政策跟蹤審計(jì)若干問題辨析

朱 智 鴻

(陜西理工大學(xué)， 陜西 漢中 723000)

政策跟蹤審計(jì)若干問題辨析

朱 智 鴻

(陜西理工大學(xué)， 陜西 漢中 723000)

審計(jì)實(shí)踐表明，開展政策跟蹤審計(jì)是提升服務(wù)國家治理層次的有效途徑。通過闡釋政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵概念，從審計(jì)需求層面、主體層面、客體層面、依據(jù)層面、跟蹤方式層面以及成果運(yùn)用層面對(duì)政策跟蹤審計(jì)進(jìn)行全面辨析，試圖消解政策跟蹤審計(jì)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和盲區(qū)，以期對(duì)審計(jì)實(shí)踐有所借鑒和參考。

政策； 審計(jì)； 問題； 辨析

近年來隨著國務(wù)院決定對(duì)全國貫徹落實(shí)中央穩(wěn)增長等政策措施進(jìn)行跟蹤審計(jì)以來，各地審計(jì)機(jī)關(guān)紛紛將此項(xiàng)工作作為首要任務(wù)來抓。通過一段時(shí)間的探索實(shí)踐，初步形成了一些思路和方法，但對(duì)政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵、外延等相關(guān)問題還存在一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。本文試圖從多個(gè)層面對(duì)政策跟蹤審計(jì)展開全方位的辨析，以期對(duì)后續(xù)審計(jì)實(shí)踐有所裨益。

一、 政策跟蹤審計(jì)概念及內(nèi)涵闡釋

政策跟蹤審計(jì)，就是依據(jù)政策制定的初衷，對(duì)公共政策落實(shí)情況和執(zhí)行效果進(jìn)行察看、督促、揭示和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是更高層次、更大范圍、更多角度全新的績效審計(jì)[1]。旨在依托與其他監(jiān)督形式不可替代的審計(jì)獨(dú)立性、全面性和專業(yè)性等優(yōu)勢，受立法機(jī)構(gòu)、行政長官委托，監(jiān)督評(píng)價(jià)行政部門及公務(wù)員履職盡責(zé)的受托公共責(zé)任的客觀狀態(tài)。主要監(jiān)督的客體對(duì)象是近年來國務(wù)院出臺(tái)的重大政策措施，涵蓋穩(wěn)增長、擴(kuò)消費(fèi)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域，以及去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補(bǔ)短板等方面。由于政策跟蹤審計(jì)主要發(fā)揮“系統(tǒng)修復(fù)”功能，因此開展政策跟蹤審計(jì)既是國家治理的根本要求，也是國家審計(jì)提升服務(wù)國家治理層次的重要途徑和有力抓手，使其內(nèi)嵌于國家治理各子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良治的內(nèi)在邏輯要求[2]。

審計(jì)工作開展多年來，逐步形成了以財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，固定資產(chǎn)投資審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相并重的審計(jì)工作格局。顯然政策跟蹤審計(jì)，與常規(guī)審計(jì)在目標(biāo)定位、方法手段和成果形式等方面存在很大不同，與督查、行政監(jiān)察、自查等監(jiān)督形式也有區(qū)別與聯(lián)系。它著重對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)(政策主體、政策客體、政策環(huán)境)、公共政策過程(政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等)和公共政策的結(jié)果及其影響進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議、咨詢[3]，并借此促進(jìn)政策貫徹部署、政府部門履職和社會(huì)民主公平等國家治理。

二、 政策跟蹤審計(jì)的因素分析

做好政策跟蹤審計(jì)，主要涉及六個(gè)層面的因素。一是審計(jì)需求，即誰要審、為何審；二是審計(jì)主體，即誰來審；三是審計(jì)客體，即審什么；四是審計(jì)依據(jù)，即用什么審；五是審計(jì)方法，即怎么審；六是審計(jì)成果運(yùn)用，即審后怎么辦。通過從多個(gè)層面對(duì)政策跟蹤審計(jì)展開全方位的辨析，試圖進(jìn)一步理清政策審計(jì)工作思路，探索出做好該項(xiàng)工作的具體建議對(duì)策。

(一)審計(jì)需求層面的分析

近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于新常態(tài)，黨中央和國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的政策措施。但通過一年多的貫徹落實(shí)情況調(diào)研，部分省區(qū)市和部門出于各種原因，存在不同程度的怠政。這些消極的工作狀態(tài)直接關(guān)系到全面深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高和改善民生等重大決策部署的實(shí)現(xiàn)。為此，2014年8月李克強(qiáng)總理明確要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)擔(dān)起促進(jìn)政策措施貫徹落實(shí)的跟蹤審計(jì)任務(wù)。同時(shí)，十八屆四中全會(huì)也提出了要完善審計(jì)制度，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，從依法治國的高度，對(duì)審計(jì)工作作出了部署。2014年11月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》進(jìn)一步要求，發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用，持續(xù)組織開展對(duì)國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，推動(dòng)政策措施落地生根。

顯然，政策跟蹤審計(jì)這一全新的審計(jì)類型，是審計(jì)參與國家管理發(fā)展到國家治理階段的內(nèi)涵拓展和職能轉(zhuǎn)型的必然要求，也是作為依法治國的八大監(jiān)督形式之一的必要制度安排，更是促進(jìn)政府中心工作貫徹落實(shí)的現(xiàn)實(shí)必需舉措。社會(huì)公眾需要政策跟蹤審計(jì)，可以提高政策執(zhí)行的透明度與公開度，切實(shí)促進(jìn)保障和改善民生，從政策落實(shí)中得到實(shí)惠和增強(qiáng)獲得感。各級(jí)政府需要政策跟蹤審計(jì)，可以促進(jìn)政令暢通，糾正執(zhí)行偏差，穩(wěn)定政策執(zhí)行預(yù)期，促使行政長官在其主政期間各類施政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。利益相關(guān)者需要政策跟蹤審計(jì)，可以疏通政府與公眾、相關(guān)單位的溝通渠道，加深各方主體對(duì)政策的理解，減少政策制定方、執(zhí)行方、受眾方的信息不對(duì)稱，保障利益相關(guān)群體的知情權(quán)?？傊?，政策跟蹤審計(jì)是國家治理、依法治國和現(xiàn)實(shí)行政工作共同需求的產(chǎn)物。做好政策跟蹤審計(jì)，就是要圍繞各層面的審計(jì)需求，有針對(duì)性地做好審計(jì)供給。

(二)審計(jì)主體層面的分析

我們知道，我國實(shí)行的是行政型審計(jì)管理體制，而且當(dāng)下由于省級(jí)審計(jì)垂管機(jī)制尚未改革到位，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)仍然是同級(jí)政府的行政部門，審計(jì)署、特派辦、省廳級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)構(gòu)成了政府審計(jì)行政架構(gòu)體系。在實(shí)務(wù)中，根據(jù)政府在政策落實(shí)中扮演角色的不同、政策本身屬性特點(diǎn)等情況，基于政策體系和政府角色的現(xiàn)實(shí)考量，針對(duì)不同的行業(yè)政策、區(qū)域政策、條塊政策，就使得審計(jì)主體對(duì)接配置方式不盡相同。

按照政策的制定主體，可以劃分為中央政策、部委政策和地方政策。針對(duì)中央出臺(tái)的重大政策措施，部委和各級(jí)地方政府作為政策落實(shí)的執(zhí)行者，在跟蹤審計(jì)中，應(yīng)由審計(jì)署直接組織或授權(quán)委派特派辦開展跟蹤審計(jì)，這樣能夠代表中央權(quán)威獨(dú)立客觀地評(píng)價(jià)工作的貫徹落實(shí)情況，可以規(guī)避部門或地方保護(hù)主義，站位更高，督查力度更大。針對(duì)中央出臺(tái)了政策還需結(jié)合本部門或地方實(shí)際制定相應(yīng)配套政策的政策措施，部門或地方政府既是上級(jí)政策的對(duì)接者，還是本級(jí)或下級(jí)政策的制定者。在跟蹤審計(jì)中，由本級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)組織開展上審下的跟蹤審計(jì)，相對(duì)符合權(quán)力配置原理和工作實(shí)際。針對(duì)政策直接落地對(duì)接的基層政府，在跟蹤審計(jì)中，由同級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)開展交叉審計(jì)，能夠相對(duì)超脫避嫌便于開展工作。

按照政策屬性特點(diǎn)，微觀審計(jì)主體可以采用“政策審計(jì)+”模式開展審計(jì)。涉及穩(wěn)增長等重大項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，可以依托固定資產(chǎn)投資審計(jì)科室作為審計(jì)主體，重點(diǎn)審查立項(xiàng)、審批、建設(shè)、竣工驗(yàn)收及運(yùn)營等環(huán)節(jié)任務(wù)完成情況，促進(jìn)政策落實(shí)到位。涉及財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的跟蹤審計(jì)，可以依托財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)科室作為審計(jì)主體，關(guān)注財(cái)政資金分配、使用及效益情況，來整合、優(yōu)化專項(xiàng)資金。涉及重大政策貫徹落實(shí)的跟蹤審計(jì)，可以依托行業(yè)審計(jì)科室諸如社保、農(nóng)林、事業(yè)、經(jīng)貿(mào)等科室作為審計(jì)主體，關(guān)注財(cái)稅金融、產(chǎn)業(yè)民生、區(qū)域開放開發(fā)等政策的實(shí)施情況。涉及簡政放權(quán)的跟蹤審計(jì)，可以依托政策審計(jì)科室加相關(guān)涉事部門作為審計(jì)主體，來清理規(guī)范行政審批，督促部門放權(quán)的實(shí)施進(jìn)度和效果。

按照職能和屬地原則，政策劃分為“條”政策和“塊”政策。涉及“條”的政策，由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭組成聯(lián)合審計(jì)組作為審計(jì)主體，打通由于塊的地域分割而形成的政策落實(shí)通道，綁定政策執(zhí)行鏈上的各個(gè)責(zé)任主體實(shí)施跟蹤審計(jì)。涉及“塊”的政策，由異地同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為審計(jì)主體，換位交叉開展審計(jì)，以避免同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府“內(nèi)審部門”無法超脫獨(dú)立監(jiān)督的尷尬境地。

(三)審計(jì)客體層面的分析

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)“持續(xù)組織對(duì)國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)”。[4]顯然，從政策發(fā)揮的功能作用來看，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策是跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，主要包括重點(diǎn)任務(wù)完成情況、重要政策執(zhí)行情況、重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況、重點(diǎn)資金落實(shí)和使用情況、推進(jìn)簡政放權(quán)政策落實(shí)情況等。

從政策制定-執(zhí)行角度來看，由中央出臺(tái)的重大政策，主要審計(jì)部委和地方政府的直接對(duì)接落實(shí)情況。根據(jù)中央精神由部委或地方政府結(jié)合實(shí)際出臺(tái)的配套政策，主要審計(jì)部委和地方政府有無具體部署、工作機(jī)構(gòu)、配套辦法等。由地方政府具體落實(shí)的政策，主要審計(jì)基層政府執(zhí)行效果、效率和效益以及政策本身相互間契合度等。

從政策落實(shí)的狀態(tài)形式角度來看，政策跟蹤審計(jì)主要審核財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息、制度和行為等四個(gè)方面。我們知道，任何一項(xiàng)政策無不涉及到經(jīng)濟(jì)資源的分配、管理和使用，而貨幣資金作為經(jīng)濟(jì)資源的一般等價(jià)物，始終貫穿于政策落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)。以資金流為審計(jì)抓手，通過財(cái)務(wù)信息的披露是跟蹤審計(jì)的重要方面。諸如責(zé)任落實(shí)主體的內(nèi)控制度、財(cái)務(wù)管理模式和崗位職責(zé)等非財(cái)務(wù)信息，也為客觀評(píng)價(jià)政策落實(shí)效果提供了相關(guān)背景，因而也是跟蹤審計(jì)需要關(guān)注的內(nèi)容。相關(guān)政策體系本身是否具有前瞻性和可操作性，同樣是跟蹤審計(jì)站在更高位置上需考量的問題。政策落實(shí)的行為狀態(tài)，主要指相關(guān)責(zé)任主體落實(shí)政策的成果狀態(tài)、產(chǎn)生社會(huì)影響力以及實(shí)體工作量等，這些更是政策跟蹤審計(jì)的落腳點(diǎn)和評(píng)價(jià)的觀測點(diǎn)。

(四)審計(jì)依據(jù)層面的分析

根據(jù)2006年新修訂的《審計(jì)法》和2010年頒布的《審計(jì)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)主要包括：對(duì)本級(jí)各部門和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，對(duì)使用財(cái)政資金的事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支情況，對(duì)國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益情況，對(duì)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況，對(duì)政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支情況，以及依法屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位主要負(fù)責(zé)人，在任職期間應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。顯然，法定審計(jì)職責(zé)主要是聚焦各級(jí)政府部門、企事業(yè)單位的公共財(cái)政資金管理使用情況和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。

而在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》文件第二部分中，提出要“發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用”的要求。該意見明確了政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是國務(wù)院賦予政府審計(jì)機(jī)關(guān)的新的工作職責(zé)。但必須看到，國務(wù)院文件的形式從法律地位來講屬行政規(guī)章范疇，在職責(zé)法定的大背景下政策跟蹤審計(jì)尚處于行政規(guī)章賦予的職責(zé)層面，對(duì)開展好此項(xiàng)工作的合法性和權(quán)威性還是有影響的。

在審計(jì)實(shí)務(wù)中，政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要依托的是國家審計(jì)準(zhǔn)則。通過對(duì)2010年新修訂后的《國家審計(jì)準(zhǔn)則》(審計(jì)署令第8號(hào))以及相關(guān)審計(jì)法律規(guī)范的梳理，可以看出在審計(jì)人員、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)公布、審計(jì)整改檢查和審計(jì)質(zhì)量控制和責(zé)任等章節(jié)中均未對(duì)政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)執(zhí)業(yè)方法、程序、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確和具體的規(guī)范。在審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告各階段，缺少必要的專業(yè)工作細(xì)則和較為具體、明晰的績效考核和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。綜上，政策跟蹤審計(jì)宏觀上以行政規(guī)章作為審計(jì)依據(jù)，微觀上以政策的特點(diǎn)屬性遵循常規(guī)審計(jì)程式，在審計(jì)依據(jù)方面急需加強(qiáng)制度建設(shè)，填補(bǔ)政策跟蹤審計(jì)依據(jù)的空白。

(五)審計(jì)跟蹤方式層面的分析

“跟”的字面意思，是指隨在后面、緊接著?！佰櫋钡淖置嬉馑迹侵溉嘶騽?dòng)物走過留下的印跡或痕跡。跟蹤，顧名思義，緊緊跟在后面監(jiān)視。由此引申而來，跟蹤審計(jì)就是緊緊跟隨在政策貫徹落實(shí)的過程中，通過查看工作留下的痕跡，來評(píng)價(jià)考量責(zé)任主體完成工作任務(wù)的效果情況。按照跟蹤的對(duì)象抓手來分，主要包括財(cái)務(wù)跟蹤、管理跟蹤和人員跟蹤。財(cái)務(wù)跟蹤，主要是圍繞涉及重大政策、重大項(xiàng)目的資金流展開跟蹤監(jiān)督，著重就資金來源、分配、使用、控制、評(píng)估等方面進(jìn)行管控，特別是支出使用環(huán)節(jié)是跟蹤的關(guān)鍵點(diǎn)。管理跟蹤，主要是針對(duì)前期管理階段可行性決策、招投標(biāo)、人財(cái)物資源籌備情況，和中期管理階段質(zhì)量控制、數(shù)量規(guī)?？刂啤⒓夹g(shù)規(guī)范情況，以及后期管理階段驗(yàn)收、鑒定、評(píng)價(jià)等情況的跟蹤監(jiān)督。人員跟蹤，主要是聚焦利益相關(guān)者或特定人員在惠民政策的執(zhí)行中精準(zhǔn)落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督。

按照跟蹤介入時(shí)點(diǎn)來分，主要包括全程跟蹤審計(jì)、適時(shí)介入跟蹤審計(jì)和重點(diǎn)介入跟蹤審計(jì)三種類型。全程介入式跟蹤審計(jì), 是對(duì)被審計(jì)對(duì)象全過程跟蹤審計(jì)的審計(jì)模式, 即對(duì)政策出臺(tái)后沿著執(zhí)行鏈全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠同步跟進(jìn)、實(shí)時(shí)揭露、及時(shí)糾偏。適時(shí)介入式跟蹤審計(jì)，是選擇政策落實(shí)的適當(dāng)時(shí)段跟蹤介入的審計(jì)模式，針對(duì)具有滯后性和延時(shí)慣性的政策落實(shí)效果跟蹤審計(jì)，其優(yōu)點(diǎn)是指向明確、重點(diǎn)突出。重點(diǎn)介入跟蹤審計(jì), 是指將政策落實(shí)過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵人員、關(guān)鍵資金作為跟蹤審計(jì)的焦點(diǎn)，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠精準(zhǔn)發(fā)力、直面要害、事半功倍。

(六)審計(jì)成果運(yùn)用層面的分析

政策跟蹤審計(jì)的目的是促進(jìn)落實(shí)，抓手是成果運(yùn)用，手段是問責(zé)問效。常規(guī)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后，由審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)出審計(jì)整改書，要求被審單位限期整改。而在政策跟蹤審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)的問題可能涉及若干個(gè)層級(jí)部門、若干項(xiàng)行業(yè)政策，既有不同層級(jí)責(zé)任主體，還有紛繁復(fù)雜的主客觀原因及其背景。在整改過程中，既可能涉及財(cái)務(wù)信息，還可能存在政策制度的瑕疵。在這種情況下，單由審計(jì)機(jī)關(guān)一家實(shí)施問責(zé)問效，其權(quán)威性和效果未必盡如人意。所以應(yīng)建立一套多元化的問責(zé)機(jī)制，來推動(dòng)跟蹤審計(jì)成果的運(yùn)用。

按照問責(zé)主體，可以分為審計(jì)機(jī)關(guān)問責(zé)、權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)、輿論問責(zé)和民眾問責(zé)。針對(duì)微觀財(cái)務(wù)問題、內(nèi)控問題，由審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭督促被審單位整改。針對(duì)涉及多部門、多行業(yè)的宏觀政策落實(shí)層面的問題，交由政府辦牽頭聯(lián)合督辦。針對(duì)相對(duì)抽象虛化的政策措施、精神層面的主觀狀態(tài)、工作理念等問題，可以啟動(dòng)媒體輿論問責(zé)，從意識(shí)形態(tài)角度來鞭笞改進(jìn)。針對(duì)惠民政策、涉及群眾切身利益的問題，可以輔之民眾問責(zé)，從民主議事、民主投票、民主評(píng)議角度來回應(yīng)政策落實(shí)不力的懲戒。

按照問責(zé)內(nèi)容，可以分為業(yè)務(wù)問責(zé)、政治問責(zé)和法律問責(zé)。針對(duì)出現(xiàn)的業(yè)務(wù)技術(shù)層面的問題，可以實(shí)施業(yè)務(wù)問責(zé)，降低或取消專業(yè)資質(zhì)，改進(jìn)內(nèi)控制度和管理模式。針對(duì)工作推進(jìn)不力主觀上不作為、慢作為、怠作為、亂作為等，可以實(shí)施政治問責(zé)，給予警告、誡勉談話、換崗、降職、減薪等處分。針對(duì)在政策落實(shí)中給國家造成一定經(jīng)濟(jì)損失或引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)不穩(wěn)定事件，形成惡劣影響的，可以實(shí)施法律問責(zé)，或?yàn)^職或玩忽職守等，給予嚴(yán)厲的刑事處罰?？傊?，通過多元化的問責(zé)問效，不遺余力地做好跟蹤審計(jì)成果的運(yùn)用，來推進(jìn)政策落地生根。

三、 做好政策跟蹤審計(jì)的對(duì)策建議

政策跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)政治性、時(shí)效性極強(qiáng)的行政監(jiān)督工作。要充分利用審計(jì)專業(yè)化優(yōu)勢和超脫部門利益局限的相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督地位，把審計(jì)監(jiān)督有機(jī)地嵌入到政策措施的執(zhí)行鏈中，吃透政策精神實(shí)質(zhì)，凸顯跟蹤這一特點(diǎn)，既獨(dú)立又融合，既事中又事后，努力解決政策落實(shí)“最先一公里”、“中梗阻”和“最后一公里”問題，為國家審計(jì)監(jiān)督體系提供新的路徑。

(一)結(jié)合審計(jì)需求統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目

要深化對(duì)政策類型、功能和政策間關(guān)聯(lián)性、耦合性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)與政策制定者、落實(shí)者、受益者以及研究者等多方溝通與協(xié)調(diào)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在結(jié)合上級(jí)工作部署、聽取本級(jí)政府意見的基礎(chǔ)上，向社會(huì)及利益相關(guān)者廣泛征求建議，形成本級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)年度工作計(jì)劃。同時(shí)可以建立政策措施落實(shí)情況信息庫，儲(chǔ)備一批審計(jì)項(xiàng)目，根據(jù)形勢發(fā)展適時(shí)調(diào)整審計(jì)計(jì)劃，真正安排一批政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)切的審計(jì)項(xiàng)目，瞅準(zhǔn)審計(jì)需求精準(zhǔn)審計(jì)供給，不斷提高審計(jì)工作的針對(duì)性和時(shí)效性。

(二)健全完善相關(guān)的政策審計(jì)法規(guī)制度體系

要通過法律修訂，盡快改變以部門規(guī)章的名義和行政權(quán)力去安排部署并推進(jìn)工作的被動(dòng)局面，力求制度安排的穩(wěn)定性和工作任務(wù)的持久性，為政府審計(jì)職能的整體轉(zhuǎn)型打下法律制度基礎(chǔ)?？梢栽?011版國家審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)容完善，制定政策措施落實(shí)情況審計(jì)的操作指南。從政策審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、方案編制、通知書發(fā)送、證據(jù)獲取、記錄底稿撰寫、報(bào)告成果形式以及檔案歸整等具體行為進(jìn)行全面細(xì)化規(guī)范。特別是在審計(jì)證據(jù)獲取環(huán)節(jié)，要規(guī)范證據(jù)形式、合法獲取渠道、審計(jì)抽樣以及相關(guān)性和適當(dāng)性等問題，對(duì)整個(gè)審計(jì)流程還要嚴(yán)格遵照審核、審理程序等。

(三)創(chuàng)新政策審計(jì)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各專業(yè)深度融合

要結(jié)合省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的精神，在政策審計(jì)計(jì)劃、組織實(shí)施、結(jié)果報(bào)告、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面實(shí)行統(tǒng)一籌劃管理，改進(jìn)政策審計(jì)的組織架構(gòu)，切實(shí)整合政策審計(jì)監(jiān)督資源，更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。要主動(dòng)適應(yīng)國家治理的高度融合性和治理環(huán)境復(fù)雜化的趨勢，發(fā)展和完善多專業(yè)融合、多形式結(jié)合的具有政策審計(jì)特色的綜合審計(jì)模式，以資金、項(xiàng)目、政策為抓手，以履職行為和責(zé)任績效為重點(diǎn)，推行“政策審計(jì)+”項(xiàng)目組織模式，實(shí)現(xiàn)各專業(yè)審計(jì)類型的深度融合。

(四)建立完善政策審計(jì)評(píng)價(jià)及考核體系

要針對(duì)被審單位的財(cái)務(wù)信息、非財(cái)務(wù)信息和行為進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對(duì)政策貫徹落實(shí)情況構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]。從“形式”層面，主要是評(píng)價(jià)“貫徹部署”情況，以此來考量該部門的政策落實(shí)環(huán)境。從“事實(shí)”層面，主要是評(píng)價(jià)“執(zhí)行落實(shí)”情況，以此來考量部門的政策落實(shí)進(jìn)展情況。從“價(jià)值”層面，主要是評(píng)價(jià)“政策績效”情況，以此來考量政策落實(shí)的效果。要結(jié)合政策審計(jì)的預(yù)防性和建設(shè)性功能，審計(jì)業(yè)績難以準(zhǔn)確量化，審計(jì)成果不易于用有形物質(zhì)載體體現(xiàn)等特點(diǎn)，從實(shí)、深、專、透幾個(gè)維度完善考核指標(biāo)體系，辯證地評(píng)價(jià)政策跟蹤審計(jì)所發(fā)揮的“系統(tǒng)修復(fù)”作用。

(五)探索政策審計(jì)成果新形式，加強(qiáng)成果共享利用

要根據(jù)不同的政策實(shí)施跟蹤階段，分類運(yùn)用審計(jì)報(bào)告、情況反映、專業(yè)咨詢報(bào)告、督辦書、整改通知、審計(jì)建議書等形式。同時(shí)在強(qiáng)調(diào)政策審計(jì)成果規(guī)范性的前提下，還要辯證地契合各需求方的關(guān)切，哪種成果形式便捷有效管用，就采用哪種形式。要以整改、促進(jìn)、改革、服務(wù)、問責(zé)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)政策跟蹤審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化利用?？梢詫⒄邔徲?jì)監(jiān)督嵌入各類政策的調(diào)研、論證、決策系統(tǒng)的前端，充分吸納基于過去問題的揭示而對(duì)未來工作提出的審計(jì)意見和建議，規(guī)避失誤、正確研判。應(yīng)將審計(jì)部門列為政府工作年度考核領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，賦予審計(jì)考核量分更大權(quán)重。要主動(dòng)與人大、紀(jì)委、組織部門溝通聯(lián)系，借助人大質(zhì)詢、紀(jì)委問責(zé)、組織述職形成合力，向政策落實(shí)不到位的單位、部門和個(gè)人層層傳遞壓力。要與政府督查部門、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化互動(dòng)協(xié)作工作機(jī)制，將政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題建立問題臺(tái)賬，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果的協(xié)同共享。

[1]朱智鴻.政策跟蹤審計(jì)作用及路徑探析 [J].財(cái)會(huì)月刊,2016(21):103-106.

[2]劉家義.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計(jì):制度保障與實(shí)踐邏輯[J].中國社會(huì)科學(xué),2015(9):64-83.

[3]李曼,陸貴龍. 公共政策審計(jì)的作用路徑與邏輯框架[J].財(cái)會(huì)月刊,2012(36):28-30.

[4]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(國發(fā)[2014] 48號(hào))[EB/OL].(2014-10-27)[2016-09-01].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/27/content-9170.htm.

[5]侯全明.“三維”視角下政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)分析[J].審計(jì)研究,2016(1):22-28.

[責(zé)任編輯：劉 英]

2016-09-01

2016-12-05

朱智鴻(1977-)，男，陜西漢中人，陜西理工大學(xué)高級(jí)審計(jì)師，管理學(xué)碩士，陜西省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計(jì)劃第三期學(xué)員，主要從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與審計(jì)理論研究。

陜西省審計(jì)廳2016年度重點(diǎn)審計(jì)科研基金資助項(xiàng)目“政策措施落實(shí)情況審計(jì)研究” (SNSR16003)

F239.44

A

1673-2936(2017)01-0088-05