省級財政重整計劃立法研究
——基于《地方政府性債務風險應急處置預案》的施行

馬寶飛

（安徽大學法學院 安徽合肥 230601）

省級財政重整計劃立法研究
——基于《地方政府性債務風險應急處置預案》的施行

馬寶飛

（安徽大學法學院 安徽合肥 230601）

地方政府財政重整計劃是《地方政府性債務風險應急處置預案》中的一項重要內容，其對地方政府實施財政重整計劃的內容做出了相應的規(guī)范，這些規(guī)范為地方政府財政重整計劃提出了原則性的指向。然而，對于該《預案》的具體實施還需要地方立法的具體規(guī)范,并由此形成相對固定的法定程序。文章主要是從省級層面對財政重整計劃進行相應的立法方面研究，包括其觸發(fā)的機制、程序的啟動、重整計劃的實施及恢復后的處置和預防等方面。

地方政府性債務；債務風險；應急處置預案；財政重整計劃；立法研究

自分稅制改革以來，地方政府性債務風險逐漸顯現并有繼續(xù)擴大的趨勢。雖然我國之前對于地方政府發(fā)行債券的行為是禁止的，但是這樣的限制并沒有使得地方政府舉債的現象得以消除，相反地方政府為規(guī)避這一法律而借助于融資平臺、城投公司等方式進行籌資，進而用以政府的部分開銷，而對于這些籌資手段也沒有具體的法律進行相應的規(guī)制，因此更容易衍生出地方政府性債務風險的問題。自2009年之后，國家對于地方政府的發(fā)債權予以一定程度的放開，允許地方政府進行一定規(guī)模的債券發(fā)行?？梢姡谑袌鼋洕聦τ诘胤秸e債的現象是無法避免的，而且在一定程度上地方政府舉債有其正當性、必要性。在此背景下，國務院辦公廳于2016年10月27日印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱為《應急處置預案》）的通知，此預案的出臺一定程度上對于地方政府性債務風險問題作出了法律及制度層面的回應，其目的是建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，進而通過應急處置工作機制控制不發(fā)生區(qū)域性系統性風險并最終化解地方政府性債務風險，維護經濟和社會的安全及穩(wěn)定。在《應急預案》中，對于出現債務風險的地方政府其提供了通過財政重整計劃進行解決的方式。然而，省級財政重整計劃在立法上具體將如何設置，這正是本文下面將要研究的內容。

從整體上看，由于受大陸法系影響的原因，我國是以立法為中心的成文法國家。因此，對于一個新領域或新事物的法律規(guī)制，必然首先要進行立法上的確定，而立法在一定程度上有其滯后性的缺陷，筆者認為，在克服這一缺陷上可以在相應的程序法的確定上加以彌補。依據這樣的邏輯模式，在對于地方政府性債務財政重整計劃的省級立法研究中就需要注意在其立法過程中，不僅要考慮到要符合上位法的要求，而且還要在法律本身中進行相當的程序設計，而程序的設計可以相應借鑒比較成熟國家的制度規(guī)則并與國內的法治環(huán)境相契合。

一、財政重整計劃的觸發(fā)原因

我國的財政重整計劃與美國的市政破產制度在目的上可謂異曲同工，都是為了解決地方政府的債務危機并同時保護債權人的相應權利。美國主要是通過聯邦制定的《破產法》解決地方政府出現的債務危機問題，其是通過發(fā)生債務危機的地方政府（已經過州政府的特別許可或專門授權）向破產法院申請破產的司法程序進行解決的，也即是通過司法方式解決地方政府性債務危機。而從目前來看，我國的財政重整計劃是通過行政方式來解決。日本也有實質上的政府破產的制度，其稱之為財政重建，但是與美國不同的是其是采取行政方式。然而，無論對于是那種采取何種形式的解決手段，其前提都是發(fā)生了地方政府性債務危機。而不同國家對于債務危機又有著各自不同的確定標準，不過在一般情況下各國都會設定一定的指標作為衡量地方政府財政危機嚴重程度的標準，如財政赤字率、償債率等。

（一）發(fā)生債務風險事件。財政重整計劃的起點是發(fā)生債務風險事件。相應的，省級財政重整計劃的是以發(fā)生省內重大債務風險事件為前提的。對于地方政府性債務風險事件的界定，在《應急處置預案》中進行了相應的說明。在《應急預案》中進一步說明政府債務風險事件包括政府債券風險事件（地方政府發(fā)行的一般債券、專項債券還本付息出現違約）和其他政府債務風險事件（除地方政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約）。對于出現的債務風險事件還需要注意一個問題，即對其認定時間的截點問題。政府的資金都是不斷流動著的，另外還有到期債務和沒有到期的債務以及未來財政年度的收益等，因此如果采用現金流量的分析方法的話，就必須固定一定時間使其作為分析的準據點并以此判斷地方政府是否已經達到了無力償債的失衡狀態(tài)?？梢?，對于債務風險事件本身的判斷標準亦是比較復雜的，其需要考慮諸多方面的有關因素才能加以一定程度的相對確定。

（二）債務風險的級別識別與應急響應。然而，需要注意的是對于省內重大債務風險事件的認定標準問題。在《應急預案》中對債務風險事件進行了相應的級別劃分，即按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為四個等級，并且根據債務風險事件的級別做出分級響應和應急處置。對此，需要進一步考慮的是對應于省級財政重整計劃的債務風險級別認定問題。從目前規(guī)定上看，省級政府對其本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，而對于省一下地方各級政府按照屬地原則各負其責。由此從廣義上說，任何級別的地方政府的債務風險或多或少都會牽涉到整體；從狹義上看，只有省級政府本身出現債務風險或者是其他地方政府的債務風險或將在很大程度上影響到整體時才啟動省級財政重整計劃。對于省級財政重整計劃的啟動會牽涉到整個地區(qū)的公共服務狀況，因此，需要十分謹慎方可啟動此程序?？梢?，在目前的債務風險事件等級中至少是出現重大債務風險事件級別。

二、省級財政重整計劃啟動程序

（一）申請主體。對于財政重整計劃的啟動程序而言必須是具有被動性的特征，也即只有在申請人申請的情況下才可以啟動此項程序，這就要求一方面受理機構需要在申請的情況下才能予以介入，另一方面對于申請人自身而言應是具有限制性的，這種限制主要是體現在資格上。在《應急處置預案》中對于應急組織機構作出了專門的規(guī)定，即在縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組或應急領導小組。由此，對于省級政府而言相應的設立了省級債務管理領導小組以專門的處理政府性債務風險問題。因此，對于省級財政重整計劃的申請由省級政府設立的債務管理領導小組（應急領導小組）負責。對比美國的地方政府破產制度，其地方政府在發(fā)生市政破產原因之后，對于申請破產人其只能是被州政府授權的地方政府，除此之外，其是不允許未被州政府授權的地方政府或者債權人作為市政破產申請人的。由此看出，雖然美國實行地方政府破產制度，但是在破產申請的主體方面作出了非常嚴格的資格上限制?？梢?，在財政重整計劃的申請主體上是十分有必要進行嚴格的限制的，一是由于其本身的特殊性而決定的，二是這種限制可以有效避免申請救助的濫用從而影響政府的穩(wěn)定性。

（二）受理機構。對于省級財政重整計劃的啟動而言，不僅僅是要明確申請的主體，對于受理的機構也要進一步的明確。財政重整計劃的受理機構應是具有一定的超脫地位，其是相對于申請人而言的，這是保障受理機構的中立性與規(guī)范性的重要前提。已如前述，如美國等實行地方政府破產制度的國家而言，其大多數是通過司法方式解決，因此，不言而喻對于地方政府的破產申請是由法院受理的。但是，采用司法方式的處理機制往往會付出比較的高的成本。而對于采用行政方式則會比較靈活迅速，但是，采用這一方式也有其相應的缺陷，如不如司法方式的相對中立、程序固定。債務管理領導小組的設立與我國的行政機構的級別劃分是相對應的，在縣級以上一級政府設立一級債務管理領導小組。而上級債務管理領導小組對于下級債務管理領導小組有監(jiān)督管理的職責，因此，相應的財政重整計劃的受理機構可以是上級的債務管理領導小組。相應的，省級財政重整計劃的受理機構應是國務院的相應部門。

當然，受理機構在受理財政重整計劃的同時還要考察諸如申請人的主觀方面及與債權人的協商結果等因素以決定是否批準通過此項財政重整計劃。一般情況下，在制定財政重整計劃之前，往往需要先行與債權人進行協商并了解具體債務狀況。在與債權人協商的過程中可能就會涉及債務調整的情況，所謂債務調整就是地方政府與債權人之間就重組債務和潛在的債務救濟進行的協商，如對于債務利息的減免、對債務進行的債券置換等。如果與債權人協商一致進而就會達成初步的財政重整計劃，如果與債權人的協商未達成一致則如何繼續(xù)進行。對于這一問題，美國的做法是：如果市政破產申請人是基于善意的并且債務調整是基于債權人的最大利益而考慮的，即使破產申請人未與債權人協商一致，那么受理法院會強制債權人接受從而通過市政破產申請人的債務調整計劃。同樣的，我國的財政重整計劃的受理機構對于此種狀態(tài)相應的應行使強制執(zhí)行權。之所以設置這樣一個強制執(zhí)行權，是因為政府的特殊地位及職能，即提供服務的公共性與維護基本的公共職能。

三、財政重整計劃的具體實施

財政重整計劃的實施更多的是關注于具體的財政重整計劃的制定方面。在財政重整計劃被批準后就要盡快實施以盡早償還債務并恢復正常的財政秩序。畢竟財政重整計劃的實施會或多或少的對于提供公共服務的職能有相應的影響，會使得公共福利有所降低。對于財政重整計劃具體可以包括以下幾個方面的內容：

（一）“開源”，即拓寬財源渠道，其也被稱為“積極的財政調整”。不言而喻，這一方式主要是為增加地方政府財政收入。我國地方政府的財政收入整體上主要是通過稅收、收費及國家轉移支付等手段而取得的。因此，可以主要從這三個方面入手增加地方政府的財政收入。在稅收、收費方面，可以依法嚴格稅收的征管程序，加強控制偷漏稅等妨礙稅收的現象，加大清繳欠稅欠費的力度，從而確保應收的稅收盡可能的不遺漏。除此之外，在法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，對于在其他財稅方面的優(yōu)惠政策等可以適時暫停，等債務風險解除后可再行恢復。另外，地方政府還可以通過發(fā)債進行再融資以解決當前債務危機，不過一般來說當地方政府出現債務危機之后其信用評級會相應的降低，如果進行在融資是非常困難的，但是并不是不可能，如果中央政府或上級政府給予擔保的話，是有可能進行債券再融資的。但是，對于地方政府的再融資一般都會進行諸多的限制，往往即使有擔保其成功的可能性還是非常的低。

（二）“節(jié)流”，即優(yōu)化支出結構，其也被稱為“消極的財政調整”。在財政重整計劃期間內，出了必要的基本民生開支和政府有效運轉的支出外，對于財政支出的項目應該嚴格謹慎，盡可能不增加甚至是減少支出的項目，使財政保持零增長或者是大力壓減。而財政支出的壓減可以從以下方面進行：一是在基本建設的支出方面。對于政府的新的投資計劃、新上的政府投資項目或者是需要政府出資的投資基金等不再進行批準，對于已經設立的投資基金應當進行分年退出計劃。二是在政府的公用費用的支出方面。對于公務出國、培訓、公務接待等項目暫停財政支出，并且盡可能壓減政府咨詢、差旅及勞務等的支出。三是在人員的福利支出方面。對于機關事業(yè)單位盡可能暫停新增人員的加入，甚至在必要的時候進行機構編制人員的精簡措施；對于地方自行出臺的機關事業(yè)單位的各項補貼政策盡可能暫停，而且取消編制之外的外聘人員支出。四是在對企事業(yè)單位的各類補助補貼方面。對于地方出臺的各類獎勵、對企業(yè)的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等應暫?；蚴鞘侨∠?。五是在支出的標準控制方面。對于過高的支出標準應進行調整，在保障國家出臺的教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等重大支出政策的前提下，地方支出的標準不得超過國家統一的標準。六是在觸底出讓金方面。對于地方政府的土地出讓金的收入在扣除成本性支出之后應全部用于償還債務。

（三）處置政府財產。政府資產往往是用于提供公共服務或者政府自身的運轉。因此，對于政府的資產處置需要謹慎嚴格的識別是否是政府的必要性資產或者是否是用于基本民生的資產。從本質上說，政府應保有其最基本的提供公共服務的職能，這也是財政重整計劃的初衷。即使像美國等國家實行地方政府破產的國家，其對于地方政府的破產是不適用破產清算程序的，其本質就是財政重建和債務重整。即使美國地方政府有處置其政府財產的行為，但是其所處置的政府財產對于民生來說都不是十分必要的?？傊?，對于政府財產的處置始終要以保障政府提供最基本的公共服務為其最低限度。

（四）申請救助。對于地方政府性債務原則上是實行中央不救助原則，其只能是由地方政府履行債務償還的責任。然而，對于債務風險影響重大，而采取其他的手段仍未解決債務風險的情況下其可以通過申請救助來對其進行一定的支援，如申請代償部分政府債務、加大財政轉移支付力度等。而在財政重整計劃實施結束之后，由提供援助的政府自行決定是否收回相關的資金。對于申請救助其應是所有適當措施都無法解決的情況下而實行的，因為首先對于地方政府性債務本身而言其具有償還責任的僅僅是發(fā)生債務風險的地方政府，其不應將此種責任轉移到其他政府層面；其次如果地方政府發(fā)生債務風險之后可以在無限制下就可以申請救助，那么地方政府在控制債務風險方面就會相對懈怠，從而更易發(fā)生地方債務風險的問題?？梢?，對于地方政府申請救助的行為應加以諸多的限制條件以防止其濫用申請救助權。對于申請救助權的嚴格限制從一方面來說可以使得地方政府更謹慎嚴格的控制地方政府債務風險的發(fā)生。

（五）強化預算審查力度。在制定并實施財政重整計劃之后，對于涉及到的財政總預算、部門預算、重點支出及重大投資項目等事項，需要在依法報本級人大或常委會審查批準的同時，還必須報上級政府進行相應的備案。上級政府對于下級政府報送備案的預算調整方案應加強其審核和評估，認為有不適當之處需要對已批準的預算決議進行撤銷的，應當依照相應的法定程序提請本級人大常委會進行審議并決定是否予以撤銷。對于預算審查其更多的是上級政府對下級政府的在財政上的監(jiān)督，目的是避免其由于預算的不適當而擴大債務風險進而波及更多領域和地區(qū)。

（六）協調完善財政管理。從本質上看，財政管理更多的是為了適時對財政重整計劃進行進一步的協調完善。對于已經制定的財政重整計劃應適時進行評估以進行相應的調整，使之更適應于當時的情況。發(fā)生債務風險的地方放政府應當實施中期財政規(guī)劃管理，能夠及時發(fā)現新情況以便為后面作出適當的調整，并嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。

四、財政重整計劃的終結與后期處置

地方政府的財政重整計劃的終結是指地方政府走出債務危機，其財政狀況實現良性運轉，從而向相關的機構申請財政重整計劃的終結的一種狀態(tài)。相應的，諸如美國的市政破產制度，其破產終結是政府破產狀態(tài)的終結，地方政府是在破產期間清償了全部到期債務，并且對于未到期的債務亦又了適當穩(wěn)妥的財務安排，在此基礎上其可以向法院申請破產的終結，進而掙脫出破產法律制度的束縛，恢復其原有的財政自由度。雖然我國的財政重整計劃沒有美國的市政破產制度有嚴格的司法程序限制，但是對于我國的財政重整計劃的批準、實施及終結也是需要依照法定程序的，而這種法定的程序并非體現在司法程序方面，而是基于行政部門內的法定程序。因此，對于申請財政重整計劃終結的地方政府，需要其符合相應的終結條件方可予以準許。然而，需要注意的是雖然財政重整計劃的終結意味著地方政府債務風險得到化解，但是這也只是地方政府財政重整計劃的階段性的成果，并不意味著地方政府徹底擺脫了財政的困境，而只是財政重建后的新的開始，在接下來來還要面對諸如基礎設施、公共服務職能的恢復等。

已如前述，對于地方政府性債務風險的化解來說，制定可行的財政重整計劃并非其最終目的，而是財政重整計劃終結后的財政秩序的有效恢復。因此，對于在財政重整計劃終結之后的后期處置措施亦是不可或缺的非常重要的環(huán)節(jié)。一般來說，后期處置措施主要是就本次債務風險發(fā)生的原因等進行總結，對財政重整計劃的實施過程進行的記錄及總結，最后進行整體的評估分析，以預防、避免此類債務風險的再次發(fā)生，并且完善相應的應急處置機制。除此之外，后期處置措施還應包括財政重整計劃終結后的財政秩序的恢復工作及地方政府的信用恢復與提升。一般來說，地方政府由于債務風險而進入財政重整計劃程序之后，其信用評級就會受到一定程度的影響，如果不進行信用上的恢復與提升，在接下來的再融資中將會異常艱難。

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[責任編輯 劉金榮]

D922.11

A

2095-0438（2017）05-0032-04

2017-02-19

馬寶飛（1991-），女，安徽利辛人，安徽大學在讀碩士，研究方向：憲法學與行政法學。