解并由各級(jí)地方政府承擔(dān)起耕地保護(hù)的責(zé)任，這種指令性計(jì)劃的產(chǎn)生、目標(biāo)與對(duì)象均與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的計(jì)劃指令有很大區(qū)別。“五年”規(guī)劃中將能源強(qiáng)度指標(biāo)、耕地保有量等8個(gè)確定為約束指標(biāo)，鄢一龍等認(rèn)為這些計(jì)劃指標(biāo)管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共事務(wù)治理計(jì)劃1，且其認(rèn)為五年規(guī)劃體制在這些公共事務(wù)上比市場(chǎng)機(jī)制遠(yuǎn)為有效，但對(duì)土地用途管制和耕地保護(hù)來(lái)說(shuō)，這與事實(shí)并不吻合。而在規(guī)劃周期更長(zhǎng)（每輪15年）的三輪全國(guó)土地利用規(guī)劃中，不僅耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積作為目標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)分解后層層下壓，建設(shè)用地指標(biāo)分配亦遵循這一管理模式。作為宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及空間的土地利用規(guī)劃對(duì)土地相關(guān)公共事務(wù)治理的范圍出現(xiàn)了明顯的差異。

2.配額式管控的主要特征。這種將耕地保護(hù)和建設(shè)用地指標(biāo)自上而下層層分解至各級(jí)地方政府的管制方式可以稱之為配額式管控，不僅耕地保護(hù)指標(biāo)還是建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)都是各級(jí)地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)建設(shè)的約束性指標(biāo)。配額式管控的主要決策主體嚴(yán)格控制在中央政府，省級(jí)及以下各級(jí)政府作為執(zhí)行主體，而對(duì)配額實(shí)施的監(jiān)督權(quán)則分散在從中央到地方的各級(jí)政府間2，體現(xiàn)了自上而下的層級(jí)制權(quán)力嵌入治理方式，接近于周雪光等提出的“行政發(fā)包制”3。

與國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的土地用途管制（zoning administration /UGB等）有所不同，配額制管制模式主要是通過(guò)土地用途分類并將耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)等6個(gè)約束性指標(biāo)由中央政府層層分解到地方，同時(shí)輔之以“三界四區(qū)”約束用地空間布局，呈現(xiàn)出計(jì)劃指標(biāo)與分區(qū)管控結(jié)合并以指標(biāo)約束為主的特征。以強(qiáng)制力約束為主要特征的配額式管控的實(shí)施也呈現(xiàn)出強(qiáng)制性而非引導(dǎo)性，其實(shí)施工具如建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、年度土地利用計(jì)劃和用地審批等作為行政審批手段來(lái)保障土地用途管制的實(shí)施。

（二）地方自主性探索：指標(biāo)管控下的主動(dòng)型活動(dòng)

1.指標(biāo)分配與指標(biāo)爭(zhēng)取。土地指標(biāo)尤其是建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)分配在行政權(quán)力分解上面臨著分配效率與分配公平的直接沖突，這種沖突在具有指標(biāo)分配和接受上下級(jí)地方政府間、具有零和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系同級(jí)地方政府間的持續(xù)的政治博弈下持續(xù)被放大。若基于差異化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高土地利用效率的策略，發(fā)達(dá)地區(qū)政府的指標(biāo)配置過(guò)多將導(dǎo)致域內(nèi)落后地區(qū)地方政府的阻力增大。反之，相對(duì)平均化的配置用地指標(biāo)將導(dǎo)致巨大的效率損失。實(shí)際上由于存在的巨大的信息不對(duì)稱，即使基于效率的指標(biāo)配置方式，仍與土地需求的實(shí)際有一定差異。在上述不同政治力量的博弈下建設(shè)用地指標(biāo)分配方式呈現(xiàn)出上級(jí)政府的指標(biāo)截留、同級(jí)地方政府的相對(duì)平均公平化分配，最終產(chǎn)生指標(biāo)的分配在上下級(jí)地方政府間缺乏公平而同級(jí)地方政府間缺乏效率的局面。在現(xiàn)有的戶籍制度和財(cái)政制度的既定制度環(huán)境下，上述土地指標(biāo)分配的方式不利于打破城市的空間結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，也難以實(shí)現(xiàn)城市間基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，從而在很大程度上制約新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)。

2.指標(biāo)生產(chǎn)與指標(biāo)交易。 限于建設(shè)用地指標(biāo)的配額稀缺性，地方政府在改善指標(biāo)分配和積極爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，還自發(fā)探索了土地指標(biāo)交易和指標(biāo)生產(chǎn)的方式，這屬于制度變遷中的誘致性制度變遷，在1998年《土地管理法》出臺(tái)前后及土地用途管制制度實(shí)施前后，地方政府已自發(fā)探索土地指標(biāo)交易1，期間中央政府叫停了浙江等地的基本農(nóng)田易地代保、折抵指標(biāo)有償調(diào)劑政策等2，汪暉等和譚榮等認(rèn)為指標(biāo)市場(chǎng)化交易有助于解決土地指標(biāo)分配中的公平和效率矛盾3。從指標(biāo)交易上來(lái)看有兩種：存量劃撥指標(biāo)的交易和增量指標(biāo)的交易，存量劃撥指標(biāo)交易中有存量建設(shè)用地指標(biāo)交易以及附屬于占用耕地的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易。增量指標(biāo)中有耕地整理增加建設(shè)用地指標(biāo)的交易（被叫停）、集體建設(shè)用地整理增加的建設(shè)用地指標(biāo)交易即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤，其中耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易在多個(gè)省份開(kāi)展，存量建設(shè)用地指標(biāo)也在南京等地開(kāi)展4，如果說(shuō)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易屬于地方政府的被動(dòng)行為，那么其余的土地指標(biāo)交易都是地方政府的主動(dòng)“創(chuàng)新”行為。

3.管控指標(biāo)外違法行為。既有邏輯下地方政府除了在土地指標(biāo)爭(zhēng)取、分配、生產(chǎn)與交易環(huán)節(jié)的行動(dòng)之外，還有指標(biāo)管控外的的占地行為，指標(biāo)管理外用地主體不僅有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)個(gè)人，還有各級(jí)地方政府。按照《土地管理法》的規(guī)定，地方政府是土地利用規(guī)劃的執(zhí)行主體，同時(shí)對(duì)集體土地所有者、企業(yè)及個(gè)人的土地利用情況進(jìn)行監(jiān)管。

表1 1998-2013年各級(jí)地方政府及其他組織和個(gè)人違法比例及平均違法面積

[ 省級(jí)機(jī)關(guān) 市級(jí)機(jī)關(guān) 縣級(jí)機(jī)關(guān) 鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān) 村組集體 企事單位 個(gè)人 98-13年16年

違法件數(shù)（件） 1187 6613 21405 28265 105581 291119 1401626 比例（%） 0.06 0.36 1.15 1.52 5.69 15.69 75.53 98-13年16年

違法面積（公頃） 7890 13290 58845 43590 79492 430127 177761 比例（%） 0.97 1.64 7.26 5.37 9.80 53.04 21.92 98-13年16年案件平均違法面積 6.6468 2.0097 2.7491 1.5422 0.7529 1.47751 0.1268 ]

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。

1998-2013年以來(lái)，各級(jí)地方政府土地違法面積在土地違法總面積中所占比重為16%，集體土地所有人違法比重為10%，企業(yè)和個(gè)人違法比重為分別為53%和21%，而單個(gè)違法案件平均違法面積來(lái)看，各級(jí)地方政府的違法面積要遠(yuǎn)高于村組集體與企業(yè)個(gè)人平均違法面積（表1），如果按照第三輪土地利用規(guī)劃期內(nèi)確定的全國(guó)新增建設(shè)用地指標(biāo)（7976.4萬(wàn)畝）來(lái)看，上述全部違法用地面積（1216.5萬(wàn)畝）占計(jì)劃內(nèi)合法用地指標(biāo)的15%，即管控指標(biāo)外違法用地占計(jì)劃總額度的15%。而從違法用地中耕地面積比重來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和固定資產(chǎn)投資較快的時(shí)期省級(jí)機(jī)關(guān)的比重最高，高達(dá)六成到九成（圖1），而耕地違法面積的絕對(duì)數(shù)量也在這個(gè)時(shí)期的前后。說(shuō)明不僅是市縣政府間存在著突出的土地指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，一定時(shí)期省級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)也不能忽視，耕地的流失的部分主要原因與粗放的地方主導(dǎo)型投資增長(zhǎng)模式有關(guān)。而其他級(jí)別的地方政府之間的耕地違法面積比例大都在三成到六成之間，是一種常態(tài)型的指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。而作為被監(jiān)管對(duì)象的企事業(yè)和個(gè)人違法用地面積中耕地面積比例也都一直在三成以上，與地方政府的比重類似，但地方政府往往實(shí)施選擇性治理土地濫用問(wèn)題5。

注：數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年國(guó)土資源公報(bào)和《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》。

圖1 1998-2013年地方政府及其他組織和個(gè)人土地違法中耕地比重及耕地違法面積

（三）縱向型管制矛盾：指標(biāo)管控與地方化的消解

1.存量指標(biāo)爭(zhēng)取與交易的績(jī)效消弭。在地方政府對(duì)存量計(jì)劃指標(biāo)爭(zhēng)取的宏觀格局中，建設(shè)用地指標(biāo)呈現(xiàn)出提前超發(fā)的狀態(tài)，以1997-2010第二輪全國(guó)土地利用規(guī)劃為例，規(guī)劃期內(nèi)的1999-2005年6年間全國(guó)已有超過(guò)四分之一的省份用完整個(gè)規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)，在不到規(guī)劃期一半的時(shí)段里有接近60%的省份用完了整個(gè)規(guī)劃期建設(shè)用地指標(biāo)的一半以上，其中最高值為98.8%，全國(guó)只有不到20%的省份用地指標(biāo)在配額額度的一半以內(nèi)1。而以第三輪土地利用總體規(guī)劃（2005-2020）的實(shí)施來(lái)看，2013年國(guó)家土地督察公告的督查工作情況顯示，2005-2013年8年間有些?。▍^(qū)、市）城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模突破土地利用總體規(guī)劃2020年控制指標(biāo)，相當(dāng)一部分?。▍^(qū)、市）存在違反土地利用總體規(guī)劃批地問(wèn)題，有些?。▍^(qū)、市）存在超出土地利用年度計(jì)劃審批新增建設(shè)用地問(wèn)題。

在土地指標(biāo)爭(zhēng)取和指標(biāo)管控外違法用地的背景下，三輪土地規(guī)劃實(shí)施前后的耕地流失情況如表2所示。其中第一輪土地規(guī)劃實(shí)行的配額制和分級(jí)審批制度，第二、三輪實(shí)行的是配額制和上收審批權(quán)至中央和省級(jí)政府的制度，相較于以分區(qū)管制和市場(chǎng)化導(dǎo)向、農(nóng)民自愿參與的美國(guó)耕地保護(hù)制度，1980-2005年左右我國(guó)配額管制和嚴(yán)格的行政審批權(quán)下的耕地保護(hù)績(jī)效并不比美國(guó)耕地保護(hù)績(jī)效更好。2006年由于政府加大了土地整治和耕地占補(bǔ)平衡的力度，我國(guó)耕地面積流失速度大幅減小，耕地保護(hù)的任務(wù)已經(jīng)從保數(shù)量向數(shù)量質(zhì)量兼顧的新階段，雖然中央政府出臺(tái)了相關(guān)耕地質(zhì)量問(wèn)題的政策文件，實(shí)際上補(bǔ)充耕地質(zhì)量問(wèn)題一直較多2。

表2 三輪土地規(guī)劃實(shí)施前后耕地流失情況及與美國(guó)同期對(duì)比

[ 1986年之前 1986-2000 1996-2010 2006-2020 美國(guó) 年份 1980到1986 1986-1998 1998-2006 1996-2014 1982-2007 耕地流失 年均924萬(wàn)畝 年均600萬(wàn)畝 年均1305萬(wàn)畝 年均714萬(wàn)畝 年均560萬(wàn)畝 ]

相較于存量指標(biāo)爭(zhēng)取和指標(biāo)管控外違法用地，存量土地指標(biāo)交易（建設(shè)用地指標(biāo)和附屬于建設(shè)用地指標(biāo)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，前者一般在縣市內(nèi)交易，后者在省域內(nèi)進(jìn)行交易）這類基于地方政府自發(fā)的市場(chǎng)行為對(duì)提高配額制下計(jì)劃分配資源配置績(jī)效有較大的作用，從彌補(bǔ)計(jì)劃缺陷的角度來(lái)說(shuō)，存量土地指標(biāo)交易是一種建設(shè)用地配置效率帕累托改進(jìn)。但從抑制耕地保護(hù)的外部性所帶來(lái)的市場(chǎng)失靈來(lái)說(shuō)，由地方政府主導(dǎo)土地非農(nóng)化和土地指標(biāo)交易，耕地保護(hù)的外部性并沒(méi)有因?yàn)橥恋刂笜?biāo)交易而消失，穩(wěn)定有效消除耕地保護(hù)外部性的制度尚未建立，因此存量土地指標(biāo)交易應(yīng)配合消除耕地保護(hù)外部性的制度，才能保障存量土地指標(biāo)市場(chǎng)化帶來(lái)的資源配置總績(jī)效（耕地和建設(shè)用地）改進(jìn)持續(xù)為正。

在上述兩種行為對(duì)土地用途管制實(shí)施績(jī)效的影響下，中央政府也對(duì)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整1，從調(diào)整方案可以看到：全國(guó)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)由原規(guī)劃531.76萬(wàn)公頃增加到新規(guī)劃的879.69萬(wàn)公頃，增發(fā)347.93萬(wàn)公頃，指標(biāo)增發(fā)率為65%，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)中除了北京、吉林、甘肅、青海四省土地建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)有所縮減，其他27個(gè)省級(jí)行政單位則在原規(guī)劃指標(biāo)基礎(chǔ)上調(diào)了指標(biāo)規(guī)模（重慶11.53%-河北188%之間）。其中指標(biāo)超發(fā)率超過(guò)50%的省份占19個(gè)。耕地保有量方面，由原耕地保有量的12033萬(wàn)公頃上調(diào)至12433萬(wàn)公頃，凈增加保有量400萬(wàn)公頃，其中僅內(nèi)蒙古和東北三省增額就達(dá)406萬(wàn)公頃，耕地保有量增加的有18個(gè)省份，耕地保有量減少的省份中以經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)而復(fù)墾潛力有限的省份、發(fā)達(dá)地區(qū)省份和生態(tài)薄弱省份為主如北京、上海、廣東、江蘇、浙江、河北、山西、重慶等省份。全國(guó)基本農(nóng)田保有面積則不增反降了93萬(wàn)公頃，其增加的省份基本與耕地保有量增加的省份一致，但相對(duì)于普通耕地，基本農(nóng)田面積增長(zhǎng)潛力非常有限，唯一不一致的山東省在耕地保有量略有增加的情況下基本農(nóng)田面積大幅降低，而基本農(nóng)田面積大幅減少的省份與耕地保有量減少的省份一致，其中廣東與江蘇、河北與陜西等就分別減少76.6和85.67萬(wàn)公頃，凸顯了推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基本農(nóng)田保護(hù)難度越來(lái)越增加。由于尚未形成全國(guó)的存量土地指標(biāo)交易市場(chǎng)，因此由中央政府主導(dǎo)的全國(guó)規(guī)劃的調(diào)整也部分降低了指標(biāo)計(jì)劃配置失靈程度。

2.增量指標(biāo)生產(chǎn)與交易的績(jī)效消弭。面對(duì)配額管控的限制，增量指標(biāo)的生產(chǎn)與交易可以說(shuō)是給高度稀缺的建設(shè)用地資源的來(lái)源增加了一個(gè)渠道，諸多研究肯定了增減掛鉤及其高級(jí)形式（地票）的制度績(jī)效：如使地租很低的偏遠(yuǎn)地區(qū)也能享受到城市化帶來(lái)的地租升值；在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局；促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移等。但對(duì)增量指標(biāo)生產(chǎn)與交易對(duì)土地用途管制實(shí)施績(jī)效的影響卻關(guān)注不夠，而這正是能否進(jìn)一步完善推進(jìn)該制度的關(guān)鍵所在。第一，現(xiàn)有增量的增減掛鉤指標(biāo)的產(chǎn)生并非基于自由市場(chǎng)的產(chǎn)生，其配置仍然是通過(guò)中央和省級(jí)政府以配額制的形式分解到各級(jí)地方政府，因此對(duì)存量土地指標(biāo)的爭(zhēng)取的地方政府行為在增減掛鉤指標(biāo)上同樣會(huì)有，但其結(jié)果卻是以“試點(diǎn)”改革的方式獲取了存量指標(biāo)外的用地指標(biāo)。第二，與存量指標(biāo)不同，增量指標(biāo)不僅需要爭(zhēng)取，而且需要進(jìn)行生產(chǎn)（經(jīng)過(guò)規(guī)劃、復(fù)墾、驗(yàn)收等），還需要借助市場(chǎng)化的形式在更大的空間里（重慶是在全市域范圍內(nèi)）進(jìn)行交易，這樣就產(chǎn)生了掛鉤內(nèi)外的用地額度雙軌制運(yùn)行的局面，且兩個(gè)軌的指標(biāo)額度會(huì)相互影響，其兩者的數(shù)量關(guān)系很難精確平衡把握，會(huì)對(duì)掛鉤用地指標(biāo)市場(chǎng)的健康發(fā)展和土地用途管制制度均產(chǎn)生不利影響。第三，指標(biāo)落地地域受到地方政府的干預(yù)，大量掛鉤指標(biāo)流入大城市中心城市區(qū)，使之更不利于落實(shí)土地利用規(guī)劃和適度控制城市增長(zhǎng)規(guī)模。第四，作為地票生產(chǎn)和供給方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的市場(chǎng)地位尚未確立，往往因掛鉤指標(biāo)需要建立項(xiàng)目區(qū)而進(jìn)行村規(guī)劃，因此“農(nóng)民上樓的”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生2。由上所述可知增加掛鉤指標(biāo)交易市場(chǎng)與美國(guó)TDR市場(chǎng)實(shí)際上有本質(zhì)的區(qū)別，而僅僅有TDR市場(chǎng)的“交易”外表而已，美國(guó)TDR市場(chǎng)是基于以彈性的市場(chǎng)化方式克服分區(qū)管制的不利影響，其目的是更好的實(shí)現(xiàn)分區(qū)管制，增減掛鉤指標(biāo)市場(chǎng)的結(jié)果則是進(jìn)一步削弱了土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和穩(wěn)定性。

二、行政權(quán)力與市場(chǎng)的耦合：資源配置的拮抗效應(yīng)

（一）自上而下的變遷：壟斷權(quán)力與強(qiáng)制型市場(chǎng)化

城鄉(xiāng)的承包制放權(quán)式改革在1986年《土地管理法》實(shí)施前已經(jīng)開(kāi)展，放權(quán)式改革給予地方和集體以很大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和地方工業(yè)化得以迅速發(fā)展，1985年實(shí)施的財(cái)政包干制則更增強(qiáng)了地方主體的經(jīng)濟(jì)自主性和積極性，政企合一的現(xiàn)象凸顯。地方權(quán)力與資本力量結(jié)合調(diào)動(dòng)了分稅制實(shí)施之前工業(yè)化的高速成長(zhǎng)1?！鞍宋濉睍r(shí)期地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得集體土地進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)造成了耕地快速流失的結(jié)果，1986年中央結(jié)束了多頭土地管理的局面并實(shí)施了分級(jí)審批的土地規(guī)劃制度，而1988年憲法修正案規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓之前，深圳于1980年就已開(kāi)始了土地的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)2。但此后1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1998年《土地管理法》二次修改，集體土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓辦法一直未能出臺(tái)3。由此可以看到土地利用規(guī)劃、國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)壟斷和土地市場(chǎng)化并未同步，雖然后來(lái)這三大制度都有局部調(diào)整，但作為大的制度框架基本穩(wěn)定。鑒于分稅制前地方工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，國(guó)有土地使用權(quán)市場(chǎng)名義壟斷的弊端并沒(méi)有凸顯出來(lái)，1990年前的這個(gè)時(shí)期沒(méi)有導(dǎo)致三農(nóng)問(wèn)題和大規(guī)模的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)民收入大幅增長(zhǎng)4。盡管此后的1992-1993年中央放權(quán)地方大幅跟進(jìn)的開(kāi)發(fā)區(qū)熱所帶來(lái)的“圈地運(yùn)動(dòng)”，但總體上征地矛盾尚不突出。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)時(shí)段處于集權(quán)體系中基層政權(quán)和集體村社自主性維護(hù)發(fā)展的最好時(shí)期，也是基層主體維護(hù)和上級(jí)政權(quán)構(gòu)建自主性協(xié)調(diào)的結(jié)果5。隨著中央地方財(cái)政格局的失衡，1994年中央以分稅制替代之前分權(quán)為主的包干制，加之全面市場(chǎng)化的推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰微，相應(yīng)的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)逐漸從集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到縣市政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)實(shí)體當(dāng)中，由于涉及到集體土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變，規(guī)劃和審批權(quán)均集中在縣級(jí)以上地方政府。因此相應(yīng)的國(guó)家市場(chǎng)的關(guān)系由之前的國(guó)家資本聯(lián)合逐漸過(guò)渡到國(guó)家力量與土地的聯(lián)合，新的權(quán)力市場(chǎng)的結(jié)合形成了以分配代替“共贏”為主導(dǎo)的財(cái)富分配機(jī)制6。分稅制建立后的1994-1998年，集體建設(shè)用地灰色土地市場(chǎng)和地方政府主導(dǎo)的圈地運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致耕地仍然大量流失，中央于1998年修改《土地管理法》實(shí)施土地用途管制制度代替了限額分級(jí)審批制度，并規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者...的除外”。至此配額式管控模式的土地用途管制和國(guó)有土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)壟斷正式全面確立。此后，隨著2003年新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)起始，中央第三次修改《土地管理法》并先后于2002、2004、2007年出臺(tái)政策以強(qiáng)制提高土地一級(jí)出讓市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度。此后又于十七、十八屆三中全會(huì)和2014年《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出縮小征地范圍、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策，部分政策已在試點(diǎn)中。從土地用途管制、土地出讓和土地征收三大制度涉及的政策文件來(lái)看，后兩者居多，但涉及到土地用途管制方面的政策很少，但其卻是系統(tǒng)性解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用沖突問(wèn)題的突破口和關(guān)鍵所在。

根據(jù)1998年《土地管理法》塑造的土地資源配置格局，土地儲(chǔ)備中心成為政府買方賣方雙邊壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的實(shí)施平臺(tái)7。其實(shí)際制度運(yùn)行異化為政企統(tǒng)合治理，表征為政府權(quán)力與企業(yè)統(tǒng)合之上的政府再集權(quán)化8。權(quán)力契入的市場(chǎng)即行政壟斷型市場(chǎng)，表征為特殊國(guó)情下的第四部門：事業(yè)單位（圖2）。以市場(chǎng)-政府兩分法的混合邏輯來(lái)看，事業(yè)單位獲得了科層和市場(chǎng)的雙重好處，但同時(shí)事業(yè)單位未受到公共部門和私人部門的有效監(jiān)督，其并未實(shí)現(xiàn)純粹的“公共性”，也不及企業(yè)運(yùn)作的高效率。

圖2 政府與市場(chǎng)耦合的第四部門

（二）放權(quán)的管制沖突：管理工具間的碎片化呈現(xiàn)

1.壟斷供地下的土地征收與配額式管控。土地征收作為國(guó)家對(duì)土地強(qiáng)制程度最高的管制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在是否實(shí)施土地征收時(shí)往往采用否定式的立法即：除非是基于公共利益，否則不能實(shí)施征收土地。與國(guó)外法例類似，關(guān)于征收土地的前提，我國(guó)的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等均表明國(guó)家為了公共利益需要，可以征收或征用國(guó)有或集體土地（含房屋）并給予補(bǔ)償。

壟斷供地制度與土地征收的前置條件具有內(nèi)在矛盾?！锻恋毓芾矸ā匪氖龡l規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅...土地的，或者...的除外”。結(jié)合上述《土地管理法》四十三條和《憲法》及其他法律規(guī)定可以看到：土地征收是唯一合法利用集體土地的途徑，壟斷供地制度下征收的前置條件公共利益已經(jīng)被徹底全面虛置。盡管公共利益本身難以尋找到良好的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，但程序性的公共參與以確定公共利益范疇在此也屬多余。

內(nèi)在矛盾同樣存在于公共利益與土地用途管制之間。配額式管控模式下《土地管理法》第十八條規(guī)定“地方... 建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)”。因此來(lái)自上級(jí)政府的土地用途管制而非公共利益本身確定了土地征收的數(shù)量，即使是出于公共利益進(jìn)行土地征收，也勢(shì)必受到土地用途管制的制約。

2.壟斷供地下的空間管制與配額式管控。除卻壟斷供地制度、配額式管控與公共利益存在內(nèi)在沖突矛盾外，還有壟斷供地制度下空間規(guī)劃管制與配額式管控之間的外在沖突矛盾，這種矛盾相對(duì)上述內(nèi)在矛盾更加凸顯和被觀察到。在地方政府企業(yè)化運(yùn)營(yíng)城市的土地財(cái)政背景下，配額式管控讓位于空間規(guī)劃管制成為一種常態(tài)。上述現(xiàn)象產(chǎn)生的直接重要原因就是土地用途管制和空間規(guī)劃管制兩種管制工具間的直接沖突。土地用途管制是以數(shù)量配給工具為主，輔以“三界四區(qū)”分區(qū)管制，而空間規(guī)劃管制則以分區(qū)管制為主要工具。從管制工具的技術(shù)和制度差異上來(lái)看，“多規(guī)合一”的試點(diǎn)城市中發(fā)現(xiàn)超過(guò)40%的城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃存在差異1，配額制指標(biāo)落地的用地布局和空間安排成為技術(shù)性差異的核心所在，禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)的建設(shè)安排成為兩種管制工具沖突最大沖突，這兩區(qū)中往往包含連片基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)區(qū)等。而計(jì)劃跟著項(xiàng)目走導(dǎo)致城市新區(qū)建設(shè)四面開(kāi)花、難以形成集聚效應(yīng)2。實(shí)際上不論是主要發(fā)達(dá)國(guó)家的城市增長(zhǎng)邊界還是法定剛性的規(guī)劃銜接、土規(guī)合一，無(wú)不在技術(shù)層面和初步制度層面實(shí)現(xiàn)治理工具的協(xié)同以合理管控城市空間增長(zhǎng)。

（三）權(quán)力-產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)：制度變遷中的諾斯悖論

中央自上而下賦予地方壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)利同時(shí)又強(qiáng)制推動(dòng)土地出讓市場(chǎng)化的目的在于提高土地用途管制績(jī)效和土地資源的配置效率，但這種向地方政府賦權(quán)的方式卻同土地用途管制本身、征收的公共利益、空間規(guī)劃管制呈現(xiàn)出內(nèi)在和外在的矛盾。其結(jié)果是使得中央推動(dòng)土地市場(chǎng)化的目標(biāo)在一定程度上并不理想，也使得地方政府權(quán)力市場(chǎng)獲利機(jī)制與公共利益消散機(jī)制得以建立。如果以錢忠好的土地市場(chǎng)化按照農(nóng)地非農(nóng)化灰色市場(chǎng)比重和土地出讓一級(jí)市場(chǎng)化率加權(quán)平均（非農(nóng)化灰色市場(chǎng)和一級(jí)出讓市場(chǎng)的權(quán)重均為0.5）計(jì)算土地市場(chǎng)化程度，其中2003-2014的土地一級(jí)市場(chǎng)化率平均值為39%，用招拍掛出讓用地占所有用地比重表示，這個(gè)市場(chǎng)化程度很低。而農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)化率用未批先占用地占實(shí)際新增建設(shè)用地占用耕地的比重表示，農(nóng)地非農(nóng)化灰色市場(chǎng)化率按照2003-2008年平均18.5%來(lái)算的話我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度僅有28.75%，這與十八屆三中全會(huì)中央政府提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”極不相稱。而地方政府2003-2014年的土地財(cái)政依賴率以三個(gè)指標(biāo)分別來(lái)計(jì)算：土地出讓金/地方財(cái)政收入、土地出讓金與房地產(chǎn)稅收/地方財(cái)政收入、土地出讓金與房地產(chǎn)稅收/地方財(cái)政收入與土地出讓金，三個(gè)指標(biāo)的均值分別為52%、66%、43%1，不論哪一個(gè)指標(biāo)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一級(jí)土地市場(chǎng)化程度。在這種地方政府高土地財(cái)政依賴率的背景下，地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)上有其所遵循的行為邏輯。這種情況下我國(guó)城市工業(yè)用地比重遠(yuǎn)高于國(guó)際城市工業(yè)用地比重，而商住用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格比在2013-2014年達(dá)到了11左右，與正常的商住工業(yè)用地價(jià)格比偏離很大。這表明工業(yè)用地實(shí)際市場(chǎng)化程度和土地利用效率很低，其土地利用效率提升空間也更大。從我國(guó)2008-2014年土地出讓金收入與支出、84個(gè)重點(diǎn)城市土地金融規(guī)模、全國(guó)土地稅收、全國(guó)地方財(cái)政收入與支出、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)據(jù)來(lái)看2，縱然地方政府土地財(cái)政依賴率看起來(lái)很高，但2008年以來(lái)，支撐地方推進(jìn)“物”的城鎮(zhèn)化的最大力量在于土地抵押貸款而非土地出讓金。以2014年為例，土地出讓金支出當(dāng)中征地拆遷補(bǔ)償、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)分別占比52%、23%、11%，三項(xiàng)共計(jì)86%，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市廉租房支出的比重卻遠(yuǎn)低于10%。但同年84個(gè)重點(diǎn)城市的土地抵押貸款增加規(guī)模就達(dá)到了全國(guó)土地出讓金收入總數(shù)的一半。綜合以上數(shù)據(jù)還可以看到，分稅制盡管來(lái)說(shuō)對(duì)地方是某種程度的集權(quán)，但中央對(duì)地方的龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模彌補(bǔ)了財(cái)政集權(quán)后的地方財(cái)政缺口，土地財(cái)政直接由分稅制引起缺乏足夠的證據(jù)。綜上我們說(shuō)中央在土地管理和資源配置上的權(quán)力賦予與限制導(dǎo)致了地方權(quán)力市場(chǎng)利益俘獲機(jī)制和公共利益消散機(jī)制的建立。

從土地管理的制度變遷角度來(lái)看，上述土地用途管制和土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷均是中央政府的強(qiáng)制性制度變遷，農(nóng)地非農(nóng)化灰色市場(chǎng)等一直存在，但其作為誘致性制度變遷的合法地位從未得到政府的認(rèn)可，這種不認(rèn)可體現(xiàn)著國(guó)家-地方-集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利與義務(wù)配置上的不對(duì)稱。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，“諾斯悖論”的租稅兩難存在于土地管理制度變遷中，地方政府往往基于短期利益以租代稅3，中央政府的強(qiáng)制性制度變遷較慢的原因則是出于制度變遷所引發(fā)的交易費(fèi)用的考量，這將在下一部分進(jìn)行討論。這樣的沖突與博弈決定了一國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度會(huì)在有效和無(wú)效之間徘徊4。

三、行政權(quán)力嵌入的社會(huì)：參與與合作治理的抑制

（一）市場(chǎng)國(guó)家聯(lián)合與產(chǎn)權(quán)消散：社會(huì)資本的侵蝕

1.市場(chǎng)國(guó)家聯(lián)合下的社會(huì)資本成長(zhǎng)不足。壟斷型的土地一級(jí)市場(chǎng)形成屬于國(guó)家自上而下強(qiáng)制性制度變遷，而灰色土地市場(chǎng)則屬于主體的誘致性制度變遷。我國(guó)土地利用管理的突出問(wèn)題還表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的土地利用社會(huì)沖突治理轉(zhuǎn)型落后于土地市場(chǎng)本身的轉(zhuǎn)型。國(guó)家控制的市場(chǎng)的特征首先表現(xiàn)為掌控土地市場(chǎng)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和土地利用的定價(jià)權(quán)、管制權(quán)、監(jiān)察權(quán)等。國(guó)家在土地利用問(wèn)題上利用市場(chǎng)建立了強(qiáng)制性的制度，這個(gè)制度本身不僅具有市場(chǎng)作為資源配置的工具和手段，還有超越市場(chǎng)功能之外的其他功能1。這種市場(chǎng)與權(quán)力的夾雜結(jié)構(gòu)不僅支配了土地資源配置，還支配著土地利用領(lǐng)域的社會(huì)資源和社會(huì)政治形態(tài)。權(quán)力可以在“增長(zhǎng)邏輯”支配下擴(kuò)大對(duì)土地經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的掌控，在這種“增長(zhǎng)邏輯”下地方政府?dāng)U大對(duì)城市存量和增量土地資源的經(jīng)營(yíng)，市民和村民在市場(chǎng)化深入的背景下試圖發(fā)展出與國(guó)家平等獨(dú)立的關(guān)系，但其所遇到的阻力不僅有強(qiáng)大的資本力量，也有地方政府的宏大敘事和百姓的日常演說(shuō)的極度不對(duì)等，以及增長(zhǎng)話語(yǔ)權(quán)所形成的難以辯駁的道義壓力2。這種公權(quán)力與資本的夾雜結(jié)構(gòu)對(duì)土地資源的配置最終在極大程度上遏制了農(nóng)民市民自下而上參與城鎮(zhèn)化的可能。這個(gè)過(guò)程中體現(xiàn)出更多的是行政權(quán)力嵌入的社會(huì)，即強(qiáng)政府弱社會(huì)和政府承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的特征3。

地方政府權(quán)力與市場(chǎng)資本的聯(lián)合支配土地的過(guò)程中產(chǎn)生了公眾在土地利用的對(duì)話中僅僅有權(quán)力控制下的市場(chǎng)形態(tài)的結(jié)果，缺乏形成集體合作等其他重要的關(guān)于土地利用的公共對(duì)話方式，由于土地利用具有極大的外部性，可以說(shuō)是一種嚴(yán)格的公共領(lǐng)域活動(dòng)。這種公共對(duì)話是在土地利用中主體間的競(jìng)爭(zhēng)、互動(dòng)、合作等關(guān)系，其核心內(nèi)容是對(duì)公共事務(wù)的參與和合作治理，最終達(dá)到私人、集體和公眾利益間的妥協(xié)與均衡。這種公共對(duì)話關(guān)系能夠產(chǎn)生具有公共責(zé)任感、主動(dòng)關(guān)心公共事務(wù)與公共利益的公民社會(huì)。公共對(duì)話以協(xié)商合作為基礎(chǔ)，完全不同于以利潤(rùn)最大化為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制，協(xié)商合作的原則是公共利益的最大公約化。這種協(xié)商與市場(chǎng)主體和公權(quán)力共同存在。政府和資本聯(lián)合的土地市場(chǎng)中，公共利益往往因?yàn)榧w行動(dòng)邏輯的搭便車行為而陷入公地悲劇，最終產(chǎn)生了權(quán)力所控制的市場(chǎng)聯(lián)合資本侵蝕了社會(huì)參與力量的成長(zhǎng)。

2.土地產(chǎn)權(quán)：影響社會(huì)參與的重要變量。土地產(chǎn)權(quán)不僅影響政府-市場(chǎng)兩分法意義上資源配置績(jī)效，也影響政府-社會(huì)兩分法意義上社會(huì)參與治理績(jī)效，進(jìn)而增加制度變遷的交易成本從而間接影響資源配置效率。如果以土地產(chǎn)權(quán)的排他性程度和競(jìng)爭(zhēng)性程度來(lái)劃分，可以將土地產(chǎn)權(quán)劃分為如表3的四個(gè)基本類型，其中現(xiàn)有集體土地所有制接近表3中的B。公共池塘資源的管理者普遍存在著行政化和壟斷化傾向，行政化源于權(quán)力嵌入基層社會(huì)治理，而壟斷化則表征為模糊產(chǎn)權(quán)下的“內(nèi)部人控制”。因此公共池塘資源治理中缺乏社會(huì)資本，存在著集體行動(dòng)的困難，理性人難以為共同利益采取理性行動(dòng)，奧斯特羅姆對(duì)這種產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)行過(guò)分析，縱然一些公共財(cái)產(chǎn)私有化或國(guó)有化獲得了較好的治理績(jī)效，公共財(cái)產(chǎn)管理往往是基于那些經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間演進(jìn)的規(guī)則和程序之上，且資源使用者在建立和執(zhí)行規(guī)則過(guò)程中的積極參與是至關(guān)重要的4。

表3 土地所有權(quán)的類型

[ 排他性 強(qiáng) 弱 競(jìng) 爭(zhēng)性 強(qiáng) A私有產(chǎn)權(quán) B公共池塘產(chǎn)權(quán) 弱 C俱樂(lè)部產(chǎn)權(quán) D國(guó)有產(chǎn)權(quán) ]

因此，從提高治理績(jī)效上來(lái)看，土地產(chǎn)權(quán)影響治理績(jī)效往往是通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)及其所帶來(lái)的社會(huì)參與程度高低這兩個(gè)途徑。由于私有化A或國(guó)有化D都將是巨大的產(chǎn)權(quán)制度變遷，其間的交易成本可能遠(yuǎn)高于制度變遷所獲得的收益，單一的私有化或國(guó)有化并非靈丹妙藥，不斷呈現(xiàn)的城市國(guó)有土地房屋拆遷沖突即是最好的例證。在B和C之間存在著諸多的能提高社會(huì)參與度和明晰產(chǎn)權(quán)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性組合，都將是集體土地所有制具體實(shí)現(xiàn)方式的某種體現(xiàn)。上表也暗示集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式肯定是多元化而非單一，將是B和C間無(wú)數(shù)序列光譜中的其一。

（二）配額制下的集體土地入市：管制的社會(huì)轉(zhuǎn)移

集體土地入市改革體現(xiàn)了國(guó)家向市場(chǎng)主體的還權(quán)，但這種還權(quán)建立在兩個(gè)重要的前提之上。第一，目前試點(diǎn)地區(qū)的集體土地入市不是農(nóng)村所有的土地，僅限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，宅基地、非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、耕地和其他土地等并沒(méi)有入市權(quán)。據(jù)《中國(guó)土地政策藍(lán)皮書2014》的數(shù)據(jù)，中國(guó)目前約有2.7億畝的集體建設(shè)用地，是城市建設(shè)用地規(guī)模的2.5倍，其中宅基地占比70%，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地占比10%。且集體建設(shè)用地在城鎮(zhèn)周邊和遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的空間分布上非均衡的，布局在城鎮(zhèn)周邊的集體建設(shè)用地是有限的。因此，拋開(kāi)其他影響因素來(lái)講，中央主導(dǎo)的制度變遷以穩(wěn)健的漸進(jìn)式改革為主導(dǎo)，有效降低制度變遷中的制度風(fēng)險(xiǎn)和交易成本。第二，超出自用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，就必須依法另行申請(qǐng)批準(zhǔn)和調(diào)整土地利用規(guī)劃1。這實(shí)際上是十八屆三中全會(huì)《決定》中的“符合規(guī)劃和用途管制”前提，已有的研究如張千帆就認(rèn)為城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃與政府審批2。用地必須建立的規(guī)劃管制基礎(chǔ)上，這是各國(guó)土地使用的基本準(zhǔn)則，但在我國(guó)土地用途管制分割和社會(huì)力量參與治理嚴(yán)重不足的情況下，上述兩個(gè)重要前提的第二個(gè)前提將是影響集體土地入市改革績(jī)效的核心。

第二個(gè)前提“符合規(guī)劃和用途管制”中的規(guī)劃一般是指空間管制規(guī)劃即城市規(guī)劃，而用途管制則是土地用途管制，這個(gè)前提用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，目前有以下幾個(gè)難以克服的矛盾：首先，目前的土地用途管制是自上而下的指標(biāo)分解體系，地方政府能否將建設(shè)用地指標(biāo)用于集體土地自由入市將是一個(gè)很大的政策考驗(yàn)。第二，當(dāng)前的土地用途管制的重點(diǎn)涵蓋城鄉(xiāng)，但鄉(xiāng)村地區(qū)為重點(diǎn)地區(qū)，雖然土地利用規(guī)劃到了農(nóng)村地區(qū)，但城鄉(xiāng)規(guī)劃往往無(wú)法覆蓋農(nóng)村地區(qū)而一般覆蓋到集鎮(zhèn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的控制性規(guī)劃多處于空白狀態(tài)，導(dǎo)致土地入市的前置條件無(wú)法使用。第三，如果鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)施了良好的城鄉(xiāng)規(guī)劃，由于符合城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于用地審批許可要件來(lái)說(shuō)符合世界通行做法，但土地用途管制來(lái)說(shuō)則不易。雖然其已經(jīng)有規(guī)劃，但政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的背景下土地用途管制的管制者和被管制者實(shí)際上局限于中央和地方之間，而非國(guó)家和社會(huì)之間。局部放開(kāi)了土地一級(jí)市場(chǎng)也就意味著管制者被管制者的矛盾將從政府間轉(zhuǎn)移至國(guó)家與社會(huì)之間。第四，促進(jìn)用途管制和規(guī)劃的合作治理，自上而下的土地指標(biāo)分解體系面臨挑戰(zhàn)，但基層社會(huì)參與合作治理有限，社會(huì)資本薄弱，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃的公開(kāi)性以及集體和成員的參與性不足3。此外，用途管制的編制程序也將土地所有人及其成員完全排除于程序之外，容易造成不公和制造不穩(wěn)定因素4。

（三）征地的規(guī)劃引導(dǎo)：集體土地入市改革的關(guān)鍵

征地制度改革和集體土地入市改革實(shí)際上是一面鏡子的兩面，征地制度改革和集體土地入市改革任何一方的改革推進(jìn)都勢(shì)必影響到另一方的推進(jìn)，兩個(gè)問(wèn)題絕不能割裂起來(lái)看，改革推進(jìn)的過(guò)程中則更要緊密結(jié)合起來(lái)。從本質(zhì)上來(lái)講，兩個(gè)改革應(yīng)遵循的原則是：規(guī)劃管制應(yīng)遵循公共利益標(biāo)準(zhǔn)和保障公益機(jī)制，而規(guī)劃管制必須經(jīng)由廣泛的公共參與及科學(xué)論證形成。在此基礎(chǔ)上由規(guī)劃引導(dǎo)土地征收，因?yàn)閮烧哂谢诠怖娴囊恢聝?nèi)涵5。同時(shí)也由經(jīng)過(guò)充分公眾參與程序的規(guī)劃引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，國(guó)家應(yīng)逐步通過(guò)“稅”的分配方式而非“租”的獲利方式獲取必要的地租升值。

但目前我國(guó)的征地制度改革和集體土地入市在以規(guī)劃引導(dǎo)方面非常不足，我國(guó)城市規(guī)劃晚于土地征收出現(xiàn)，而土地用途管制一直到1987年才開(kāi)展。因此當(dāng)基于公共利益的空間規(guī)劃實(shí)施后，就可以運(yùn)用空間規(guī)劃來(lái)規(guī)劃土地市場(chǎng)交易，從這個(gè)意義上來(lái)講，十八屆三中全會(huì)《決定》中“符合規(guī)劃和用途管制”正是此意。但對(duì)于土地征收來(lái)說(shuō)，也應(yīng)該積極運(yùn)用這個(gè)原則即運(yùn)用基于公共利益的空間規(guī)劃實(shí)施土地征收權(quán)而非難以界定和模糊的“公共利益”。實(shí)際上國(guó)外往往運(yùn)用此規(guī)劃來(lái)平衡土地征收中的私人和公共利益，如德國(guó)城市規(guī)劃法的核心制度是土地利用規(guī)劃和營(yíng)建規(guī)劃，其中營(yíng)建規(guī)劃能夠成為征收的合法目的，私人通過(guò)參與規(guī)劃的合法性提出規(guī)范審查來(lái)控制規(guī)劃?rùn)?quán)，在特定的條件下私人可以獲得賠償1。而日本在保障土地征收的公共利益方面，則先通過(guò)列舉立法形式限定適用于征地的范圍，同時(shí)以判斷過(guò)程型司法審查確保征地行為符合公共利益。這個(gè)過(guò)程中根據(jù)“規(guī)劃的公共性確?！崩碚撘笤趯彶槌鞘幸?guī)劃事業(yè)公共性的同時(shí)必須對(duì)城市規(guī)劃本身進(jìn)行審查2。而美國(guó)在這方面做的則是另外一種方式，即通過(guò)社區(qū)賦權(quán)的方式，社區(qū)賦權(quán)即居民有權(quán)以合作模式參與社區(qū)土地利用規(guī)劃等公共政策的制定，以改善社區(qū)生活品質(zhì)與環(huán)境，構(gòu)建企業(yè)、政府與居民和諧互動(dòng)的關(guān)系3。此外美國(guó)還實(shí)施了規(guī)劃協(xié)議，并仍將政府的管制權(quán)置于規(guī)劃協(xié)議權(quán)之前，即保留管制的行政優(yōu)益權(quán)。