老年農(nóng)民農(nóng)地承包權(quán)有償退出機(jī)制探討

王常偉++顧海英

摘 要： 為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)及推進(jìn)城鎮(zhèn)化，我國(guó)已開始探索農(nóng)地承包權(quán)的有償退出，但當(dāng)前的農(nóng)地退出主要指向離鄉(xiāng)進(jìn)城農(nóng)民。本文在微觀調(diào)查以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上認(rèn)為，老年農(nóng)民也應(yīng)成為農(nóng)地承包權(quán)退出的目標(biāo)群體，并進(jìn)而提出了“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”的政策構(gòu)想。調(diào)查表明，老年農(nóng)民不但存在一定的退地意愿，并傾向以農(nóng)地?fù)Q保障，實(shí)施“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”，不但可以降低退地的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，還可以適當(dāng)照顧老年農(nóng)民生活。本文還進(jìn)一步對(duì)該政策構(gòu)想的具體推進(jìn)及相應(yīng)配套改革措施做了分析，特別是建議成立農(nóng)地銀行及明晰戶內(nèi)農(nóng)地承包權(quán)配置。

關(guān)鍵詞： 承包權(quán)退出；提前退休；補(bǔ)充養(yǎng)老；農(nóng)地銀行

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）03-0033-10

作者簡(jiǎn)介：王常偉，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所副教授；顧海英，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授 （上海 200433）

近年來，隨著我國(guó)農(nóng)地改革的深入，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出已提上議程。2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》指出：“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)，引導(dǎo)有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。從中可以看出，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出政策的指向主要為“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)戶”，該部分農(nóng)戶已不存在對(duì)農(nóng)地的依賴，通過退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不但可促進(jìn)農(nóng)地的適度集中，也因應(yīng)了勞動(dòng)力的快速轉(zhuǎn)移，為深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供條件。而從另一層面來看，另一個(gè)可行的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)目標(biāo)退出群體也應(yīng)納入政策考量之內(nèi)，即老年農(nóng)民。在我國(guó)，一方面農(nóng)業(yè)的老齡化趨勢(shì)越來越明顯，很多老年農(nóng)民的子女通過升學(xué)就業(yè)等途徑，已在城鎮(zhèn)地區(qū)安家落戶，農(nóng)地面臨誰來繼承的問題，另一方面，部分老年農(nóng)民之所以高齡務(wù)農(nóng)，很大程度上是迫于生計(jì)壓力，在我國(guó)對(duì)老年農(nóng)民保障力度相對(duì)不足的條件下，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計(jì)成為老年農(nóng)民無奈選擇。因此，正視我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)老齡化趨勢(shì)以及老年農(nóng)民養(yǎng)老保障需求，進(jìn)一步激活農(nóng)地權(quán)能，探索“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”，可以作為我國(guó)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的一個(gè)重要路徑。

“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”即在國(guó)家政策的支持下，符合條件的老年農(nóng)民以退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為前提要件，換取一定的養(yǎng)老保障津貼。之所以強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)充養(yǎng)老”，主要是基于我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化配置的現(xiàn)實(shí)考慮，平均來看，我國(guó)老年農(nóng)戶的承包耕地面積有限，完全依靠“以地養(yǎng)老”或還不現(xiàn)實(shí)，在國(guó)家逐步提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老補(bǔ)貼的條件下，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)目前僅能作為老年農(nóng)戶養(yǎng)老的補(bǔ)充，或是農(nóng)戶基本生存需求的保障。盡管如此，面向老年農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出政策，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)地適度集中以及提高老年農(nóng)民福利，仍有重要意義。本文在對(duì)農(nóng)戶退地意愿調(diào)查以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上，提出“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”政策，探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出新路徑，既正視了農(nóng)地的保障功能，也正視了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能，既可促進(jìn)農(nóng)地的適度集中經(jīng)營(yíng)，又可照顧老年農(nóng)民生活，不失為一舉兩得之策。

一、以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策提出的背景

（一）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎化，對(duì)承包農(nóng)地的退出提出了要求

改革開放后，我國(guó)基于人口的承包農(nóng)地均分政策，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高1，但也在一定程度上造成了我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎化。隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)條件的改變、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移以及非農(nóng)就業(yè)收入的提高，農(nóng)地細(xì)碎對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民收入增長(zhǎng)的約束越來越明顯。當(dāng)前，我國(guó)2.2億農(nóng)戶戶均農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不到0.6公頃2，95%的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)面積小于1公頃，在聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中，我國(guó)農(nóng)場(chǎng)的平均規(guī)模最小3。經(jīng)營(yíng)規(guī)模的細(xì)碎在一定程度上扭曲了農(nóng)地與勞動(dòng)力的配置，也提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。目前，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本的上升，我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已基本高于國(guó)際市場(chǎng)水平，面對(duì)貿(mào)易自由化的趨向，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化已成為我國(guó)“新四化”的短板。為了提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，增加從農(nóng)收入，促進(jìn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然要求，政策在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，開始探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出議題。而從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)地的退出一是面向離農(nóng)進(jìn)城者，二是面向老年農(nóng)民。因此，我國(guó)也應(yīng)重視引導(dǎo)老年農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)，以促進(jìn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的老齡化，對(duì)專業(yè)農(nóng)民提出了需求

促進(jìn)老年農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)，不但可以釋出更多農(nóng)地，而且還可以因應(yīng)農(nóng)業(yè)的老齡化。農(nóng)業(yè)老齡化是工業(yè)化過程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，盡管隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)對(duì)體力的要求越來越低，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，還需要一定的技術(shù)與經(jīng)營(yíng)，有研究表明，老年農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面存在一定的弱勢(shì)，或?qū)?huì)制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展4。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)老齡化的現(xiàn)象已非常突出，其中重要的原因便是由于工農(nóng)收入之間的差距越來越大，年輕農(nóng)民不愿從事農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)收入之所以較非農(nóng)收入低，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限是重要的約束條件5。通過激勵(lì)老年農(nóng)民退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面可以在一定程度上減少老年農(nóng)民從農(nóng)比例，另一方面，可以將退出的農(nóng)地向年輕農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民配置，特別是結(jié)合相應(yīng)農(nóng)業(yè)政策，支持家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。

（三）農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的薄弱，對(duì)以地養(yǎng)老提出要求

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障體系還不健全，對(duì)于農(nóng)民的保障更為薄弱。2012年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)普惠制度，年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障待遇的農(nóng)村老年農(nóng)民，每月可領(lǐng)取55元養(yǎng)老金，盡管金額不高，但對(duì)農(nóng)民來說效用卻很高。另外，盡管我國(guó)目前也已推出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民可在年滿60周歲后依據(jù)繳費(fèi)額領(lǐng)取養(yǎng)老金，在現(xiàn)有生活壓力較大的情況下，農(nóng)民主動(dòng)投保的思想意識(shí)與積極性還不高，國(guó)家也沒有財(cái)力大幅提高普惠制的農(nóng)村保障，因此，絕大多數(shù)老年農(nóng)民不得不依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取相應(yīng)收入。從農(nóng)民個(gè)體來看，擁有的農(nóng)地承包權(quán)并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的權(quán)能，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)租金收入并不能完全體現(xiàn)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能，特別是在中西部地區(qū)，農(nóng)地變現(xiàn)的功能較弱。在此條件下，以農(nóng)地承包權(quán)換取相應(yīng)養(yǎng)老補(bǔ)助，既可在一定程度上補(bǔ)充老年農(nóng)民的養(yǎng)老需求，又可以促進(jìn)農(nóng)地的再配置。

二、老年農(nóng)民對(duì)農(nóng)地承包權(quán)有償退出的主體需求

為了了解我國(guó)老年農(nóng)民承包農(nóng)地退出的意愿，考察制約老年農(nóng)民承包農(nóng)地退出的因素，特別是考察老年農(nóng)民承包農(nóng)地退出的補(bǔ)償訴求，進(jìn)而了解以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老的需求，課題組聯(lián)合上海農(nóng)業(yè)委員會(huì)，于2015年12月對(duì)上海、江蘇以及浙江農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查，共計(jì)獲取有效樣本1208份，其中上海樣本占81.9%。調(diào)查樣本中，35歲以下樣本占14.40%，35歲到44歲的樣本占25.17%，45歲到60歲的占41.56%，而大于60歲的老年農(nóng)戶樣本占總樣本量的18.87%。

從樣本農(nóng)戶承包農(nóng)地退出意愿來看，34.85%的被調(diào)查農(nóng)戶明確表明愿意退出農(nóng)地承包權(quán)，41.64%則表示不愿退出，可見總體上樣本農(nóng)戶存在一定的承包農(nóng)地退出意愿。從不同年齡承包農(nóng)地的退出意愿來看，相對(duì)年輕農(nóng)民，盡管60歲以上老年農(nóng)民承包農(nóng)地的退出意愿稍低，老年農(nóng)民中51.75%的表示不愿意退出農(nóng)地承包權(quán)，但也應(yīng)該看到，仍有31.14%的老年農(nóng)民明確表示愿意退出承包農(nóng)地，甚至高于35-45歲組農(nóng)民，這說明在不考慮其他條件下，老年農(nóng)民中仍有部分愿意退出農(nóng)地承包權(quán)。農(nóng)戶之所以不愿退出農(nóng)地承包權(quán)，一個(gè)很重要的原因或是對(duì)農(nóng)地存在較強(qiáng)的依賴，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)還是農(nóng)戶的重要收入來源，調(diào)查結(jié)果印證了這一推論。在樣本的職業(yè)狀況中，60歲以上老年農(nóng)民務(wù)農(nóng)的比例高達(dá)60.96%，半農(nóng)半工的為18.86%，與之相對(duì)應(yīng)，35歲以下樣本中在家務(wù)農(nóng)以及半農(nóng)半工的僅為2.30%和11.49%，從這一調(diào)查結(jié)果可以看出，農(nóng)地還是老年農(nóng)民的重要收入來源，這必然會(huì)影響其退地意愿。

表1 農(nóng)民年齡、職業(yè)狀態(tài)與退地意愿 （ %）

[年齡 退地意愿 職業(yè) 愿意 不意愿 不好說 在家務(wù)農(nóng) 半農(nóng)半工 非農(nóng)就業(yè) 其他 35歲以下 37.36 35.63 27.01 2.30 11.49 62.64 23.56 35-45歲 29.93 39.80 30.26 9.21 29.61 43.09 18.09 45-60歲 38.65 40.24 21.12 25.90 36.06 23.71 14.34 60歲以上 31.14 51.75 17.11 60.96 18.86 13.60 6.58 ]

以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老意在充分發(fā)揮農(nóng)地的保障功能，解決老年農(nóng)戶退地后的生存風(fēng)險(xiǎn)。為了了解老年農(nóng)戶對(duì)以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老的潛在需求，調(diào)查中對(duì)樣本農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的補(bǔ)償訴求進(jìn)行了考察，補(bǔ)償選擇共給出了五種選項(xiàng)，分別為：“一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格×承包總面積×剩余承包期年數(shù)）”、“在上一選項(xiàng)的基礎(chǔ)上，再增加一定的錢款額度”、“一定的補(bǔ)償（少于第一選項(xiàng)），以及全家人獲得鎮(zhèn)?！?、“一定的補(bǔ)償（少于第一選項(xiàng)），以及解決家人就業(yè)”和“一定的補(bǔ)償（少于第一選項(xiàng)），以及全家人獲得鎮(zhèn)保，以及解決家人就業(yè)”，其中第一和第二選項(xiàng)為純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在此歸為一類。調(diào)查結(jié)果見表2，從中可以看出，選擇純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民隨著年齡的增加而減少，35歲以下的樣本中，59.88%的選擇了純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，35-45歲的農(nóng)戶中，48.14%的樣本選擇了純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，45-60歲的樣本中，44.74%的選擇了純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而在60歲以上的老年農(nóng)戶中，僅有30.36%的選擇了純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大部分則選擇了在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上給予一定保障。這表明老年農(nóng)戶更期望以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取相應(yīng)長(zhǎng)期生活保障。

表2 不同年齡農(nóng)民承包農(nóng)地退出的補(bǔ)償要求 （%）

[ 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+社保 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+就業(yè) 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+社保+就業(yè) 35歲以下 59.88 9.58 1.80 28.74 35-45歲 48.14 11.19 3.05 37.63 45-60歲 44.74 13.36 2.83 39.07 60歲以上 30.36 12.95 0.89 55.80 ]

以上調(diào)查結(jié)果表明，由于老年農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地存在較強(qiáng)依賴，相對(duì)中青年農(nóng)民，老年農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出意愿相對(duì)較低，但在不考慮其他條件下，仍有31.14%的老年農(nóng)民明確表明愿意退出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而從農(nóng)地退出的補(bǔ)償訴求來看，相對(duì)于年輕農(nóng)民，老年農(nóng)民更傾向選擇保障性補(bǔ)償。綜合來看，只要解決農(nóng)民退地后的生存壓力，老年農(nóng)民將存在一定的退地意愿，以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老順應(yīng)了老年農(nóng)民退地的補(bǔ)償訴求，存在一定的需求基礎(chǔ)。

三、激勵(lì)老農(nóng)有償退出農(nóng)地的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

促進(jìn)老年農(nóng)民退出農(nóng)地，不但可以減緩農(nóng)業(yè)的老齡化，還為農(nóng)地向?qū)I(yè)農(nóng)民配置提供了條件，對(duì)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展以及保障糧食安全都有著積極影響，存在較強(qiáng)的外部性，因此很多國(guó)家都對(duì)老年農(nóng)民的農(nóng)地退出給予一定的激勵(lì)，相關(guān)做法可以為我國(guó)實(shí)施以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老提供一定的經(jīng)驗(yàn)。

（一）歐盟老年農(nóng)民提前退休計(jì)劃

歐盟國(guó)家農(nóng)民一般具有較好的保障體系，納入保障體系的農(nóng)民年滿60或65歲，便領(lǐng)取相應(yīng)年金。但是，為了促進(jìn)老年農(nóng)民退出農(nóng)地，很多歐盟國(guó)家均將申領(lǐng)年金資格與離農(nóng)要求相掛鉤，如德國(guó)、奧地利、法國(guó)、比利時(shí)、芬蘭、波蘭等歐盟國(guó)家，在農(nóng)民老年年金的給付要件中，加入強(qiáng)制性的老農(nóng)退休離農(nóng)條款。因此，老年農(nóng)民為申領(lǐng)老年年金社會(huì)保障，需要將其農(nóng)地或農(nóng)場(chǎng)移轉(zhuǎn)給青年農(nóng)民接手經(jīng)營(yíng)，或是轉(zhuǎn)交給有助于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模其他農(nóng)民來經(jīng)營(yíng)1。除此之外，歐盟還基于共同農(nóng)業(yè)政策，實(shí)施老年農(nóng)民提前退休計(jì)劃，通過激勵(lì)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)地向年輕農(nóng)民轉(zhuǎn)移2。由于歐盟各國(guó)已普遍實(shí)施老年年金制度，故65歲以上的老年農(nóng)民并非提前退休計(jì)劃的施政對(duì)象，老年農(nóng)民提前退休計(jì)劃主要面向55歲至64歲的農(nóng)民。

早在歐共體時(shí)期，即已頒布實(shí)施第72/160/EEC號(hào)指令，指示各會(huì)員國(guó)必須針對(duì)55歲至64歲之間，以實(shí)際務(wù)農(nóng)為主要職業(yè)的農(nóng)民，在改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的前提下，以年金給付補(bǔ)助的方式激勵(lì)中老年農(nóng)民離農(nóng)，并重新配置釋出的農(nóng)地來擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模與促進(jìn)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代化。之后的歐盟理事會(huì)第1257/1999號(hào)規(guī)章與第1698/2005號(hào)規(guī)章，將老年農(nóng)民提前退休的補(bǔ)助機(jī)制，列為鄉(xiāng)村發(fā)展政策的重要施政工具3。當(dāng)前，歐盟共有1200萬全職農(nóng)民，年齡在65歲以上的占31%，35歲以下占9%，老齡化趨勢(shì)明顯，2013年的《共同農(nóng)業(yè)政策》改革中，在繼續(xù)推進(jìn)老年農(nóng)民提前退休計(jì)劃的同時(shí)，加大了對(duì)新獲取農(nóng)地青年農(nóng)民的支持，以讓年輕人能夠順利進(jìn)入農(nóng)業(yè)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策主要以獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助的方式推進(jìn)農(nóng)民提前退休計(jì)劃，一方面促進(jìn)老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，另一方面則將農(nóng)地交給符合條件的受讓者。以1698/2005號(hào)規(guī)章為例，對(duì)補(bǔ)助的對(duì)象、農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓者資格、農(nóng)場(chǎng)受讓者資格及補(bǔ)助政策等都作為較為詳細(xì)的規(guī)定（見表3）。

表3 歐盟農(nóng)民提前退休計(jì)劃（2005）

[補(bǔ)助對(duì)象 包括農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)場(chǎng)工作者（含雇農(nóng)與幫農(nóng)家屬）兩類對(duì)象 農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓者

補(bǔ)助資格 離農(nóng)要求：農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓者必須停止所有商業(yè)性的農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

年齡限制：農(nóng)民必須年滿55歲，但未達(dá)法定退休年齡；或是申請(qǐng)時(shí)年齡不得低于法定退休年齡10歲者。

務(wù)農(nóng)年限：申請(qǐng)者至少須具備10年以上的務(wù)農(nóng)年限。 農(nóng)場(chǎng)受讓者的

補(bǔ)助資格 青年農(nóng)民：農(nóng)場(chǎng)受讓者為新創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民時(shí)，農(nóng)場(chǎng)繼承者必須為40歲以下第一次創(chuàng)業(yè)的農(nóng)場(chǎng)主；具備適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)技術(shù)與競(jìng)爭(zhēng)力；提交農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)發(fā)展的商業(yè)計(jì)劃。

擴(kuò)大原有農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模：接管的農(nóng)民年齡必須低于50歲；或法人團(tuán)體在接收農(nóng)場(chǎng)后，必須能擴(kuò)大原有農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模。 補(bǔ)助年限與

補(bǔ)助額度 青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)：55000歐元。

每位農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓者每年補(bǔ)助18000歐元，但補(bǔ)助總額不超過180000歐元 ]

資料來源：Council Regulation （EC） No.1698/2005.

從老年農(nóng)民提早退休補(bǔ)助措施的實(shí)施成效來看，2007至2010年間，歐盟各國(guó)政府共支付19.2億歐元公共經(jīng)費(fèi)預(yù)算以推動(dòng)中老年農(nóng)民提早退休補(bǔ)助計(jì)劃，總計(jì)有19782件提早退休補(bǔ)助申請(qǐng)案通過審核，計(jì)劃受益人數(shù)為19199位中老年農(nóng)民。這一計(jì)劃已有效地釋出29萬公頃的農(nóng)地資源，大幅提高了青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)取得農(nóng)地的機(jī)會(huì)1。

（二）韓國(guó)老農(nóng)提前退休及農(nóng)地年金計(jì)劃

韓國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境與中國(guó)類似，也面臨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎、老齡化加劇等現(xiàn)象，為了促進(jìn)老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，并支持專業(yè)稻農(nóng)的發(fā)展，韓國(guó)基于農(nóng)地銀行實(shí)施了老農(nóng)提前退休計(jì)劃以及老農(nóng)津貼計(jì)劃。韓國(guó)于1995年開始實(shí)施培育專業(yè)稻農(nóng)政策，1997年開始推動(dòng)老農(nóng)提前退休計(jì)劃，2011年開始推動(dòng)農(nóng)地年金計(jì)劃。由于韓國(guó)政府于2005年成立了農(nóng)地銀行系統(tǒng)，目前老農(nóng)提前退休計(jì)劃以及老農(nóng)津貼計(jì)劃均由農(nóng)地銀行具體操作。

老農(nóng)提前退休直接給付計(jì)劃的主要目的為通過對(duì)擬移轉(zhuǎn)農(nóng)地老農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)助，激勵(lì)其轉(zhuǎn)移農(nóng)地，從而為專業(yè)農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供條件。根據(jù)規(guī)定，65至70歲的老年農(nóng)民，并且有連續(xù)10年的務(wù)農(nóng)經(jīng)歷（如果農(nóng)民生病或因?yàn)橐馔獠荒芙?jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，8年經(jīng)驗(yàn)即可），可以申請(qǐng)參加該計(jì)劃。老農(nóng)提前退休直接給付計(jì)劃對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)移對(duì)象也作了明確限定，農(nóng)地需出售給年齡60歲以下的專業(yè)農(nóng)民，或45歲以下至少有3年務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)的一般農(nóng)民，另外，農(nóng)地也可出售或出租給農(nóng)地銀行。老農(nóng)提前退休計(jì)劃的直接給付金額為每年3000美元/公頃，上限為2公頃。領(lǐng)取年限由6年（70歲農(nóng)民）至10年（66歲或更年輕的農(nóng)民），給付金可以月領(lǐng)。

農(nóng)地年金計(jì)劃是韓國(guó)促進(jìn)老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，同時(shí)給予老年農(nóng)民相應(yīng)養(yǎng)老補(bǔ)償?shù)挠忠挥?jì)劃。夫妻均超過65歲，有5年以上務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，并且農(nóng)地少于3公頃的農(nóng)民，可參加該計(jì)劃。農(nóng)地價(jià)值由農(nóng)地價(jià)格以及農(nóng)地面積決定，年金可以限期（5年、10年、15年）或是終身兩種方式領(lǐng)取。年金給付根據(jù)農(nóng)地價(jià)值和農(nóng)民年齡確定。另外，已參加農(nóng)地年金計(jì)劃的農(nóng)地，當(dāng)年輕子女想繼承時(shí)，亦可進(jìn)行贖回。

從韓國(guó)兩種以農(nóng)地補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃的實(shí)施效果來看，截止到2014年，韓國(guó)共有101624人參與老農(nóng)提前退休直接給付計(jì)劃，政府投入經(jīng)費(fèi)4.95億美元；共有3963位老農(nóng)透過農(nóng)地質(zhì)押，每月領(lǐng)取年金，平均每位老年農(nóng)民領(lǐng)取金額850美元/月，政府投入經(jīng)費(fèi)7400萬美元。1通過參加兩項(xiàng)計(jì)劃，老年農(nóng)民籍由農(nóng)地獲得了生活保障，同時(shí)釋出農(nóng)地，促進(jìn)了農(nóng)地向?qū)I(yè)農(nóng)民與年輕農(nóng)民集中。

（三）日本及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

日本。在促進(jìn)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方面，日本也實(shí)施了一定的激勵(lì)措施。為了保障老年農(nóng)民的生活，日本實(shí)施農(nóng)民年金制度，而年金又可分為農(nóng)民老年年金（Farmers old-age pension）和特別附加年金（Special additional pension），對(duì)于農(nóng)民老年年金，農(nóng)民65歲以后便可終身領(lǐng)取，領(lǐng)取金額根據(jù)自身繳存額與投資利潤(rùn)而定，而農(nóng)民參加特別附加年金制度則能得到政府對(duì)自付款的補(bǔ)貼，但要領(lǐng)取特別附加年金必須退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)2。通過這一政策的實(shí)施，日本鼓勵(lì)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)地交給繼承者或是轉(zhuǎn)移給專業(yè)農(nóng)民。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。從農(nóng)民養(yǎng)老政策來看，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)自1995年開始實(shí)施老農(nóng)津貼制度，作為一項(xiàng)老年農(nóng)民養(yǎng)老普惠制度，政策開始實(shí)施時(shí)規(guī)定，凡交納6個(gè)月以上農(nóng)保農(nóng)民年滿65歲老農(nóng)便可領(lǐng)取津貼，2014年對(duì)申領(lǐng)條件進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定只有交納滿15年以上農(nóng)保的農(nóng)民，才有資格領(lǐng)取老農(nóng)津貼。相對(duì)來說，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障與歐盟、日本等地還存在一定的差距，仍然存在提高養(yǎng)老保障的訴求。而從農(nóng)地政策來看，臺(tái)灣為促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，近年著力推進(jìn)“小地主、大佃農(nóng)”政策，并且，給予特別補(bǔ)助激勵(lì)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)移至18至55歲有心從農(nóng)的專業(yè)農(nóng)民手中?！靶〉刂鳌⒋蟮柁r(nóng)”目前補(bǔ)助政策規(guī)定：符合農(nóng)保年資滿5年且年滿65歲之農(nóng)民，將農(nóng)地出租給大專業(yè)農(nóng)者，每個(gè)月每公頃可領(lǐng)取2000元新臺(tái)幣，最高上限3公頃，即每年7.2萬元新臺(tái)幣。

從以上對(duì)各國(guó)促進(jìn)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的分析中可以看出，歐美等國(guó)工農(nóng)收入差距不大，農(nóng)業(yè)的養(yǎng)老體系也相對(duì)比較完善，老年農(nóng)民對(duì)以農(nóng)地補(bǔ)充養(yǎng)老的需求有限，在此條件下，美國(guó)主要采用稅收制度促進(jìn)農(nóng)地的釋放，歐盟一些國(guó)家則將農(nóng)地退出與老農(nóng)年金相掛鉤，盡管如此，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策還是采取了以經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的政策，帶有以農(nóng)地補(bǔ)充養(yǎng)老的性質(zhì)，雖然其目標(biāo)群體為55歲至64歲的農(nóng)民。與歐美國(guó)家相比，韓國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)相對(duì)細(xì)碎，一方面政策層面對(duì)于促進(jìn)農(nóng)地的集中經(jīng)營(yíng)更為迫切，另一方面農(nóng)民從農(nóng)收入有限，養(yǎng)老保障也有待進(jìn)一步提高，因此，無論從政府視角來看還是從農(nóng)民個(gè)體視角來看，都有存在以農(nóng)地補(bǔ)充養(yǎng)老的需求。另外，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中還可以看出，在給付相應(yīng)補(bǔ)貼，促進(jìn)老年農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，都將支持年輕農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民作為相關(guān)聯(lián)的政策，引導(dǎo)老年農(nóng)民退出的農(nóng)地向年輕農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)移。

四、以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策的初步思考

以上分析表明，無論從我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的客觀狀況來看，還是從我國(guó)老年農(nóng)民的主觀訴求來看，都存在對(duì)“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”的政策需求，而且，縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，也大多已采取以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助或保障激勵(lì)老年農(nóng)地退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)。相對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)更為細(xì)碎，推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需求更為迫切，我國(guó)老年農(nóng)民的保障更為薄弱，提高老年農(nóng)民的養(yǎng)老水平，也更為必要。盡管我國(guó)目前大力推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度集中無疑是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨向，另外，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)也并不能體現(xiàn)農(nóng)地的既有財(cái)產(chǎn)權(quán)能，特別是對(duì)于中西部地區(qū)來說，流轉(zhuǎn)租金還比較有限。因此，推進(jìn)“以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老”，應(yīng)納入政策的考量。相對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，由于我國(guó)農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模有限，完全以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)養(yǎng)老或許并不現(xiàn)實(shí)，但在財(cái)政支持的條件下，以退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為條件，對(duì)退地老年農(nóng)民進(jìn)行一定的補(bǔ)助，對(duì)于補(bǔ)充養(yǎng)老仍然有著積極的意義。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，為了推進(jìn)以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老，可行的措施如下：

（一）成立以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老操作機(jī)構(gòu)

由于以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老屬政府政策性農(nóng)地操作，帶有一定的社會(huì)公益性，因此需相應(yīng)實(shí)體機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。因農(nóng)地歸屬農(nóng)村集體所有，我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地承包權(quán)退出試點(diǎn)皆以農(nóng)村集體為主要操作主體，負(fù)責(zé)農(nóng)地承包權(quán)的收回以及重新外租，但由于農(nóng)村集體一般沒有相應(yīng)的財(cái)力對(duì)退地農(nóng)戶進(jìn)行常態(tài)化支付，農(nóng)地承包權(quán)退出往往是以存在承租主體為前提，承包農(nóng)地退出受到較大的制約，因此，這種農(nóng)地退出模式難以機(jī)制化運(yùn)作，在沒有政府相應(yīng)補(bǔ)貼情況下，其租金也難以滿足以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老的期望水平。另外，由于農(nóng)地政策的外部性較強(qiáng)，商業(yè)化或是民間操作主體也難以承擔(dān)老農(nóng)退地與重新配置的任務(wù)。早在1970年，日本便設(shè)立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的農(nóng)地保有合理化制度，但事實(shí)表明，依靠市場(chǎng)均衡價(jià)格的農(nóng)地權(quán)屬交易激勵(lì)性不足，因此，日本于2014年成立政府性的農(nóng)地中間機(jī)構(gòu)，即農(nóng)地銀行。韓國(guó)政府也于2005年成立政府性的農(nóng)地銀行系統(tǒng)，具體操作老年農(nóng)民提前退休計(jì)劃與老農(nóng)農(nóng)地抵押津貼計(jì)劃。鑒于此，我國(guó)可借鑒韓國(guó)、日本等地經(jīng)驗(yàn)，成立政府性公益機(jī)構(gòu)，可在每一縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)立農(nóng)地銀行，歸屬農(nóng)業(yè)部門管理，承擔(dān)老年農(nóng)民農(nóng)地承包權(quán)退出與重新配置的具體操作事宜，落實(shí)相應(yīng)政策。

（二）確定以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老補(bǔ)助額度

隨著農(nóng)地承包權(quán)屬的強(qiáng)化以及農(nóng)民就業(yè)選擇機(jī)會(huì)的增多，承包農(nóng)地已不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，還具有重要的財(cái)產(chǎn)屬性。然而，我國(guó)戶均農(nóng)地不足一公頃，即便在充分產(chǎn)權(quán)條件下農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值也比較有限，完全以承包權(quán)市場(chǎng)價(jià)值顯示支撐農(nóng)民以地養(yǎng)老并不現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)結(jié)合對(duì)老年農(nóng)民的公益性養(yǎng)老保障，進(jìn)行相應(yīng)的政策激勵(lì)。盡管我國(guó)目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已相對(duì)成熟，但一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格有限，一般地區(qū)一畝一年也就在三五百元左右，難以支撐老年農(nóng)民生存需要；另一方面，我國(guó)目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金地區(qū)差異較大，一般來說，山區(qū)以及中西部地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金較低，東部或城效地區(qū)農(nóng)地租金相對(duì)較高，這進(jìn)一步拉大了農(nóng)戶間收入的不平等，越是條件差、貧窮的地區(qū)，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)越困難，農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益越低，從這個(gè)意義來說，推進(jìn)以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策，加大政府對(duì)退地老農(nóng)的養(yǎng)老補(bǔ)助，不但有利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，照顧老年農(nóng)民生活，還可在一定程度上緩解因級(jí)差地租而導(dǎo)致的地區(qū)間不平等。

以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老，需政府進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼，而具體到對(duì)退地老農(nóng)的養(yǎng)老補(bǔ)助額度，既要考慮我國(guó)的發(fā)展水平，也要考慮農(nóng)地的既有價(jià)值以及老年農(nóng)民的生活保障需求。具體來說，制定以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮的因素有：從農(nóng)戶視角來看，需考慮農(nóng)戶年齡、農(nóng)戶擁有承包農(nóng)地等級(jí)及面積等；從市場(chǎng)角度來看，需考慮農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)地潛在價(jià)值等；從政府視角來看，需考慮我國(guó)農(nóng)村居民最低保障水平、征地補(bǔ)償?shù)?。?dāng)前，我國(guó)各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，以上海為例，流轉(zhuǎn)價(jià)格有些已突破千元，而從征地補(bǔ)償來看，上海對(duì)于一般農(nóng)地的補(bǔ)償每畝在3萬元左右，而韓國(guó)的農(nóng)地交易價(jià)格在4萬元左右。從農(nóng)村居民最低保障水平來看，2015年底，全國(guó)農(nóng)村低保月人均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到255元，而上海則更高。綜合以上因素，在確定退地補(bǔ)助時(shí)，應(yīng)適度高于農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格，體現(xiàn)一定的激勵(lì)性與公益性。對(duì)于以承包權(quán)養(yǎng)老的補(bǔ)助，國(guó)家可以設(shè)定基礎(chǔ)補(bǔ)助線，根據(jù)激勵(lì)、適度的原則，養(yǎng)老補(bǔ)貼可以采取“基礎(chǔ)補(bǔ)貼+浮動(dòng)補(bǔ)貼”的形式，退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的老年農(nóng)民，無論承包農(nóng)地多少，均可按人領(lǐng)取基礎(chǔ)補(bǔ)貼，而浮動(dòng)補(bǔ)貼則根據(jù)農(nóng)戶承包農(nóng)地面積確定。如基礎(chǔ)補(bǔ)貼設(shè)定為每人50元/月，浮動(dòng)補(bǔ)貼為80-120元/月，若一戶老農(nóng)夫妻有5畝承包地，則每月可以領(lǐng)取500-700元，每年達(dá)6000-8400元，并可終身領(lǐng)取，對(duì)于保證老年農(nóng)民的生存權(quán)，補(bǔ)充其生活將有一定的幫助。從財(cái)政支出層面來看，假設(shè)退地老農(nóng)平均領(lǐng)取20年，則每畝總給付2.4-3.6萬元，財(cái)政壓力并不大。各地可根據(jù)財(cái)力狀況在此基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。

（三）制訂以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老受益條件

由于以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老不僅意在促進(jìn)老年農(nóng)民釋出農(nóng)地，而且還將之作為農(nóng)民保障體系的一個(gè)重要組成，存在一定的公益性，因此需制訂相應(yīng)限制條件，以確定受益人。以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老最主要的受益人為老年農(nóng)民，參考?xì)W盟、日韓以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)老農(nóng)退地補(bǔ)助激勵(lì)政策，對(duì)老年農(nóng)民的限制主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即年齡、從農(nóng)年限以及農(nóng)戶擁有耕地或財(cái)富狀況。從年齡條件來看，盡管一般來說非農(nóng)產(chǎn)業(yè)退休年齡為60歲，但考慮到農(nóng)業(yè)的特殊性，很多地區(qū)將農(nóng)民年金給付條件限定在65歲，如韓國(guó)規(guī)定，農(nóng)戶夫妻均超過65歲，才有資格參加農(nóng)地年金計(jì)劃，因此，我國(guó)也可將以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老年齡門檻限定在65歲；而從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)年限來看，國(guó)外以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)參加相應(yīng)激勵(lì)計(jì)劃的農(nóng)民從農(nóng)年限一般也有規(guī)定，如歐盟以及韓國(guó)老農(nóng)提前退休計(jì)劃規(guī)定，申請(qǐng)者至少須具備10年以上的務(wù)農(nóng)年限，韓國(guó)農(nóng)地年金計(jì)劃的從農(nóng)年限為5年，日本參加特別附加年金的農(nóng)民須在39歲前加入農(nóng)民年金制度，并且為地方市政府認(rèn)證的農(nóng)民，而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)老年農(nóng)戶領(lǐng)取補(bǔ)貼也要求農(nóng)保年資滿5年。以上各地之所以對(duì)從農(nóng)年限或是農(nóng)民身份做出具體限制，原因是由于在農(nóng)地交易相對(duì)自由的條件下，防止新進(jìn)入者的投機(jī)性行為，而對(duì)于我國(guó)來說，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取受到限制，基本不存在投機(jī)性從農(nóng)的可能性，因此，對(duì)于以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老，我國(guó)目前可不對(duì)農(nóng)民具體從民年限做具體限制。而從農(nóng)戶擁有耕地或財(cái)富狀況的限定來看，由于老農(nóng)退地激勵(lì)計(jì)劃帶有一定的公益性，是一種對(duì)小農(nóng)生活補(bǔ)充照料，很多國(guó)家在老年農(nóng)地補(bǔ)充年金領(lǐng)取規(guī)定中都存在一定的排富條款，如韓國(guó)參加老年農(nóng)地年金者擁有農(nóng)地面積須在3公頃以下，日本參加特別附加年金的農(nóng)民每年農(nóng)業(yè)收入須少于90萬日元，而從我國(guó)的情況來看，農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積相對(duì)碎化，絕大多數(shù)農(nóng)民農(nóng)地?fù)碛辛坑邢蓿瑸榱舜龠M(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，目前階段我國(guó)可不考慮排富條款。綜合來看，凡年齡滿足規(guī)定的老年農(nóng)民，皆可納入以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策之中。

另外，在以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老的政策中，除老年農(nóng)民外，農(nóng)地的承接者亦是該政策的受益人。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要的問題之一就是存在小農(nóng)復(fù)制的現(xiàn)象，為了發(fā)揮以承包權(quán)退出機(jī)制促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模集中的政策期望，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)對(duì)農(nóng)地的承接主體做出一定的導(dǎo)向性規(guī)定。從相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，政策一般導(dǎo)向已退出農(nóng)地流向年輕農(nóng)民或是專業(yè)農(nóng)民，如韓國(guó)不但對(duì)農(nóng)地承租人的年齡存在一定的要求，而且對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)面積也存在一定的限制。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，可優(yōu)先支持年齡在45歲以下，有志于發(fā)展成為家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)戶。除此之外，為了促進(jìn)年輕或?qū)I(yè)農(nóng)民順利承接農(nóng)地，在農(nóng)地租金以及貸款方面也應(yīng)予以一定的配套支持。

（四）明確以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老程序

以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策的推進(jìn)，除明確具體操作機(jī)構(gòu)、補(bǔ)助額度以及相應(yīng)條件外，還應(yīng)制定相應(yīng)操作程序。在具體運(yùn)作過程中，應(yīng)明確兩個(gè)原則：一是應(yīng)充分尊重老年農(nóng)戶意愿，畢竟以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老并非完全養(yǎng)老，考慮到從農(nóng)收益、農(nóng)地承繼等方面的原因，大部分老年農(nóng)戶仍然會(huì)選擇保留農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，推進(jìn)以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策過程中，應(yīng)充分尊敬農(nóng)戶意愿，使真正可擺脫農(nóng)地依賴、子女已進(jìn)城就業(yè)老年農(nóng)戶參與該計(jì)劃；二是應(yīng)保證農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地政策應(yīng)以不影響糧食生產(chǎn)、保障糧食安全為前提，因此，應(yīng)保障農(nóng)地退出與農(nóng)地承接相銜接，在確定承租人時(shí)確保農(nóng)地農(nóng)用。從具體操作流程來看，對(duì)于愿意退出農(nóng)地承包權(quán)的老年農(nóng)民，可向當(dāng)?shù)剞r(nóng)地銀行申請(qǐng)，由農(nóng)地銀行聯(lián)合村集體對(duì)農(nóng)地面積進(jìn)行確認(rèn)、對(duì)農(nóng)地等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，確認(rèn)可獲補(bǔ)助金額，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)農(nóng)戶所有承包權(quán)人同意，辦理農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出手續(xù)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸入農(nóng)地銀行，農(nóng)地銀行為農(nóng)戶開立補(bǔ)充養(yǎng)老賬戶，每月進(jìn)行補(bǔ)充養(yǎng)老金發(fā)放。而對(duì)于已納入農(nóng)地銀行的農(nóng)地，農(nóng)地銀行可通過一定的整理與整治，聯(lián)合村集體，從申請(qǐng)者中遴選出合適的承租人，將農(nóng)地再租賃。

五、以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策的配套改革

（一）明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬戶主所有

改革開放初期，我國(guó)農(nóng)地承包權(quán)主要按人口平均配置，在后續(xù)的延包過程中，很多地方農(nóng)地配置都按人口進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整，總體來看，1997年之前，我國(guó)戶屬承包農(nóng)地處于“大穩(wěn)定、小調(diào)整的”狀態(tài)。在此之后，為了保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，中央對(duì)農(nóng)地的“小調(diào)整”進(jìn)行嚴(yán)格限制，如1997年《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》、1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》及2002年頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等確立了我國(guó)“增人不增地，減人不減地”的農(nóng)地配置政策1，以戶為單位的承包農(nóng)地?cái)?shù)量逐步固化?；谶@一農(nóng)地配置脈絡(luò)，農(nóng)地承包權(quán)屬于戶內(nèi)共享制，這一制度在新一輪的農(nóng)地確權(quán)頒證中予以確認(rèn)。從生產(chǎn)層面來看，由于戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，這一制度安排并不違背生產(chǎn)效率原則，但一旦將農(nóng)地權(quán)屬擴(kuò)展到財(cái)產(chǎn)權(quán)以及處置權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的戶內(nèi)共享制度安排或會(huì)對(duì)處置決策存在一定的影響，根據(jù)權(quán)利對(duì)等原則，老年農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，只能退出自身享有的份額部分，這不但會(huì)帶來政策推進(jìn)的成本，由于原本農(nóng)戶承包農(nóng)地面積就十分有限，僅個(gè)人所屬承包農(nóng)地份額的退出，不但補(bǔ)償非常有限，難以支撐老年農(nóng)民生存保障需求，也必將影響政策期望促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的初衷?；诖?，為了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所延伸的財(cái)產(chǎn)權(quán)能、處置權(quán)能的良好實(shí)現(xiàn)，以及降低后續(xù)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再配置的難度，建議改革承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的戶內(nèi)共享制度，進(jìn)一步明晰戶內(nèi)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向老年戶主（夫妻）讓度，子女則可以通過繼承等方式獲取農(nóng)地承包權(quán)，從而支撐老年農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償養(yǎng)老政策的實(shí)施。

（二）明晰權(quán)利人關(guān)系

由于農(nóng)地屬農(nóng)村集體所有，并且承包農(nóng)地是農(nóng)村社區(qū)社會(huì)系統(tǒng)的重要構(gòu)成，因此，在推進(jìn)以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老政策時(shí)，應(yīng)理順農(nóng)地銀行、農(nóng)村集體、承包權(quán)人以及農(nóng)地承租主體的關(guān)系。首先，從權(quán)利關(guān)系來看，農(nóng)村集體作為農(nóng)地所有權(quán)人，老年農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，按理應(yīng)退還給農(nóng)地發(fā)包方即村集體，而村集體為了獲得已發(fā)包的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，須向老年農(nóng)民支付一定的補(bǔ)償，在此過程中，通過引入農(nóng)地銀行代為支付相應(yīng)補(bǔ)償，農(nóng)地銀行以出資方身份從農(nóng)村集體手中獲得農(nóng)地相應(yīng)權(quán)利（永佃權(quán)或是部分產(chǎn)權(quán)），由于所有權(quán)人即農(nóng)村集體向農(nóng)地銀行讓度的部分權(quán)利，也應(yīng)從農(nóng)地銀行農(nóng)地再出租收益中，獲取一次性或長(zhǎng)期補(bǔ)償，農(nóng)地承租者則通過向農(nóng)地銀行租賃農(nóng)地而獲得相對(duì)固定的經(jīng)營(yíng)權(quán)。其次，從政策推進(jìn)過程中的收益分配來看，承包權(quán)退出的老年農(nóng)民通過退出承包權(quán)獲取了補(bǔ)充養(yǎng)老，農(nóng)地銀行通過給付養(yǎng)老補(bǔ)助獲取了農(nóng)地的永佃權(quán)（或部分產(chǎn)權(quán)），并通過政策操作促進(jìn)了農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體通過出讓永佃權(quán)（或部分產(chǎn)權(quán)）獲取了一定的發(fā)展公益金，承租人則以較低的租金獲得了農(nóng)地，在權(quán)屬再配置的過程中，明晰各主體收益分配。除此之外，主體關(guān)系還體現(xiàn)在政策操作中的作業(yè)關(guān)系層面，其中，最主要的要處理好農(nóng)地銀行在業(yè)務(wù)操作中與村集體的關(guān)系。農(nóng)村集體不僅是農(nóng)地所有權(quán)人，也是農(nóng)村社會(huì)的自治組織，農(nóng)地銀行在處理以農(nóng)補(bǔ)充養(yǎng)老的過程中應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村集體的作用。如在農(nóng)地的評(píng)估、整理以及農(nóng)地的再租賃過程中，應(yīng)有村集體的參與，退出農(nóng)地承租人的遴選聽取農(nóng)村集體的意見等。

（三）成立農(nóng)地改革基金

農(nóng)業(yè)屬相對(duì)弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看普遍對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展采取了較大的支持政策。另外，農(nóng)民養(yǎng)老屬社會(huì)保障事業(yè)，政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。為了激勵(lì)老年農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)，保障老年農(nóng)民退地后生活，政府應(yīng)在財(cái)政上對(duì)以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老予以支持。各地可依托農(nóng)地銀行，成立相應(yīng)農(nóng)地基金，用以退地老年農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老支付，同時(shí)支持專業(yè)農(nóng)民、年輕農(nóng)民獲取經(jīng)營(yíng)農(nóng)地。日本僅2014年對(duì)農(nóng)地銀行的預(yù)算就達(dá)5億6千多萬美元，而韓國(guó)則累計(jì)投入100多億美元用于農(nóng)地銀行操作。農(nóng)地基金可以由中央補(bǔ)貼一部分、地方撥付一部分、租金收入供給一部分構(gòu)成。相對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的一次性補(bǔ)償退出，由于以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老按時(shí)間發(fā)放，并且補(bǔ)助金額相對(duì)我國(guó)年增幾百的退休金來說，額度并不高，加之退出的農(nóng)地可以通過再出租，在一定程度上彌補(bǔ)農(nóng)地改革基金需求，因此，我國(guó)財(cái)政應(yīng)該可以接受。

（四）制訂風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老，盡管可以在一定程度上通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助提高老年農(nóng)民的生活水平，但由于退出了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民失去了農(nóng)地這一心理與收入層面的保障，政府還應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)措施，進(jìn)一步降低老年農(nóng)戶退地的風(fēng)險(xiǎn)。首先，不斷提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保障水平。以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老僅能作為老年農(nóng)民養(yǎng)老的補(bǔ)充，或者保證老年農(nóng)民的基礎(chǔ)生存權(quán)，而老年農(nóng)民生活水平的提高，還應(yīng)主要依靠我國(guó)農(nóng)民保障體系的完善，也只有農(nóng)民保障體系更加完善，老年農(nóng)民才能擺脫對(duì)農(nóng)地的依賴，才能更有條件退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。其次，建立以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老補(bǔ)貼的持續(xù)增長(zhǎng)機(jī)制。隨著生活水平的提升，以農(nóng)地補(bǔ)充養(yǎng)老的補(bǔ)貼也應(yīng)逐步提高，以保障退地老農(nóng)的基本生存需求。另外，由于各地區(qū)農(nóng)地價(jià)值差異較大，生產(chǎn)成本也不盡相同，補(bǔ)貼也應(yīng)在國(guó)家基準(zhǔn)的基礎(chǔ)體現(xiàn)一定的差異化。最后，對(duì)退地老農(nóng)子女租賃農(nóng)地采取一定的傾斜政策。如老年農(nóng)民以戶為單位退出農(nóng)地，其子女也將失去了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與繼承權(quán)，盡管以承包權(quán)補(bǔ)充養(yǎng)老保障了老年農(nóng)民的生存，但其子女的風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上增加。在此條件下，應(yīng)給予退出承包農(nóng)地老農(nóng)子女從農(nóng)地銀行租賃農(nóng)地經(jīng)營(yíng)一定的優(yōu)先權(quán)，優(yōu)先保障其農(nóng)地租賃權(quán)，但其只能獲得相應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并需要支付相應(yīng)的租金。

（責(zé)任編輯：曉 亮）

Land Contract Right Exit Mechanism for Old Peasant：

A Discussion on the Policy of "Use of Contracting Right in Exchange for Supplementary Pension"

Wang Changwei Gu Haiying

Abstract： In order to promote agriculture appropriate scale operation and promote urbanization， China has begun to explore the farmland contract right exit， but the current policy points to major migrant farmers. On the basis of microscopic investigation and analysis of experience we provide that the elderly farmers should also be considered， and thus proposed a "use of farmland in exchange for supplementary pension" policy ideas. Surveys show that there are some older farmers not only have willingness exit contract right， and tendency to agricultural land-for-security， the implementation of "use of farmland in exchange for supplementary pension "， not only can reduce the social risk of contract right exit， can also be take care of elderly peasant life. This article also analysis of the specific measures to carry out the policy， especially recommended the establishment of Farmland Bank and clear the farmland contracting rights configuration within households.

Keywords： Contract Right Exit； Early Retirement； Supplementary Pension； Farmland Bank