川東革命老區(qū)達(dá)州市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)對策研究

劉長江，靳能泉，張俊浦

（四川文理學(xué)院四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心，四川 達(dá)州 635000）

川東革命老區(qū)達(dá)州市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)對策研究

劉長江，靳能泉，張俊浦

（四川文理學(xué)院四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心，四川 達(dá)州 635000）

通過對川東革命老區(qū)達(dá)州市相關(guān)政府部門、養(yǎng)老機構(gòu)以及老年人的調(diào)查訪談，分析出達(dá)州市當(dāng)前社會養(yǎng)老各項政策法規(guī)逐漸健全，社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)初見成效，但還存在諸多問題。據(jù)此，必須強化政府責(zé)任落實、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用；用好政策資金，吸納民間資金參與養(yǎng)老服務(wù)；深化社區(qū)建設(shè)，彰顯醫(yī)養(yǎng)結(jié)合功能；建立養(yǎng)老機構(gòu)管辦評分離制度，實行養(yǎng)老服務(wù)市場化運作，營造全面養(yǎng)老氛圍；健全老年精神關(guān)愛體系，力求老有所樂；大力強化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；健全老年人權(quán)益保障機制；培養(yǎng)專業(yè)的老年管理與服務(wù)人才，提升養(yǎng)老服務(wù)水平等可行性對策。

養(yǎng)老保障；居家養(yǎng)老；機構(gòu)養(yǎng)老；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

目前，川東革命老區(qū)達(dá)州市老齡化趨勢越來越嚴(yán)重，而家庭養(yǎng)老已日漸弱化、單位養(yǎng)老已成過去。基于此，達(dá)州市委、市政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老保障體系建設(shè)，并將其作為積極應(yīng)對人口老齡化問題的重大舉措。圍繞建立和發(fā)展養(yǎng)老保障體系建設(shè)，本課題組從政府和公眾兩個視角對達(dá)州市養(yǎng)老保障體系建設(shè)情況進(jìn)行全面調(diào)查，力求為相關(guān)政府部門在制定養(yǎng)老政策及養(yǎng)老保障體系建設(shè)方面提供理論支持和建議。

一、達(dá)州市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）社會養(yǎng)老各項政策法規(guī)比較健全

近年來，達(dá)州市根據(jù)民政部及省政府文件精神并結(jié)合達(dá)州市實際情況，相繼制定和出臺了“關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見”“達(dá)州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強老年人優(yōu)待工作的意見”“關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見”“達(dá)州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見”等多項文件；各市縣區(qū)如大竹、宣漢、達(dá)川等也制定和出臺了操作性較強的相關(guān)政策?？梢哉f，達(dá)州市社會養(yǎng)老服務(wù)的各項政策法規(guī)漸成體系。

（二）老年基本生活保障制度不斷完善

根據(jù)《達(dá)州市老齡事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》，到2020年社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍不斷擴大，保障水平進(jìn)一步提高。一是完善五保供養(yǎng)制度。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，目前全市五保對象集中供養(yǎng)率達(dá)到45%左右，集中供養(yǎng)金每人每年達(dá)到4200元，分散供養(yǎng)金每人每年2700元。二是完善了城鄉(xiāng)低保制度，進(jìn)一步健全了低保制度建設(shè)，逐步擴大了低保范圍，切實解決了城鄉(xiāng)特困老人、空巢老人、三無老人等基本生活保障問題。截止目前，全市有各類養(yǎng)老機構(gòu)264所，床位2．88萬張，入住老人2．68萬人，創(chuàng)建省級養(yǎng)老服務(wù)示范社區(qū)14個，市級養(yǎng)老服務(wù)示范社區(qū)18個，建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院、服務(wù)中心178個。

（三）老年醫(yī)療保障制度不斷改進(jìn)

醫(yī)療保障制度的完善是實現(xiàn)“老有所醫(yī)”的基本條件。據(jù)筆者調(diào)查，達(dá)州市各縣區(qū)的醫(yī)療保障制度不斷完善，覆蓋范圍不斷擴大。一是健全了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。加大宣傳力度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村老年人參合率達(dá)到95%以上，農(nóng)村老年人就醫(yī)報銷比例達(dá)到了75%，較好地緩解了老年人“看病難”“看病貴”和“因病致貧”“因病返貧”等問題。二是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險全面推開，全市范圍內(nèi)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的全覆蓋。三是建立了大病醫(yī)療門診制度，患有重特大疾病在各縣醫(yī)院、中醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心門診就診的門診費用，可適當(dāng)醫(yī)療報銷部分費用。四是健全了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，擴大農(nóng)村五保、城鎮(zhèn)低保、重點優(yōu)撫對象、特困戶納入醫(yī)療救助范圍。五是將老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)納入了全市衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快完善了以縣級醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的“三級”農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

（四）老年社會救助、社會福利水平不斷提高

近幾年來，達(dá)州市政府加大對老年救助、老年福利事業(yè)的投入，全面落實計劃生育家庭獎勵扶助制度和特別扶助制度，健全利益導(dǎo)向機制，逐步推動老年社會福利由補缺性向適度普惠型轉(zhuǎn)變。老年優(yōu)待政策不斷完善，老年優(yōu)待水平不斷提高。

根據(jù)筆者調(diào)查，在老年社會救助及社會福利方面成績顯著。首先，適時調(diào)整最低生活保障和農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，將符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，確保農(nóng)村五保、城鎮(zhèn)三無老人的生活水平不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏健Ｆ浯?，對?yōu)撫補助制度進(jìn)行優(yōu)化，完善了殘疾軍人、復(fù)員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人“三屬”和六十歲以上農(nóng)村籍退役士兵等重點老年優(yōu)撫對象補助標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機制。其三，落實獨生子女和“雙女”父母扶助養(yǎng)老政策，給予獨生子女和“雙女”家庭男年滿60歲、女年滿55歲發(fā)放養(yǎng)老金每人每年600元。其四，對全市90至99歲老人給予每人每月不低于100元的高齡補貼，百歲以上老人每人每月不低于300元的高齡補貼，正在積極探索80至89歲高齡老人長壽補貼發(fā)放制度。

（五）老年權(quán)益保障不斷增強

對老年人權(quán)益的關(guān)注程度是與一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)以及政府所實施的政策和法律密切相關(guān)的。達(dá)州社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)注重以保護(hù)老年人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為重點，逐步形成老年優(yōu)撫更加全面、法律服務(wù)渠道更加暢通、基本權(quán)益得到普遍保障的老年權(quán)益保護(hù)體系。具體說來，一是開展執(zhí)法檢查和普法教育，提高老年人權(quán)益保障法制化水平。充分利用敬老月、重陽節(jié)、春節(jié)等重大節(jié)日，加大老年法律法規(guī)宣傳教育力度，提高老年人維權(quán)意識，運用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益。二是依托法律援助中心，為老年人開通法律援助綠色通道，建立健全老年人法律援助網(wǎng)絡(luò)。對五保、三無、優(yōu)撫孤老、低保、殘疾老人適當(dāng)放寬受理條件，實現(xiàn)應(yīng)援盡援，為老人提供及時、便利、高效、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

二、達(dá)州市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)存在的問題

（一）政府責(zé)任缺失、政策落實不到位

社會化養(yǎng)老保障的主要責(zé)任承擔(dān)者是政府。［1］當(dāng)前，達(dá)州市政府雖出臺了一系列支持社會力量辦養(yǎng)老機構(gòu)的政策文件，但因政策落實不到位，政府支持力度不夠，大多數(shù)投資者不太愿意涉足養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。具體說來，一是養(yǎng)老場所和機構(gòu)等建設(shè)無規(guī)劃，土地?zé)o保障；二是招商引資未涉及養(yǎng)老服務(wù)項目；三是養(yǎng)老服務(wù)涉及領(lǐng)域和層面單一；四是醫(yī)療條件跟不上，等等。以民間養(yǎng)老機構(gòu)為例，2009至2014年，達(dá)州市政府先后出臺了“關(guān)于支持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的意見”和“關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見”，要求各級政府大力支持社會力量興辦養(yǎng)老事業(yè)，并詳細(xì)規(guī)定了私立養(yǎng)老機構(gòu)在征地用地、床位補貼等方面的優(yōu)惠政策，但卻難以落實。在調(diào)研過程中，課題組發(fā)現(xiàn)，“達(dá)州市委市政府關(guān)于加強老齡工作的意見”中明確規(guī)定，“市、縣財政要按照60周歲以上老年人每人每年不低于1元的標(biāo)準(zhǔn)分別安排老齡事業(yè)發(fā)展基金”，但實際上，全市七個縣（市、區(qū)）除宣漢、大竹外，市本級及其余縣（市、區(qū)）均未落實到位。一位民辦養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)責(zé)人也多次強調(diào)“如果給我們與公辦養(yǎng)老機構(gòu)一樣的待遇，我們一定做得比公辦的好，現(xiàn)在唯一的要求就是政府把公辦與民辦一樣對待”。

（二）缺乏高效的管理機制

社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、工作量大，雖由民政部門主管，但具體落實則需要國土資源、財政規(guī)劃、住房城建、衛(wèi)生教育、文化體育、公安消防等諸多部門相互配合。同時，由于民政部門工作任務(wù)繁重、人員過少、力量有限，對社會養(yǎng)老保障體系的建設(shè)往往力不從心。而一些民營企業(yè)家雖有興辦養(yǎng)老機構(gòu)的意向，但苦于門檻多且高只好望而卻步。從而使得社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)缺乏有效的監(jiān)管，養(yǎng)老機構(gòu)存在消防安全、電梯、通道不暢等很多的潛在風(fēng)險。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)問題突出、效果欠佳

目前，達(dá)州市政府根據(jù)達(dá)州市情，大力推進(jìn)以居家養(yǎng)老服務(wù)為主的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。但據(jù)調(diào)查，這方面的實施效果欠佳，目前達(dá)州市尚無民辦的居家養(yǎng)老企業(yè)，更多的是依托社區(qū)在做，還未市場化，而社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心也難以有效地發(fā)揮其作用。究其原因，一是缺乏資金支持，目前達(dá)州市的社區(qū)居家養(yǎng)老機構(gòu)全是依靠省上劃撥的經(jīng)費在維持，市財政的配套經(jīng)費難以兌現(xiàn)；二是目前尚無專業(yè)的民間組織參與管理和運營；三是大多數(shù)日間照料室功能單一，利用率不高，且沒有相對固定的服務(wù)人員；四是尚未建立居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，信息溝通不暢；等等。

（四）社會化養(yǎng)老機構(gòu)供需不平衡

首先，政府在公辦養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)與管理上投入了大量資金，而同樣承擔(dān)養(yǎng)老職責(zé)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)很難享受到相關(guān)政策紅利，甚至僅有的一些優(yōu)惠政策還經(jīng)常落實不到位。事實上，達(dá)州市現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足達(dá)州市老年人口發(fā)展的需求。截止2015年底，全市老年人口124．57萬，占總?cè)丝诘?8．2%。全市公辦養(yǎng)老機構(gòu)214所，床位2．6萬張，民辦養(yǎng)老機構(gòu)18所，床位0．3萬張，平均每千名老人擁有床位僅23張，其中敬老院床位數(shù)約占90%?？梢姡_(dá)州市的養(yǎng)老床位數(shù)與民政部在《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015年）》中力爭實現(xiàn)每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張還有較大的差距，與《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》中提出到2020年每千名老年人口擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到35－40張差距更大。

其次，公辦養(yǎng)老院入住率較高，經(jīng)常供不應(yīng)求，如市福利院還開設(shè)了代養(yǎng)區(qū)，雖有80多張床位，但仍然非常緊張，“一床難求”問題嚴(yán)重。而民辦養(yǎng)老院因資金不到位、規(guī)模小、檔次不高、服務(wù)內(nèi)容單一，入住率較低，大量的養(yǎng)老資源被浪費。加之，大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)收費較高，民眾難以承擔(dān)。

（五）醫(yī)療服務(wù)難以滿足養(yǎng)老保障需求

老年醫(yī)療服務(wù)事關(guān)老年人的生活質(zhì)量，是老年人最關(guān)注的問題，也是社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要組成部分。同時，老年人能否得到醫(yī)療保障，其醫(yī)療保障是否隨同社會發(fā)展共同提高，是衡量社會進(jìn)步與否的一個重要標(biāo)志。

因老年人具有患病機率高、易患多種疾病且病程較長等特點，故就醫(yī)率、住院率以及醫(yī)療費用都很高，他們的醫(yī)療服務(wù)需求就更大。雖然達(dá)州市實施了一系列醫(yī)療體制改革措施，但由于達(dá)州市整體醫(yī)療保障水平較低，醫(yī)療服務(wù)不能滿足老年人的實際需求。對于城鎮(zhèn)老年人，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的短缺是醫(yī)療保障建設(shè)的重要制約因素，一些疑難雜癥在本地是難以接受醫(yī)療服務(wù)的，不得不遠(yuǎn)赴重慶西南醫(yī)院、新橋醫(yī)院、成都華西醫(yī)院等，再加上異地報銷標(biāo)準(zhǔn)低、醫(yī)療成本急劇攀升，很多老人不得不放棄治療。對于農(nóng)村老人，家庭負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)條件有限，再加上當(dāng)前高昂的醫(yī)療費用，很多老年人根本看不起病。對于老年人集中居住的養(yǎng)老機構(gòu)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合才剛剛起步，迫于經(jīng)濟(jì)壓力、身體不便、觀念落后等多個因素，患病的老年人一般也容易陷入“小病拖著，大病等死”的狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，截止目前，整個達(dá)州市僅有達(dá)州市德仁康復(fù)醫(yī)院開展養(yǎng)老服務(wù)。因此，醫(yī)療服務(wù)能力不足已成為養(yǎng)老保障體系發(fā)展的重要制約因素。

（六）老年人權(quán)益保障問題重重

目前，盡管國家相繼出臺了《老年人權(quán)益保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)，但老年人合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象仍然十分突出。

根據(jù)筆者對具體老人維權(quán)案例的分析及相關(guān)人員的訪談，老年人權(quán)益保障方面存在以下主要問題。首先，有些贍養(yǎng)人的養(yǎng)老意識還不夠強，從近年來不斷增多的贍養(yǎng)案件來看，有的老人不僅得不到贍養(yǎng)人精神上的慰藉、生活上的照顧，甚至經(jīng)濟(jì)上也不供養(yǎng)老人，使老人失去了生活的信心；其次，從法律操作層面來看，有關(guān)老年人的法律條款大多規(guī)定得較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，致使執(zhí)法機關(guān)在實際工作中難以有效落實。如《憲法》有關(guān)“禁止虐待老人”的規(guī)定，《婚姻法》有關(guān)“禁止家庭成員間的虐待和遺棄”的規(guī)定以及《刑法》中關(guān)于虐待罪的規(guī)定，到底哪些行為構(gòu)成虐待罪？身體上的、精神上的、物質(zhì)上的以及照顧疏忽等是否構(gòu)成虐待罪，在我國缺乏明確的法律規(guī)定。再次，老年人婚姻自由受到干涉。在現(xiàn)實生活中，人們受世俗觀念的影響，且基于遺產(chǎn)繼承、贍養(yǎng)照料等考慮，子女們往往百般阻撓甚至暴力干預(yù)老人的再婚及婚后生活。再次，老年人的精神贍養(yǎng)問題仍不夠重視。雖然新調(diào)整的《老年人權(quán)益保護(hù)法》首次提出了“家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心老年人的精神需求”，但由于人口流動加速、獨生子女增加、家庭居住方式改變、思想觀念的差異等多種原因，老年人精神贍養(yǎng)問題仍沒有被重視。

（七）為老服務(wù)待遇低、專業(yè)人才缺乏

根據(jù)調(diào)查，當(dāng)前達(dá)州市的助老人員主要是一些下崗人員和享受最低生活保障的人員，由年齡40到60歲的中年婦女組成。她們沒有受過養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，從事為老服務(wù)多為生存計，因此，普遍缺乏崗位認(rèn)同感，難以提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而真正從事助老工作的專業(yè)人才則相當(dāng)缺乏。一方面，因助老人員工資待遇太低（目前達(dá)州市助老人員工資一般為每月1200元左右），難以吸引專業(yè)人才；另方面，人力資源與社會保障部門組織的專業(yè)培訓(xùn)太少，難以從整體上提升養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)。

三、達(dá)州市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)對策分析

（一）強化政府責(zé)任落實、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

首先，必須強化政府職責(zé)。社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)涉及項目眾多，內(nèi)容復(fù)雜，只有政府才具備統(tǒng)攬各方面進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的條件。因此，達(dá)州市政府和有關(guān)職能部門應(yīng)該強化責(zé)任落實，發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過法律法規(guī)、政策措施等國家強制力，整合全社會的養(yǎng)老資源，并將其分配給急需幫扶的老年人，從而有效地解決養(yǎng)老保障面臨的各種問題。［2］同時，要創(chuàng)新社會救濟(jì)模式，完善社會保障體系，加快養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)，切實提高老年人的生活質(zhì)量。

其次，加強宣傳力度。各級政府和相關(guān)部門要加大對健康老齡化、積極老齡化和快樂老齡化以及養(yǎng)老政策、養(yǎng)老服務(wù)等方面的宣傳教育，讓老有所依、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂等尊老、愛老、敬老、助老、服老思想和行為深入大眾，讓老有所學(xué)、老有所想、老有所為、老有所成等觀念和精神扎根老人。要大力宣傳為老服務(wù)方面的先進(jìn)人物、典型機構(gòu)和好的經(jīng)驗與做法，營造全社會“老吾老及人之老”的良好氛圍。要將養(yǎng)老工作的規(guī)劃與進(jìn)程、格局與破局宣傳到城市、農(nóng)村、社區(qū)、單位家庭和個人，體現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的全局性與區(qū)域性、整體性與差異性、組織性和公益性等。要借助政府組織、養(yǎng)老機構(gòu)、媒體媒介等相關(guān)平臺和力量，擴大宣傳范圍和領(lǐng)域、增強宣傳力度和實效。

最后，工作職責(zé)落實到位。社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)涉及政府及其民政、發(fā)改、教育、金融、質(zhì)檢、工商、公安消防、衛(wèi)生計生、國土、人力資源社會保障、稅務(wù)、食品藥品監(jiān)管等部門，各部門都需各司其職、各盡所能，以此共同助推養(yǎng)老保障工作的開展。因此，達(dá)州市政府應(yīng)在現(xiàn)有管理體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相應(yīng)的養(yǎng)老保障制度和措施，明確相關(guān)部門的責(zé)、權(quán)；科學(xué)制定“達(dá)州市養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)管理辦法”、“達(dá)州市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案”、“達(dá)州市養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)與管理辦法”等系列配套政策和制度，切實明晰并充分發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)劃建設(shè)、財力保障、機構(gòu)改革等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，突出并嚴(yán)格民政部門對養(yǎng)老工作的監(jiān)督管理、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職責(zé)，彰顯并強化老齡委對全市養(yǎng)老工作的日常監(jiān)管和合力助推之功，盡快形成達(dá)州市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展所必須的良好管理體制和運行機制。

（二）用好政策資金，吸納民間資金參與養(yǎng)老事業(yè)

要認(rèn)真貫徹落實“達(dá)州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見”等相關(guān)精神，發(fā)揮好國家政策資金的扶持功能和引導(dǎo)作用，加大對社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)的投入力度，保證政策支持下的各項資金足額到位。市政府和相關(guān)職能部門要集中財力資源，建設(shè)一批重點項目、示范項目；同時，要積極向上爭取專項政策資金，保障基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)；逐步建立養(yǎng)老專項資金制度，為城鄉(xiāng)的空巢、失能、無固定收入的困難老人以及90歲以上的高齡老人群體直接提供服務(wù)或通過購買服務(wù)方式予以資金支持，并納入每年的財政預(yù)算。［3］同時，要廣泛吸納民間資金參與養(yǎng)老事業(yè)，制定適合達(dá)州市的《鼓勵、支持和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施辦法》，在私立養(yǎng)老機構(gòu)的土地劃撥、工程建筑、養(yǎng)老服務(wù)補貼等方面制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，并在牽頭主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，逐項調(diào)查研究，落到實處，從而讓民間資金迅速進(jìn)入事關(guān)老年人疾病預(yù)防與診斷、身體保養(yǎng)與康復(fù)、外出購物與旅游、心理疏導(dǎo)與治療、營養(yǎng)保健與衛(wèi)生、娛樂休閑與護(hù)理、常用產(chǎn)品制造與經(jīng)營等諸多養(yǎng)老領(lǐng)域，最大限度地集聚各方力量，充分發(fā)揮其聰明才智。

（三）發(fā)揮市場作用，營造全面養(yǎng)老氛圍

社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)需要發(fā)揮政府和市場兩只手的作用。在政府主導(dǎo)下，必須重視和支持市場對養(yǎng)老資源的合理配置和優(yōu)化組合。

首先，建立養(yǎng)老機構(gòu)管辦評分離制度。養(yǎng)老機構(gòu)作為社會養(yǎng)老保障體系的重要架構(gòu)，需要從入行、運營和退市的全過程加強管理和規(guī)范。達(dá)州市創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)尤其是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)，必須嚴(yán)格程序、手續(xù)和條件，場地、人員、設(shè)備、技術(shù)等不符合要求的，一律不準(zhǔn)開辦；養(yǎng)老機構(gòu)的運行需要健全內(nèi)部管理體制和外部監(jiān)督機制，預(yù)防和禁止養(yǎng)老機構(gòu)打罵甚至虐待老人、杜絕只收費不服務(wù)或服務(wù)的質(zhì)價不符現(xiàn)象、嚴(yán)防養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)安全問題。同時，達(dá)州市要定期不定期對養(yǎng)老機構(gòu)的管理和服務(wù)水平、質(zhì)量、效果等進(jìn)行嚴(yán)格評價，形成主管部門進(jìn)行工作任務(wù)評價、行業(yè)協(xié)會進(jìn)行專業(yè)技術(shù)評價、消費者進(jìn)行體驗評價、第三方專家團(tuán)進(jìn)行全面評價的制度和機制。對評價分值或等級前五名的養(yǎng)老機構(gòu)，可以采取新聞宣傳連續(xù)報道、養(yǎng)老政策優(yōu)惠傾斜、評優(yōu)選先升級優(yōu)先和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎勵等激勵措施；對評價不合格或不達(dá)標(biāo)的，可以通報批評、限期整改直至取締資格、退出行業(yè)等。

其次，實行養(yǎng)老服務(wù)市場化運作。達(dá)州市養(yǎng)老保障體系建設(shè)必須遵循養(yǎng)老服務(wù)的供需和競爭規(guī)律，在養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)辦所需土地供給、養(yǎng)老服務(wù)項目政府支持等方面，嚴(yán)格按照“招投標(biāo)法”進(jìn)行優(yōu)選和公推；在養(yǎng)老機構(gòu)布局、社區(qū)醫(yī)院建設(shè)、養(yǎng)老人才任用等方面避免重復(fù)建設(shè)、無為而治、資源浪費。要按“公助民辦”和“公建民營”為主的養(yǎng)老保障模式，逐步實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)、“公家”類老年人和“私家”老年人、城市老年人和農(nóng)村老年人在市場上享有平等的地位。要培育一些老年社會組織或者大型慈善組織，減少人為的過多牽制和各種壁壘，提高廣大民眾參與的積極性。

（四）深化社區(qū)建設(shè)，彰顯醫(yī)養(yǎng)結(jié)合功能

社區(qū)建設(shè)既是政府、市場、社會共同建構(gòu)社區(qū)共同體的過程，也是“政府主體性、市場主體性、社會主體性交互建構(gòu)的過程”。［4］而保障公民的基本生活以及在社會上最基本的生存的權(quán)利是社會養(yǎng)老保障體系的社會功能。因此，養(yǎng)老保障體系建設(shè)也應(yīng)是一個立足社區(qū)、依托社區(qū)的全員參與工作。國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“以政府為主導(dǎo)，發(fā)展居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等多種養(yǎng)老服務(wù)模式”，作為把養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)功能結(jié)合、把生活照料和康復(fù)關(guān)懷融為一體的新型養(yǎng)老服務(wù)模式的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，可以有效滿足老年人對健康與養(yǎng)老的兩大需求、有效降低老年人群的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，但其實現(xiàn)需要充分發(fā)揮社會力量、緊緊依靠管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。［5］社區(qū)強大的包容性、服務(wù)性和協(xié)同性等功能，無疑對實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老保障目標(biāo)具有重大的積極作用。同時，在政府養(yǎng)老困難、家庭養(yǎng)老弱化、機構(gòu)養(yǎng)老維艱的情況下，加強社區(qū)建設(shè)、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老尤其社區(qū)居家養(yǎng)老、日間照料等服務(wù)，將在較短的時間內(nèi)取得解決前述養(yǎng)老保障體系建設(shè)問題的直接成效。達(dá)州市在這方面做的事情很多也很細(xì)，包括社區(qū)文化活動的開展、社區(qū)公共設(shè)施的投入、組建社區(qū)醫(yī)院或現(xiàn)有社區(qū)醫(yī)院向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的轉(zhuǎn)型、社區(qū)居家服務(wù)的全面供給、社區(qū)服務(wù)信息載體的設(shè)計利用等等。比如，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)電話熱線、緊急救援網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)支持系統(tǒng)等平臺建設(shè)；將社區(qū)多余或閑置的公共設(shè)施資源如醫(yī)院、學(xué)校、企業(yè)等加以改造，用于養(yǎng)老服務(wù)；推行上門為居家老年人提供各種服務(wù)，如康復(fù)照料、護(hù)理保健、心理關(guān)愛、家政服務(wù)、話聊陪讀等；對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的無障礙改造和建設(shè)以及以活動室為主體的開放服務(wù)；大量引入專業(yè)化的養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)院、社會工作專業(yè)人員等養(yǎng)老服務(wù)力量。

（五）健全老年精神關(guān)愛體系，力求老有所樂

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會的進(jìn)步，老年人在滿足吃、穿、住等基本物質(zhì)需求的基礎(chǔ)上對娛樂、休閑等精神需要也日益突出。［6］因此必須堅持以政府為主導(dǎo)、公共財政為支撐，發(fā)展老年教育、文化、體育事業(yè)，加強老年教育文化設(shè)施建設(shè)，共建豐富多彩的老年社會文化生活。逐步形成老年教育樂在其中、群眾文化豐富多彩、老年體育健身全面普及、老年參與積極主動的老年精神關(guān)愛體系。

為了建設(shè)好老年精神關(guān)愛體系，筆者認(rèn)為應(yīng)該加強以下幾方面的工作：首先要完善老年教育體制，探索老年教育新模式，擴大辦學(xué)規(guī)模，豐富教育內(nèi)容，加大對老年大學(xué)建設(shè)的投入力度。具體可以采取政府投資新建、國有資產(chǎn)調(diào)劑等方式，新建一批老年大學(xué)，為全市老年人搭建學(xué)習(xí)、生活、娛樂、養(yǎng)老的平臺。其次要加強老年文化設(shè)施建設(shè)，增強老年文化活動開展的有效性。將老年人納入“文化惠民工程”的重點對象，爭取各區(qū)縣每年舉辦一次綜合性老年人運動會或者規(guī)模較大的老年文體活動。最后要加強老年參與，引導(dǎo)老年人發(fā)揮自身優(yōu)勢以適當(dāng)方式參與社會各項事業(yè)發(fā)展活動，特別支持離退休專業(yè)技術(shù)人員更好發(fā)揮作用。積極倡導(dǎo)老年人自助互助，引導(dǎo)低齡健康老人參與力所能及的志愿服務(wù)活動，充分發(fā)揮余熱，有利于老年人人生價值的實現(xiàn)。

（六）大力強化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

針對達(dá)州市醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)狀，必須從四個方面大力強化達(dá)州市的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作，才能較好地滿足達(dá)州市社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)的基本需求。一是要優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)資源配置，提升公立醫(yī)院醫(yī)療水平、控制規(guī)模，為社會辦醫(yī)留出空間。積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)村一體化工作，合理調(diào)控綜合醫(yī)院與?？漆t(yī)院的比例，大力發(fā)展老年病醫(yī)院、會員、臨終關(guān)懷醫(yī)院。二是大力推進(jìn)分診治療工作。綜合運用醫(yī)藥、醫(yī)改、醫(yī)保、價格、監(jiān)管等多種手段引導(dǎo)患者基層就醫(yī)，推動形成基層首診、分級診療和雙向轉(zhuǎn)診的就醫(yī)次序，逐步形成“小病在社區(qū)、大病到醫(yī)院、康復(fù)回社區(qū)”的就醫(yī)格局，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)高效醫(yī)療服務(wù)。三是推動社會資本投資醫(yī)療機構(gòu)，放寬對社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模及大型醫(yī)療設(shè)備配置限制，研究出臺非公立醫(yī)療機構(gòu)和公立醫(yī)療機構(gòu)在市場準(zhǔn)入、社會保險定點等方面的同等對待政策，全面形成多元辦醫(yī)格局。四是大力發(fā)展中醫(yī)藥保健服務(wù)，中醫(yī)是我國醫(yī)療系統(tǒng)的優(yōu)勢與特色，積極發(fā)展中醫(yī)“治未病”服務(wù)，規(guī)范中醫(yī)藥健康管理。支持醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展藥浴、藥膳、康復(fù)理療等傳統(tǒng)養(yǎng)生保健服務(wù)，并積極推進(jìn)中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的融合發(fā)展。

（七）健全老年人權(quán)益保障機制

老年人權(quán)益保障機制的核心是要滿足老年需要，實現(xiàn)老年人的各項權(quán)利，提升老年人生活質(zhì)量。因此老年人權(quán)益保障機制不應(yīng)該是靜止的、封閉的，而應(yīng)該是開放的、動態(tài)的。根據(jù)地區(qū)發(fā)展實際以及家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)，應(yīng)該從三個方面進(jìn)一步健全老年人權(quán)益保障機制。一是落實各級政法機關(guān)的主導(dǎo)責(zé)任，為老年人維護(hù)自己的權(quán)益提供制度保障。二是進(jìn)一步弘揚中華民族傳統(tǒng)的孝文化，大力提倡和鼓勵家庭養(yǎng)老，畢竟解決家庭內(nèi)部糾紛，訴諸法律并不是唯一的渠道。三是提高老年人自立自助能力，老年人要盡可能參與有關(guān)老年人的政策、規(guī)劃的制定、實施，賦權(quán)老年人，體現(xiàn)老年人的意愿和需要。

（八）培養(yǎng)專業(yè)的老年管理與服務(wù)人才，提升養(yǎng)老服務(wù)水平

社會養(yǎng)老保障體系的建設(shè)離不開高素質(zhì)、專業(yè)化的養(yǎng)老管理和服務(wù)人才。對此，目前達(dá)州市養(yǎng)老保障體系建設(shè)可從這幾個方面開展工作：一是由民政部門、教育部門牽頭，加強與本地大中專院校、科研機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)等單位的人才互培合作、項目對接合作等，對全市養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)組織的從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其職業(yè)道德、職業(yè)技能，提升在職人員的養(yǎng)老服務(wù)水平，如主動與四川文理學(xué)院建立市校合作、校地合作，充分利用其開設(shè)的老年服務(wù)與管理專業(yè)，培養(yǎng)老年服務(wù)方面的優(yōu)秀人才，入學(xué)即可簽訂勞動合同；同時，分期分批地把一些養(yǎng)老管理和服務(wù)人員送到四川文理學(xué)院進(jìn)行培訓(xùn)，以提高其管理水平和服務(wù)技能。二是由人力資源部門、職業(yè)技能鑒定中心主導(dǎo)，制定并完善養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強對養(yǎng)老機構(gòu)及其從業(yè)人員的督查與指導(dǎo)。三是從制度上提高入職門檻，要求老年服務(wù)管理人員必須取得養(yǎng)老護(hù)理員從業(yè)資格證，養(yǎng)老護(hù)理人員必須持證上崗。四是必須提高養(yǎng)老護(hù)理員的政治、經(jīng)濟(jì)待遇，在職位晉升、職稱評審方面給予更多的優(yōu)惠政策，同時保證其工資待遇不低于達(dá)州一般職工的工資標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能從根本上改變養(yǎng)老服務(wù)管理人員難招、難留的現(xiàn)狀，從而提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

四、結(jié)論

社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)是社會主義和諧社會建設(shè)的迫切需要，關(guān)系到全體民眾的切身利益。但社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)涉及政府、社區(qū)、家庭、個人以及社會等多個服務(wù)主體，也涵蓋養(yǎng)老服務(wù)對象、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)內(nèi)容、保障資金、運行機制等多項內(nèi)容。面對當(dāng)前老齡化進(jìn)程逐步加快，老年人口急劇增加的現(xiàn)實，任何一個單一的主體都難以擔(dān)當(dāng)這個重任，它需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，凝聚全社會的力量共同承擔(dān)。因此，社會化養(yǎng)老保障體系建設(shè)不能一蹴而就、不能一方之力、不能厚此薄彼、不能瞻前顧后，它是一個政府推動、社會互動、社區(qū)支撐、機構(gòu)補充和個人參與的系統(tǒng)工程，需要政界、學(xué)界、社會組織等社會各界的共同探索與創(chuàng)新，需要有清晰的“政府引領(lǐng)、社會主動，多層次、多類型布局”思路，有明確的政府投入為主、多元投入相結(jié)合的機制，有鮮明的重點項目、示范項目帶動。唯其如此，才能加快建設(shè)好社會養(yǎng)老保障體系，有效應(yīng)對老齡化對社會的挑戰(zhàn)。達(dá)州市更需如此。

［1］謝代銀．新形勢下發(fā)展社會化養(yǎng)老模式研究［J］．探索，2008（2）：116－118．

［2］任 遠(yuǎn)．對推進(jìn)養(yǎng)老社會化若干問題的再思考［J］．人口與經(jīng)濟(jì)，2003（S1）：60－63．

［3］姜向群，張鈺斐．社會化養(yǎng)老：問題與挑戰(zhàn)［J］．北京觀察，2006（6）：22－24．

［4］張俊浦．達(dá)州市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展障礙及對策研究［J］．四川理工學(xué)院學(xué)報，2013（1）：34－38．

［5］張俊浦．困境與出路：西部中小城市老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究——以四川省達(dá)州市為例［J］．改革與戰(zhàn)略，2015（2）：141．

［6］李 俏，朱 琳．農(nóng)村養(yǎng)老方式的區(qū)域差異與觀念嬗變［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2016（2）：93－102．

［責(zé)任編輯 范 藻］

Countermeasures for the Social ElderSupport System in Dazhou

LIU Changjiang，JIN Nengquan，ZAHNG Junpu
（Sichuan Old Revolutionary Area Development Research Centre in Sichuan University of Arts and Sciences，Dazhou Sichuan 635000，China）

The surveys and questionaires to the relevant government departments,pension agencies and the elder in Dazhou show that at present time the policies and regulations about the social elder supports are being com pleted and the social elder support system s have obvious effects.W ith it,there aremany shortcom ings.To resolve them,the follow ingmeasures should be adopted.The responsibility of government must be put into effect and the dom inant roles of gevernment must be played.The policial funds should be used properly and the private funds should be absorbed.To deepen the construction of communities aim s at the outstanding of the combination ofmedicine and pensioning.Establish the system that supervision,adm inistration and assessmentare separated and independent,the pensioning services are run according to themarket and the circumstances of pensioning in all fields are shaped.Complete the eldermental care system for the happiness of the elder.Im prove themedical services.Com pete the elder's rights gurantee system.Train the professional employees majoring in the management and sevice for the elder to im prove the service level.

elder support security;elder support in fam ily,edler support by agency;combination ofmedicine and support

C93

A

1674－5248（2017）01－0046－07

2016－10－13

四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心重點項目“川東革命老區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”（SLQ2016 A－05）

劉長江（1965—），男，四川渠縣人。教授，主要從事革命老區(qū)歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究。