從“抓亮點(diǎn)”到“補(bǔ)短板”：整體性城市治理的障礙與路徑

彭勃

摘 要：根據(jù)政策難題的結(jié)構(gòu)化和治理過(guò)程的開(kāi)放性程度兩個(gè)維度，將城市治理短板分為四種類(lèi)型。中國(guó)城市從“抓亮點(diǎn)”到“補(bǔ)短板”的治理轉(zhuǎn)向，反映出城市治理面臨深刻轉(zhuǎn)型的歷史背景。但是，中國(guó)城市治理仍然無(wú)法突破傳統(tǒng)路徑，沿襲了“抓亮點(diǎn)”的風(fēng)格治理城市短板，帶有項(xiàng)目化治理設(shè)計(jì)、單向化政策機(jī)制、單一化治理主體的特征。城市治理創(chuàng)新走出“內(nèi)卷化”困境，需要重視治理理念的本地化調(diào)適、治理機(jī)制的創(chuàng)新改進(jìn)以及治理體系和主體的拓展等幾個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵字：城市治理；項(xiàng)目化治理；整體性治理；治理創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）01-0003-08

作者簡(jiǎn)介：彭 勃，上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院研究員、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師 （上海 200240）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)一直秉承發(fā)展型國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)際掌控城市的地方政府也逐漸積累一套帶有發(fā)展型特征的管理風(fēng)格和政策路徑。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型，我國(guó)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的命題，城市治理面臨新的使命和難題，政府素來(lái)順手的一些治理手段，需要進(jìn)行調(diào)整和轉(zhuǎn)變。其中一個(gè)突出的現(xiàn)象是，原來(lái)城市治理之中最受器重戰(zhàn)略“抓亮點(diǎn)”，開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)短板”。從中央到地方，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到民生保障，“補(bǔ)短板”的口號(hào)到處可見(jiàn)，已經(jīng)成為提升整體城市治理水平的主要口號(hào)和路徑。城市治理策略的轉(zhuǎn)變，有著深刻的時(shí)代意蘊(yùn)和理論內(nèi)涵。從“補(bǔ)短板”的研究視角入手，有助于更加準(zhǔn)確理解中國(guó)政府角色變遷和城市治理模式轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

一、“亮點(diǎn)”與“短板”：不同的政策機(jī)制

1. 城市治理中的“亮點(diǎn)”工程

在中國(guó)城市政府的施政和治理行為中，“抓亮點(diǎn)”的策略遍布各個(gè)政策領(lǐng)域。在中國(guó)的管理體制和政策背景下，“抓亮點(diǎn)”的方式符合行政理性。地方政府圍繞亮點(diǎn)工作展開(kāi)施政和具體治理，可以實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)效應(yīng)。

眼球效應(yīng)。在中國(guó)的集權(quán)體制和官員任命機(jī)制下，政府績(jī)效的評(píng)價(jià)主要依靠自上而下的考察途徑，地方官員基于GDP的經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽與晉升之間存在密切的關(guān)系1。而在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)賽中，無(wú)法找到一個(gè)如同GDP那樣的公共指標(biāo)。因此，對(duì)于“眼睛朝上”的地方官員來(lái)說(shuō)，最好的策略就是聚焦具有影響力和能夠吸引眼球的治理領(lǐng)域?！把矍蛐?yīng)”不僅僅限于官僚體制內(nèi)的評(píng)價(jià)機(jī)制，還會(huì)延伸到市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域。地方政府通過(guò)吸引“眼球”的工程，也是城市營(yíng)銷(xiāo)和吸引外部治理資源的手段2。這樣，城市治理中的“亮點(diǎn)”工程頗受各級(jí)政府青睞。精心打造亮點(diǎn)，在各種評(píng)比競(jìng)賽中勝出，吸引上級(jí)與各方的關(guān)注，成為地方政府提升績(jī)效的主要?jiǎng)訖C(jī)。

示范效應(yīng)。在中國(guó)的政策執(zhí)行模式中，政策傳播和轉(zhuǎn)移中經(jīng)常依靠政策示范的功能。為了解決政策“點(diǎn)”與“面”的矛盾關(guān)系，中國(guó)各級(jí)政府歷來(lái)依靠政策示范的核心機(jī)制3。城市政府通過(guò)亮點(diǎn)工程，發(fā)揮政策示范效應(yīng)。具體而言，亮點(diǎn)工程的具體示范功能表現(xiàn)在弘揚(yáng)政策導(dǎo)向、推廣政策樣板、提供創(chuàng)新靈感等方面。

激勵(lì)效應(yīng)。在中國(guó)的政策機(jī)制中，政策激勵(lì)不僅依靠自上而下的監(jiān)督，還需要營(yíng)造橫向的競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)。各種條線組織的優(yōu)勝評(píng)比項(xiàng)目，成為上級(jí)調(diào)動(dòng)下級(jí)工作的指揮棒和激勵(lì)機(jī)制。在城市治理的實(shí)踐中，地方政府將相當(dāng)大的精力投入到各種項(xiàng)目創(chuàng)建中，創(chuàng)建和評(píng)優(yōu)構(gòu)成地方政府績(jī)效評(píng)估的重要內(nèi)容和指標(biāo)。通過(guò)打造“亮點(diǎn)”工程，地方政府在政策功能上實(shí)現(xiàn)了幾重目的，包括推出政策案例，激勵(lì)治理創(chuàng)新；制造優(yōu)勝典范，拉動(dòng)整體發(fā)展；提供治理標(biāo)桿，推升整體水平。

2. 從“亮點(diǎn)”到“短板”的治理轉(zhuǎn)型意涵

西方國(guó)家城市的主要治理功能，經(jīng)歷了幾個(gè)歷史階段的變遷，即增長(zhǎng)城市、福利城市和治理城市4。中國(guó)城市的治理轉(zhuǎn)型也同樣面臨著類(lèi)似的發(fā)展歷程。中國(guó)城市治理策略從“亮點(diǎn)”到“短板”的轉(zhuǎn)變，不僅僅在于改變城市治理的聚焦對(duì)象，還有其更為深刻的治理轉(zhuǎn)型背景。中國(guó)提出的國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，為城市治理的轉(zhuǎn)型提供了宏觀視野。2015年中央城市工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，城市管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌好城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理三大環(huán)節(jié)，糾正了以往重建設(shè)、輕規(guī)劃和管理的偏差。從“抓亮點(diǎn)”到“補(bǔ)短板”，正是體現(xiàn)了城市治理的深刻轉(zhuǎn)型，其意涵可以具體表述為：

選擇性治理到全局性治理的轉(zhuǎn)變。我國(guó)過(guò)去的城市治理模式，從運(yùn)動(dòng)式治理到專(zhuān)項(xiàng)整治，都帶有選擇性和局部性治理的特征。由于治理資源和治理手段有限，迫使地方政府將治理對(duì)象聚焦于重要的治理單元，而“亮點(diǎn)”工程則是選擇性和局部治理的具體表現(xiàn)形式。隨著政府能力和資源水平提升，尤其是城市問(wèn)題日益嚴(yán)峻，迫切要求局部性和選擇性治理向全局性治理模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)在西方公共管理實(shí)踐中，新公共管理的市場(chǎng)化、分權(quán)化和解制化等策略5，造成治理機(jī)構(gòu)的分化和決策系統(tǒng)的復(fù)雜化。學(xué)界提出的整體性治理模式希望糾正這種趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用官僚制和信息技術(shù)，依靠垂直的權(quán)威模式和平行協(xié)商模式，相互交叉形成網(wǎng)絡(luò)型協(xié)同治理6。在當(dāng)前中國(guó)城市治理中，“補(bǔ)短板”的策略標(biāo)志著城市治理應(yīng)當(dāng)放棄選擇性和局部性戰(zhàn)術(shù)，開(kāi)始從城市治理全局的視角，實(shí)現(xiàn)公共治理的整體性改進(jìn)。在全局性治理模式中，“一俊不能遮百丑”，“做強(qiáng)做大”某一個(gè)部分，并不能自動(dòng)推升整體的發(fā)展。相反，某個(gè)領(lǐng)域的短缺和掣肘，常常拉低整體水平。“補(bǔ)短板”的全局性治理目標(biāo)，不僅在管理資源和管理目標(biāo)上提出更高要求，而且在性質(zhì)上呈現(xiàn)整體性和體系化，其治理系統(tǒng)、治理機(jī)制也相應(yīng)表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)同化的新特征。

增長(zhǎng)型治理向服務(wù)型治理的轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展的歷程中，推動(dòng)和容納增長(zhǎng)曾經(jīng)是城市機(jī)制的主要功能1。我國(guó)城市政府也歷來(lái)重視城市增長(zhǎng)機(jī)制，以城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以城市建設(shè)帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)水平提升，都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的增長(zhǎng)偏好?！傲咙c(diǎn)”工程的策略與這一戰(zhàn)略相吻合，在城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市建設(shè)中發(fā)揮重要的作用。隨著城市治理從單純重發(fā)展和重建設(shè)的階段，向城市建設(shè)、管理并重的階段轉(zhuǎn)變，日益體現(xiàn)出服務(wù)型治理的特征。服務(wù)型治理模式具有公共服務(wù)的彌散性需求，不能像經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域那樣集中資源干大事。從公共服務(wù)的受眾角度，單獨(dú)將某個(gè)領(lǐng)域做成亮點(diǎn)工程，無(wú)法在整體意義上改善居民的評(píng)價(jià)和感受度。相反某個(gè)領(lǐng)域服務(wù)質(zhì)量的低下，則會(huì)拉低居民對(duì)整個(gè)公共服務(wù)體系的認(rèn)同和評(píng)價(jià)水平。因此在服務(wù)型治理中，需要整體性提升城市治理體系能力，單靠“抓亮點(diǎn)”的工作機(jī)制已經(jīng)無(wú)法滿足需要，“補(bǔ)短板”的治理策略應(yīng)運(yùn)而生。

項(xiàng)目化治理到協(xié)調(diào)性治理的轉(zhuǎn)變。項(xiàng)目化治理是新中國(guó)成立以來(lái)政府管理的最重要特征之一，對(duì)政府管理風(fēng)格的影響十分深遠(yuǎn)2。項(xiàng)目化治理模式通過(guò)集聚治理資源、保障執(zhí)行有力、清晰界定邊界等機(jī)制，提高政策執(zhí)行效力和管理績(jī)效。在過(guò)去的城市治理實(shí)踐中，“亮點(diǎn)”工程是項(xiàng)目化治理的重要表現(xiàn)形式。盡管在“亮點(diǎn)”工程下城市治理水平得到改善，但是治理短板卻日益突出。短板問(wèn)題可能是一個(gè)政策領(lǐng)域的整體落后，可能是關(guān)鍵治理難題，也可能是治理環(huán)節(jié)中的脆弱點(diǎn)。短板的產(chǎn)生經(jīng)常帶有跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的深層次原因，單靠項(xiàng)目化的治理無(wú)法有效彌補(bǔ)這些短板?？梢哉f(shuō)“補(bǔ)短板”的治理目標(biāo)，在本質(zhì)上要求告別項(xiàng)目化治理風(fēng)格，適應(yīng)協(xié)調(diào)性治理的新時(shí)代。在“補(bǔ)短板”的機(jī)制中，特別需要納入整體政策思維、協(xié)同治理體系、多元治理技術(shù)等新型治理元素。

二、城市治理“短板”類(lèi)型

目前城市政府所提出的各類(lèi)治理短板，從現(xiàn)象上大致可以分為以下幾個(gè)方面：第一，相對(duì)短板。即城市治理水平多項(xiàng)指標(biāo)提升后，部分領(lǐng)域發(fā)展比較困難和遲緩，形成與“長(zhǎng)板”相對(duì)的治理短板。例如城市建設(shè)水平快速提升，而城市管理水平仍然滯后；城市交通硬件設(shè)施迅速發(fā)展，管理軟件措施卻相對(duì)落后等。第二，城市治理的老大難問(wèn)題和城市頑癥。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市建設(shè)發(fā)展迅速，但是也積累了不少治理難題。如城郊結(jié)合部的社會(huì)治安問(wèn)題、交通擁堵、空氣污染問(wèn)題，等等。第三，城市居民訴求強(qiáng)烈的“急難愁盼”問(wèn)題。城市公共服務(wù)投入和能力不斷增長(zhǎng)，老百姓的福利水平得到提升。隨著公共服務(wù)能力整體提升，仍然存在盲點(diǎn)和難點(diǎn)。例如老舊小區(qū)的環(huán)境安全綜合治理、物業(yè)管理矛盾等。第四，關(guān)鍵領(lǐng)域短板。城市治理是一個(gè)體系，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的治理狀況顯得尤為關(guān)鍵。諸如城市密集人群場(chǎng)所的安全問(wèn)題、城市居住經(jīng)營(yíng)環(huán)境整治等，影響到城市治理整體格局，往往成為吸引城市政府注意力的治理短板。第五，深層次體制機(jī)制短板。城市治理的變遷中，除了治理難題和亂象之外，還存在深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，例如多元參與機(jī)制的缺失問(wèn)題、長(zhǎng)效機(jī)制的低效問(wèn)題，等等，都是城市政府面臨的深層次治理短板。

針對(duì)以上城市政府所關(guān)注的治理短板，如果我們用政策問(wèn)題結(jié)構(gòu)性程度和體系開(kāi)放程度兩個(gè)標(biāo)尺，即根據(jù)“體制障礙?政策誤區(qū)”和“官方研判?民意訴求”兩個(gè)坐標(biāo)進(jìn)行分析，大致可以將其分為四個(gè)類(lèi)型，分別是 “體制障礙+官方研判”、“政策誤區(qū)+官方研判”、“體制障礙+民意訴求”和“政策誤區(qū)+民意訴求”。

1. “體制障礙+官方研判”型短板

目前的城市治理體制可以簡(jiǎn)單歸納為：縱向維度上權(quán)力集中、基層自主權(quán)與資源缺乏，橫向維度上政府獨(dú)攬兜底，社會(huì)和市民參與程度較低。這種治理體制日益無(wú)法適應(yīng)城市發(fā)展形勢(shì)，造成不少城市治理難題。在城市治理的所謂短板中，一部分根源于體制障礙，這一類(lèi)治理弊端往往是所謂深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，屬于不易察覺(jué)的隱性短板。由于政策受眾不易察覺(jué)，一般都依靠官方或者智庫(kù)研究力量加以分析研判。例如城市治理中社會(huì)組織發(fā)育和社會(huì)協(xié)同水平的問(wèn)題，被認(rèn)定為城市治理的短板。由于此類(lèi)問(wèn)題也被認(rèn)為是諸多治理困難的深層次原因，城市政府歷來(lái)投入資源和精力著力提升社會(huì)參與能力。

2. “政策誤區(qū)+官方研判”型短板

在城市政府所強(qiáng)調(diào)的治理短板中，有一類(lèi)問(wèn)題并不是十分顯性和容易進(jìn)入公眾視野，社會(huì)對(duì)這些問(wèn)題并沒(méi)有直接感知和明確體認(rèn)。例如城市人流密集區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題。一般市民對(duì)重大安全隱患缺乏認(rèn)知，但是一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，就會(huì)危及城市安全，甚至影響城市治理整體格局。城市安全所面臨的問(wèn)題，在很大程度上屬于政策誤區(qū)的范疇，官方及相關(guān)智庫(kù)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行政策研究就顯得十分重要。前瞻性的城市安全問(wèn)題，需要政府未雨綢繆，調(diào)整政策和資源投入機(jī)制，運(yùn)用多元和科學(xué)機(jī)制予以化解。

3. “體制障礙+民意訴求”型短板

在公共治理的前端，一些治理弊端容易被民眾直接感知。由于這種顯性問(wèn)題與民眾支持和治理績(jī)效直接相關(guān)，往往會(huì)作為治理短板而得到城市政府的重視。在這一類(lèi)民意訴求推動(dòng)下的顯性治理短板中，其中相當(dāng)一部分與體制機(jī)制的深層次障礙有關(guān)。例如城市社區(qū)的物業(yè)管理難題、城市群租現(xiàn)象引發(fā)的管理和居民不滿問(wèn)題，等等。此類(lèi)治理短板，不僅要求調(diào)整政策，還需要在體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新和調(diào)整。

4. “政策誤區(qū)+民意訴求”型短板

在顯性治理短板中，一些問(wèn)題的根源在于長(zhǎng)期以來(lái)的政策缺失或忽視，形成城市問(wèn)題凸顯和居民訴求強(qiáng)烈的“急難愁盼”。例如隨著城市老齡化進(jìn)程加速，城市老齡服務(wù)能力日益成為短板，而這一問(wèn)題的解決依賴(lài)養(yǎng)老政策調(diào)整和資源投入的提升。又如老舊小區(qū)綜合治理問(wèn)題，涉及治安、環(huán)境衛(wèi)生、軟硬件設(shè)施等。此類(lèi)由于政策誤區(qū)產(chǎn)生的顯性治理短板，往往受到政府和民眾的雙重關(guān)注，需要從公共政策和治理資源兩個(gè)方面予以調(diào)節(jié)和處置。

三、“補(bǔ)短板”的治理功能

在當(dāng)前的城市治理策略中，“補(bǔ)短板”實(shí)際上已經(jīng)替代“抓亮點(diǎn)”，“補(bǔ)短板”頻繁出現(xiàn)在政府文件、官員報(bào)告和創(chuàng)新項(xiàng)目之中，成為城市治理對(duì)策的主旋律。根據(jù)公共政策的理論與邏輯，“補(bǔ)短板”在城市治理過(guò)程中實(shí)際扮演了以下幾個(gè)方面的角色。

1. 建構(gòu)治理共識(shí)

隨著城市發(fā)展和變遷，單純依靠自上而下的命令機(jī)制以及國(guó)家對(duì)社會(huì)的動(dòng)員機(jī)制，無(wú)法面對(duì)復(fù)雜的城市治理情境，日益呼喚網(wǎng)絡(luò)交織和多元合作機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)合作和參與治理在很大程度上依賴(lài)?yán)喂潭钊氲闹卫砉沧R(shí)，這樣，治理共識(shí)建構(gòu)是治理發(fā)展的重要前提?！把a(bǔ)短板”策略首先充當(dāng)了治理共識(shí)的建構(gòu)工具。中央城市工作會(huì)議提出兩大任務(wù)，即治理城市病和補(bǔ)齊城市管理的短板。各個(gè)城市政府隨之紛紛呼應(yīng)，通過(guò)各種途徑宣傳短板思維，努力建構(gòu)“補(bǔ)短板”的政策思維。首先，從政府與社會(huì)的關(guān)系來(lái)分析，“補(bǔ)短板”的宣傳針對(duì)廣大政策受眾，目的在于提升社會(huì)對(duì)城市政策轉(zhuǎn)向的認(rèn)知度和支持度，進(jìn)而提高城市治理和治理體系的合法性；其次，為政府治理老大難城市問(wèn)題，提升社會(huì)支持水平，減少政策執(zhí)行成本；第三，為政府新治理機(jī)制募集社會(huì)支持，為建構(gòu)多元合作的治理機(jī)制奠定文化基礎(chǔ)。

2. 推動(dòng)治理創(chuàng)新

發(fā)展型理念和“亮點(diǎn)”工程一直是我國(guó)城市治理的主基調(diào)，實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新和政策轉(zhuǎn)向并非易事。“補(bǔ)短板”要改變的不僅是工作對(duì)象，而且還包括治理模式轉(zhuǎn)型，“補(bǔ)短板”策略指出了治理創(chuàng)新的主要戰(zhàn)略方向。在過(guò)去的城市治理創(chuàng)新中，項(xiàng)目多種多樣，目標(biāo)也呈現(xiàn)多樣化?！把a(bǔ)短板”策略成為治理創(chuàng)新的指導(dǎo)思想之后，給予治理創(chuàng)新明確的政策信號(hào)，使創(chuàng)新目的更加明確和聚焦。同時(shí)，“補(bǔ)短板”策略設(shè)定了清晰的政策目標(biāo)，為治理創(chuàng)新的具體實(shí)施和變遷趨勢(shì)明確了發(fā)展方向。在相當(dāng)多的城市中，“補(bǔ)短板”已經(jīng)成為城市治理創(chuàng)新的口號(hào)和代名詞，從政策思想、政策設(shè)計(jì)到政策評(píng)估等環(huán)節(jié)，為城市治理創(chuàng)新提供了動(dòng)力。

3. 指導(dǎo)治理行為

由于我國(guó)城市治理仍然沿用集權(quán)管理體制，城市政府如何指導(dǎo)和調(diào)節(jié)政府部門(mén)和基層政府行為，是城市治理的重要工作機(jī)制。以往城市政府依靠政策精神、行政指令、財(cái)政項(xiàng)目等機(jī)制調(diào)節(jié)基層政府的治理活動(dòng)。這種模式對(duì)具體治理行為的影響比較模糊，且具有不穩(wěn)定性和隨意性特征。城市政府在“補(bǔ)短板”的策略下，對(duì)基層政府的治理行為進(jìn)行了具體和明確的指導(dǎo)，包括為基層政府工作理念、工作目標(biāo)以及工作績(jī)效的評(píng)估設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。依靠“補(bǔ)短板”的策略，上級(jí)政府獲得了更加有效約束和影響下級(jí)政府治理行為的手段和能力。

四、“補(bǔ)短板”的工作機(jī)制及其困境

如前所述，“補(bǔ)短板”策略體現(xiàn)了我國(guó)城市治理模式的深刻轉(zhuǎn)型。它不僅僅是施政對(duì)象和治理重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，還要求整個(gè)治理模式在理念、平臺(tái)、機(jī)制和方法等方面，容納新的元素，開(kāi)拓新的路徑。在當(dāng)前中國(guó)城市的短板治理機(jī)制中，囿于目前的政策環(huán)境和治理背景，未能完全擺脫原有治理格局。通過(guò)短板治理構(gòu)建城市治理的新時(shí)代，仍然面臨諸多問(wèn)題和障礙。

1. 項(xiàng)目化的操作方式

確定治理短板后，城市政府往往將其作為政府工作的重點(diǎn)和工作“抓手”。而在目前的政策與治理背景下，仍然因循項(xiàng)目制的方式予以治理。項(xiàng)目化的短板治理機(jī)制，將部分城市問(wèn)題挑選出來(lái)，作為政府治理的對(duì)象和著力點(diǎn)，通過(guò)各種手段吸引各方注意，聚集治理資源，加大政策力度，力圖集中攻破難題。如前所述，短板治理的成功，要求實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目治理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。沿用項(xiàng)目制進(jìn)行短板治理，雖然能夠利用項(xiàng)目化治理的優(yōu)勢(shì)，有助于提高效率，加速問(wèn)題的解決。但是，由于項(xiàng)目制和短板治理之間內(nèi)在的沖突，在治理實(shí)踐中造成一些問(wèn)題。

運(yùn)動(dòng)式治理的困局。在短板治理中，城市政府通過(guò)高調(diào)政策宣傳，力圖統(tǒng)一各方思想，獲得治理共識(shí)。通過(guò)加大政策實(shí)施力度，克服常規(guī)時(shí)期的機(jī)構(gòu)協(xié)作障礙和執(zhí)法松弛模糊。運(yùn)動(dòng)式的短板治理在較短時(shí)期內(nèi)，形成了高壓的政策氣氛、較為有利的執(zhí)法環(huán)境，迅速取得突破進(jìn)展。但城市問(wèn)題的解決和城市治理的目標(biāo)需要治理持續(xù)運(yùn)行，久久方為功，不能“畢其功于一役”。通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理獲得的成績(jī)，常常在常規(guī)環(huán)境下無(wú)法持久，城市病容易反復(fù)發(fā)作。同時(shí)，一些城市頑癥與城市居民的行為密切相關(guān)，例如交通行為、衛(wèi)生習(xí)慣等，如果運(yùn)動(dòng)式的短板治理牽涉到個(gè)人行為，如何在城市治理績(jī)效與個(gè)人自由權(quán)利、社會(huì)正義等城市價(jià)值之間平衡協(xié)調(diào)，也是城市治理能否成功的關(guān)鍵之一。

治理的片段化和碎片化。城市治理是一個(gè)完整有機(jī)的體系，城市問(wèn)題林林總總，在本質(zhì)上每一項(xiàng)都事關(guān)城市大局和大眾民生。在治理實(shí)踐中雖有緩急之分，但是沒(méi)有輕重之別。如果單獨(dú)把某些問(wèn)題作為治理項(xiàng)目，就勢(shì)必在這些領(lǐng)域投入更多的精力和資源，產(chǎn)生公共資源配置的公平性和科學(xué)性問(wèn)題，短板問(wèn)題解決后，原來(lái)的長(zhǎng)板可能會(huì)成為新的短板，“按住葫蘆起了瓢”。城市治理問(wèn)題相互聯(lián)系，互為因果。一些治理短板的長(zhǎng)期存在具有復(fù)雜的系統(tǒng)性背景，單獨(dú)把某些突出問(wèn)題單列進(jìn)行重點(diǎn)治理，可能導(dǎo)致城市治理的片段化和碎片化。在治理實(shí)踐中，容易產(chǎn)生一些治理不佳的現(xiàn)象，例如隔靴搔癢，效果欠佳；力度不小，成效不大；見(jiàn)效迅速，療效不鞏固，容易反復(fù)，等等。項(xiàng)目化的短板治理機(jī)制，易導(dǎo)致城市治理的片段化和碎片化。缺乏整合的城市治理體系，往往產(chǎn)生治理隱患，容易顧此失彼。

在項(xiàng)目化的短板治理中，我們看到“補(bǔ)短板”很難擺脫固有的治理路徑，仍然以原來(lái)“亮點(diǎn)”工程的思路和邏輯來(lái)操作。也就是說(shuō)，當(dāng)前“補(bǔ)短板”的新策略，并沒(méi)有完全告別原來(lái)的亮點(diǎn)模式。要解決目前短板治理策略中存在的問(wèn)題，需要從項(xiàng)目化治理本身蘊(yùn)含的矛盾和沖突去理解和尋找化解的方法。

2. 單向化的政策機(jī)制

如前所述，由于城市短板往往是沉疴舊疾，屬于有著深層次原因的老大難問(wèn)題?！把a(bǔ)短板”的新治理策略需要開(kāi)出新的藥方，包括更多的參與、協(xié)商、協(xié)同治理等方法。但是在目前的短板治理中，仍然主要依靠單向度的政策機(jī)制，新的治理思想和元素難以嵌入既有治理過(guò)程之中。

自上而下的政策實(shí)施。目前的短板治理基本還屬于從中央到地方、從地方到基層的自上而下的動(dòng)員和施策過(guò)程。雖然城市基層有不少創(chuàng)新和問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，但是短板治理模式主要是由上級(jí)研判問(wèn)題，分析問(wèn)題，形成治理決策，下級(jí)理解和貫徹政策。這種自上而下的政策實(shí)施可能存在幾個(gè)問(wèn)題。首先，由上級(jí)研判的治理短板，需要與現(xiàn)實(shí)治理問(wèn)題緊密結(jié)合。如果稍微脫離治理實(shí)際，自上而下的“補(bǔ)短板”就會(huì)內(nèi)容空泛和口號(hào)化，缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。其次，一些治理短板的背后有復(fù)雜的背景和原因，其本身可能是更深層次治理弊端的后果，而不是問(wèn)題本身。自上而下的短板機(jī)制，在認(rèn)識(shí)和分析短板背后的玄機(jī)、治理短板相互之間的實(shí)際作用機(jī)制等方面，仍然存在天然的缺陷。最后，自上而下的政策實(shí)施，意味著不同層級(jí)的下級(jí)政府，將自上而下的“補(bǔ)短板”口號(hào)進(jìn)行具體化和指標(biāo)化，并層層分解指標(biāo)和具體落實(shí)。對(duì)短板的指標(biāo)化處理，雖然使城市治理有了抓手，但是指標(biāo)的科學(xué)性和治理的實(shí)效性，仍然存在不少問(wèn)題。

由內(nèi)而外的治理動(dòng)員。城市治理的深度優(yōu)化，必然涉及調(diào)節(jié)城市社會(huì)運(yùn)行和居民行為。因此，現(xiàn)代城市治理要求采用開(kāi)放包容的方式，將政府體制外的治理主體充分容納到治理體系中來(lái)。在短板治理中尤其需要雙向的政策機(jī)制，更多運(yùn)用社會(huì)智慧和社會(huì)資源，用社會(huì)治理的風(fēng)格解決城市頑疾。目前的城市短板依然是從政府到社會(huì)、個(gè)人的單向度政策機(jī)制，在吸納社會(huì)治理資源、準(zhǔn)確深入研判短板問(wèn)題、有效形成社會(huì)共識(shí)方面，均具有體制上的障礙。

3. 單一化的治理體系

城市治理的短板一般屬于治理難題，單靠行政體系和公共資源往往帶來(lái)治理乏力。需要采用多元化的治理主體，吸納多元的治理資源，才有望獲得新辦法新渠道，用以解決老問(wèn)題。目前的城市短板治理，主要還是靠政府行政力量單打獨(dú)斗，通過(guò)行政科層體系進(jìn)行短板治理，固有的問(wèn)題仍然無(wú)法解決。

行政化模式的路徑依賴(lài)。短板治理機(jī)制的成功，需要采納新的治理機(jī)制和技術(shù)，融入新的治理主體和治理元素。但是，政府包攬的短板治理很難突破原有的路徑依賴(lài)，仍然會(huì)采取原有的方式方法。短板治理自然也落入了原來(lái)項(xiàng)目化治理的窠臼。雖然政府力圖實(shí)現(xiàn)城市治理的轉(zhuǎn)型，但是短板治理的實(shí)踐仍然帶有很強(qiáng)的“亮點(diǎn)”工程痕跡。盡管上級(jí)鼓吹新理念、新方法，但是基層依然采用亮點(diǎn)工程的方法來(lái)操作治理短板。在一些基層政府看來(lái)，補(bǔ)短板無(wú)非是抓亮點(diǎn)的一種新變種。短板治理無(wú)法突破路徑依賴(lài)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，“補(bǔ)短板”與“抓亮點(diǎn)”再次悄然合流，體現(xiàn)出城市治理單一行政化模式的深層次困境。

行政化模式的治理資源與技術(shù)的貧乏。政府作為“補(bǔ)短板”的單一主體，在治理資源上過(guò)分依賴(lài)公共資源，而短板問(wèn)題又往往是過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期無(wú)法解決的問(wèn)題，需要大量和持續(xù)的資源投入，隨著時(shí)間推移，在資源供給上又會(huì)走原來(lái)的老路。治理伊始各方重視，資源保障有力，后半段則資源供給乏力，效果趨小，重蹈不了了之的覆轍。短板的難題需要多種治理技術(shù)并用，但是行政機(jī)構(gòu)的治理方式相對(duì)比較單一，即政策引導(dǎo)、財(cái)政供給、行政命令等。來(lái)自社會(huì)治理和公民參與的創(chuàng)新技術(shù)，往往難以運(yùn)用到短板治理實(shí)踐之中。

五、整體性城市治理如何可能

如前所述，城市治理從“抓亮點(diǎn)”到“補(bǔ)短板”，其本質(zhì)要求在于從項(xiàng)目化局部治理向整體化系統(tǒng)治理的深刻轉(zhuǎn)型。而在短板治理的實(shí)踐中，我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)它沿襲了項(xiàng)目化治理的主要特征，包括運(yùn)動(dòng)式的政策動(dòng)員機(jī)制、單向化的政策機(jī)制和單一化的行政治理體系等?？梢哉f(shuō)，目前的城市治理依然用“抓亮點(diǎn)”的方法來(lái)“補(bǔ)短板”，并產(chǎn)生諸多問(wèn)題。在短板治理的創(chuàng)新中，尚未突破原來(lái)的路徑，“補(bǔ)短板”的策略沒(méi)有撬動(dòng)整個(gè)治理體系的轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新是主要的工作口號(hào)和旗幟，但是治理實(shí)踐卻始終無(wú)法突破固有的路徑，創(chuàng)新呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”的景象。

美國(guó)學(xué)者吉爾茨在對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型研究中提出“內(nèi)卷化”概念，即社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，就停滯不前或無(wú)法轉(zhuǎn)化為另外一種高級(jí)模式。黃宗智在對(duì)中國(guó)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的研究中，借用“內(nèi)卷化”概念，描述邊際效益遞減，沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)，即在單位土地上投入大量的勞動(dòng)力來(lái)獲得總產(chǎn)量增長(zhǎng)的方式1?！皟?nèi)卷化”概念后來(lái)被運(yùn)用到中國(guó)國(guó)家政權(quán)的研究，地方政權(quán)不是提高自身效率來(lái)增加財(cái)政收入，而是增設(shè)機(jī)構(gòu)和增加稅種來(lái)保持增長(zhǎng)。通過(guò)機(jī)構(gòu)和機(jī)制的復(fù)制，依靠外延擴(kuò)張獲得增長(zhǎng)，而不是通過(guò)內(nèi)涵革新提升效率2。在本文關(guān)于短板治理的研究中，我們發(fā)現(xiàn)治理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，城市治理的實(shí)踐沒(méi)有實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)型和突破，原有的治理風(fēng)格被復(fù)制到新的政策領(lǐng)域。城市政府通過(guò)在治理實(shí)踐中更高強(qiáng)度的投入，維持治理效果和社會(huì)穩(wěn)定。具體表現(xiàn)如下：第一，治理理念和文化。盡管短板問(wèn)題的有效治理呼喚新的治理理念，但是傳統(tǒng)的行政治理文化依然占據(jù)主導(dǎo)地位。即依靠政府單打獨(dú)斗，依循自上而下的政府行政權(quán)力機(jī)制，依賴(lài)政府公共資源投入，對(duì)基層自主和社會(huì)參與抱有疑慮等。第二，治理機(jī)制與手段。短板治理仍然帶有強(qiáng)烈的項(xiàng)目化和運(yùn)動(dòng)治理風(fēng)格，政策共識(shí)建立、資源動(dòng)員、貫徹機(jī)制等環(huán)節(jié)都依靠傳統(tǒng)的項(xiàng)目化和運(yùn)動(dòng)治理手段。盡管治理短板使城市問(wèn)題得到緩解甚至?xí)簳r(shí)解決，但是短板治理呼喚的治理轉(zhuǎn)型仍然無(wú)法完成。第三，治理體系和主體。短板治理中仍然沿用了政府行政體系主導(dǎo)和包辦、自上而下的政策指導(dǎo)、壓力傳遞和資源分配機(jī)制等，基層政府主體和社會(huì)主體的積極性沒(méi)有辦法充分調(diào)動(dòng)，治理體系的多元互動(dòng)和協(xié)作機(jī)制無(wú)法形成。在原有政府單一主體和自上而下的單向治理機(jī)制前提下，難以實(shí)現(xiàn)城市治理的根本性突破。

關(guān)于中國(guó)傳統(tǒng)時(shí)代的管理模式，黃仁宇曾經(jīng)提出“間架性”結(jié)構(gòu)3，國(guó)家的治理機(jī)器與基層的復(fù)雜社會(huì)實(shí)際之間，依然存在著相當(dāng)大的距離。國(guó)家統(tǒng)治的許多內(nèi)容只停留在紙面和形式上，即文化意義上的國(guó)家治理。黃宗智更加明確地提出，近代中國(guó)的治理方式是“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”4。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，尤其是城市管理的使命和需求日趨迫切和具體化，需要將模糊、抽象、形式上和間接的國(guó)家治理，轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w、精準(zhǔn)和落地有效的城市治理。為了滿足這個(gè)治理轉(zhuǎn)型的需要，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)一些變通做法：第一，非正式機(jī)構(gòu)和領(lǐng)域的存在，即處于國(guó)家和社會(huì)之間的第三域，在某種程度上替代了國(guó)家和政府的治理真空；第二，局部性的治理機(jī)制，例如項(xiàng)目制運(yùn)動(dòng)式治理，在特定政策領(lǐng)域和人群中，集中動(dòng)員和使用治理資源，明顯加強(qiáng)治理效果；第三，通過(guò)超科層制的方式，克服政策障礙，提升治理績(jī)效。如體系內(nèi)的政治運(yùn)動(dòng)和整肅，提高行政機(jī)構(gòu)的治理效果；通過(guò)運(yùn)動(dòng)式的政治動(dòng)員手段，將社會(huì)資源更多地聚焦在國(guó)家的政策目標(biāo)周?chē)?/p>

以上變通方式，都無(wú)法從根本上滿足治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的需要。當(dāng)前的城市短板治理實(shí)踐中，同樣凸顯出城市治理的內(nèi)在困境。一方面是治理理念創(chuàng)新日新月異，目不暇接；另一方面，新理念雖然通過(guò)自上而下的機(jī)制成為政策話語(yǔ)的主流，但是依然無(wú)法植入基層的治理實(shí)踐。目前，城市短板治理依然帶有明顯的運(yùn)動(dòng)式和項(xiàng)目化治理特征，“補(bǔ)短板”也就是亮點(diǎn)工程在新的政策話語(yǔ)下的變身。以上情況體現(xiàn)了城市治理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”趨勢(shì)，如果短板治理無(wú)法突破這一困境，城市治理創(chuàng)新的革命性發(fā)展無(wú)從談起。從更大的分析口徑來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)啟以來(lái)，包括改革開(kāi)放之后的三十多年，國(guó)家政策貫徹和管理基本上處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的變通模式當(dāng)中。國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的歷史使命，目標(biāo)是跨出歷史環(huán)路，在根本上突破原有治理機(jī)制的困境。當(dāng)代城市短板治理策略，也處于同一歷史進(jìn)程之中。城市短板治理需要突破傳統(tǒng)制度創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”困境，根本上提升城市治理的能級(jí)。短板治理回歸其全局性、服務(wù)性和協(xié)調(diào)合作性的整體性治理特征，呼喚城市治理制度的突破性創(chuàng)新。根據(jù)制度創(chuàng)新的理論思路，以及中國(guó)城市治理的革新實(shí)踐，可以為城市治理新制度突破發(fā)展梳理出幾條路徑：

第一，現(xiàn)代治理理念的本地化和調(diào)適。體現(xiàn)政治正確和革新方向的治理理念，如果不能有效與治理實(shí)踐相結(jié)合，依然是紙上空談。目前的治理理念中，包括協(xié)調(diào)參與、多元主體、公開(kāi)透明等，都屬于宏觀的政策理念層面，放之四海皆準(zhǔn)。如何將這些抽象的理念落實(shí)到治理過(guò)程，如何與基層城市治理實(shí)踐互動(dòng)協(xié)調(diào)，如何與傳統(tǒng)行政文化中合理性成分相結(jié)合，如何將理念落實(shí)到治理設(shè)計(jì)和治理技術(shù)的層面，都是現(xiàn)代治理理念本地化和調(diào)適的重要方面。

第二，從治理機(jī)制的路徑尋求突破。目前城市治理創(chuàng)新實(shí)踐，所積累的不少新型治理機(jī)制值得重視。首先是治理空間。治理空間的構(gòu)建和治理場(chǎng)域的培育，例如政策共同體、基層社區(qū)公共空間的鍛造等，為新治理模式的發(fā)育提供了空間。其次是治理平臺(tái)。一些新興的城市治理平臺(tái)，例如多方參與的“城市治理委員會(huì)”、社區(qū)發(fā)展基金會(huì)等，都為各種力量的充分協(xié)調(diào)合作，提供了持續(xù)有效機(jī)制的工作空間。最后是治理技術(shù)。治理新技術(shù)的產(chǎn)生，可以在加強(qiáng)政府自上而下監(jiān)管能力的同時(shí)，也為多方參與和社會(huì)合作治理發(fā)育提供技術(shù)基礎(chǔ)。例如互聯(lián)網(wǎng)在社區(qū)發(fā)展中的作用，通過(guò)微信系統(tǒng)提升社區(qū)互動(dòng)水平的“掌上居委會(huì)”等。

第三，為治理主體多元化提供發(fā)展空間。根據(jù)目前的城市治理發(fā)展態(tài)勢(shì)，最具戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的治理主體應(yīng)當(dāng)是組織化水平和專(zhuān)業(yè)程度比較好的治理主體。例如成熟的社會(huì)組織、有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)組織等，應(yīng)當(dāng)納入城市治理，成為關(guān)鍵主體。多元主體的開(kāi)始，將有望打破自上而下行政管理和自下而上多方參與之間、以及政府公共管理與社會(huì)多元協(xié)作之間的緊張關(guān)系，以主體的發(fā)育來(lái)承載新型治理的文化、機(jī)制和技術(shù)。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）

From Highlights to Short Plate Strategy： The Path and Obstacle toward Holistic Urban Governance

Peng Bo

Abstract： In the background of urban governance transition， Short Plate strategy is becoming dominant mechanism of current Chinese urban governance， which can be classified into four types according to structure of policy issues and openness of policy process. Because of path dependency， Short Plate urban governance inherits the traditional Highlights style， that is project governance， one dimensional policy mechanism and single governance actor. To break away from the involution of urban governance innovation， local justification of governance inspiration， innovation of governance mechanism and multi-actor governance need to be brought to the forefront.

Keywords： Urban Governance； Project Governance； Holistic Governance； Governance Innovation