地方政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估芻論

高琳琳,張 梅,馬 丹,葛忠強(qiáng)

(沈陽(yáng)工程學(xué)院 a.公共外語(yǔ)教學(xué)部;b.學(xué)報(bào)編輯部；c.國(guó)際教育學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

地方政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估芻論

高琳琳a,張 梅b,馬 丹a,葛忠強(qiáng)c

(沈陽(yáng)工程學(xué)院 a.公共外語(yǔ)教學(xué)部;b.學(xué)報(bào)編輯部；c.國(guó)際教育學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

伴隨著政治經(jīng)濟(jì)的巨大變化，各級(jí)政府面對(duì)的國(guó)際政治形勢(shì)也發(fā)生著各種各樣的變化，這些變化大多歸根于經(jīng)濟(jì)的全球化和政治的多極化進(jìn)程。在這種氛圍下，國(guó)家的行政管理機(jī)構(gòu)顯得尤為重要，因?yàn)樗袚?dān)著重大的行政決策的責(zé)任，要求得生存和發(fā)展就必須自立自強(qiáng)，這是國(guó)家意志和利益的體現(xiàn)，而每一個(gè)國(guó)家政府政策的決策與實(shí)施都是國(guó)家政治體系的具體落實(shí)和彰顯。

地方政府；重大決策；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

和諧社會(huì)的構(gòu)建越來(lái)越重要，因?yàn)樗軌蛴行Ы档蜕鐣?huì)管理成本，并且預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)還會(huì)帶來(lái)一系列的影響。因此在黨的十八大會(huì)議上提出要建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的報(bào)告，以預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。

然而，除了政府有相應(yīng)措施外，人民群眾的自我意識(shí)也相當(dāng)重要，增強(qiáng)民主法制意識(shí)，使人們?cè)谌招略庐惡屯伙w猛進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)其所帶來(lái)的決策有辨別能力和理解能力，體會(huì)政府制定相關(guān)政策的變化和過(guò)程。但同時(shí)政府也因群眾的法制意識(shí)和決策主體的各種變化，加上政治經(jīng)濟(jì)的各種干擾，在決策時(shí)也會(huì)面對(duì)相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生及其表現(xiàn)

風(fēng)險(xiǎn)和決策不可分割，因?yàn)闆Q策會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)導(dǎo)致頒布一些決策，這些決策會(huì)減輕風(fēng)險(xiǎn)，這也是一直以來(lái)決策的首要目的。風(fēng)險(xiǎn)理論致力于當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展的視角上，所以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)又是有跡可循的，需要進(jìn)行實(shí)踐和實(shí)地考察，把理論變成實(shí)際和具體。這樣在采取相應(yīng)政策時(shí)，不至于被動(dòng)和迷茫，而且在知道是什么樣的風(fēng)險(xiǎn)后比較容易作出風(fēng)險(xiǎn)較小的決策。在不可控制時(shí)，也有足夠的實(shí)力去預(yù)防和預(yù)后不可知的。

政府決策風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)就是一種可能性，它受多種因素影響，比如決策者、決策的事件，還有當(dāng)時(shí)的通訊等一系列狀況。決策的重大也可以說(shuō)明相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也是大的，所以風(fēng)險(xiǎn)并不是說(shuō)是確定的，而是在考慮決策時(shí)不希望它發(fā)生的一種假設(shè)和推測(cè)，然而如果假設(shè)成立所帶來(lái)的后果也就是很嚴(yán)重的，甚至是難以掌控的。

法律風(fēng)險(xiǎn)使人聯(lián)想到的是金融市場(chǎng)、企業(yè)運(yùn)行、產(chǎn)品活動(dòng)等，這些領(lǐng)域都是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大背景下運(yùn)作的，政府的公權(quán)力很少能與之捆綁。將經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和政府的權(quán)利聯(lián)系在一起的視角很獨(dú)特，如果政府在融資平臺(tái)上進(jìn)行干預(yù)，即使用相關(guān)融資法律，那么在經(jīng)濟(jì)上由法律帶來(lái)的局限性變成政府干預(yù)下的法律風(fēng)險(xiǎn)。比如一個(gè)企業(yè)的運(yùn)行在相關(guān)法律的調(diào)控下必然不能完全自由發(fā)揮，這樣如果政府頒布重大決策影響法律的執(zhí)行，那么企業(yè)就有可能在這樣的法律調(diào)控下存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)損失、倒閉皆有可能發(fā)生，這是政府行為帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)也是一種可能性，這種可能性是由地方政府重大決策帶來(lái)的，法律帶來(lái)人們便利的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)不利的因素和后果。它同樣受決策者思想的局限、空間地域帶不利條件，信息的滯后與不全等種種條件的影響。有時(shí)候這些條件是必不可少的，不可去除和解決的。

現(xiàn)在社會(huì)已經(jīng)在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中形成了自身的規(guī)章和約束力，有時(shí)法律作用并不能很好解決實(shí)際問(wèn)題，這也是風(fēng)險(xiǎn)之一。然而這樣的風(fēng)險(xiǎn)也并非一成不變，相對(duì)于其他的自然風(fēng)險(xiǎn)，它還是有一定科學(xué)依據(jù)和來(lái)源的，在這樣的基礎(chǔ)上，法律風(fēng)險(xiǎn)又是屬于可以控制的范疇。因此，在掌握這樣的規(guī)律和規(guī)則的基礎(chǔ)上，對(duì)決策進(jìn)行合理的分析就有可能避免這樣的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生?；谝陨蟽煞N情況，將法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，一種是可以避免的，一種是不可避免的?？杀苊獾姆娠L(fēng)險(xiǎn)也包括正常的法律風(fēng)險(xiǎn)。不可避免的則還包括非正常的風(fēng)險(xiǎn)。這樣有利于決策者在做出重要的決定時(shí)后期發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)被法律自身規(guī)定和決定干擾。

法律并不面面俱到，也有觸及不到的地方，這樣就導(dǎo)致地方政府在制定重大決策時(shí)產(chǎn)生正?；蛘卟豢杀苊獾姆娠L(fēng)險(xiǎn)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)受不同法律規(guī)范的相互制約并相互矛盾。有時(shí)在這樣的矛盾和沖突下也會(huì)有新法律產(chǎn)生，所以這樣的沖突也是有利有弊難以避免的。政府之間的合作雖然明文上并沒(méi)有予以制止，但是也沒(méi)有足夠的證據(jù)說(shuō)明能夠開(kāi)展。因此，要是政府之間形成合作，那么在法律有沒(méi)有辦法承認(rèn)這樣的合作還存在異議，而且就算頒布的關(guān)于合作的法律也存在無(wú)法執(zhí)行的可能，達(dá)不到很好的效果。最基本的規(guī)章和規(guī)范性文件，都是為了給法律文件做鋪墊的，為了保證其法律合法性，政府在做重大決策時(shí)沒(méi)有把一些規(guī)章規(guī)范考慮在內(nèi)，所以給法律的施行帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)，如果把這些因素考慮在內(nèi)，一開(kāi)始先制定較合理的規(guī)章，后頒布的法律也就有了一定的基礎(chǔ)不至于互相矛盾，而使得法律的決策帶著風(fēng)險(xiǎn)[1]。

二、地方政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估

法律風(fēng)險(xiǎn)由決策的重要性決定，越是重大的決策風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加，帶來(lái)的影響程度也會(huì)相應(yīng)提升。規(guī)章制度保障下的法律相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)可能比較小。使用制度合理分析其相關(guān)功能作用，制定三項(xiàng)規(guī)定能影響分析：第一個(gè)是需要政府提供考慮周全的制度框架；第二個(gè)是需要收集作為法規(guī)審查時(shí)所需的所有相關(guān)資料；第三個(gè)是采用公眾形式來(lái)制定信息。因此，規(guī)制影響分析工具能夠分析決策活動(dòng)包含的法律合法性到底是多少，同時(shí)也能夠分析有多少的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)出現(xiàn)在規(guī)制執(zhí)行的過(guò)程中。

1.分析評(píng)估的主體

理論上，決策者和決策內(nèi)容的不同會(huì)影響決策單位主體進(jìn)行分析評(píng)估。因此增強(qiáng)第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的功能是為了防止政策對(duì)制定者所產(chǎn)生的不利后果。第三方評(píng)估的最大優(yōu)勢(shì)就是保證評(píng)估結(jié)果的公平公正公開(kāi)性。

2.分析評(píng)估的內(nèi)容

政府做重大性決策時(shí)要具有針對(duì)性，可以把做決策時(shí)需要的風(fēng)險(xiǎn)分為三種。

第一個(gè)是活動(dòng)的合法性和合規(guī)性。依法行政要求其對(duì)內(nèi)對(duì)外都要嚴(yán)格遵守相應(yīng)的要求，即不僅包含政府做重大決定時(shí)的制度，也包含了過(guò)程的合規(guī)合法。他人提供服務(wù)的水平好壞直接取決于地方政府自身制度的完善度。

第二個(gè)是在做決定前的模擬和假象上要符合規(guī)定。確定問(wèn)題是決策的基礎(chǔ)，從多種方案中選擇最好的一個(gè)。在有最好的方案選擇下，除非是必須要實(shí)施的，其次還要不違背或沖突現(xiàn)行的法律規(guī)定和規(guī)范制度。如果地方政府的重大決策是沒(méi)有具體文件的抽象性文件，一定要按照法律的規(guī)定來(lái)進(jìn)行評(píng)估。

第三個(gè)是對(duì)實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行模擬和評(píng)估。面臨做重大決策時(shí)，如果沒(méi)有具體的法律規(guī)范下，除了政府要考慮各種原因外，還需考慮是否根據(jù)國(guó)家政策來(lái)實(shí)施，將現(xiàn)有的法律與預(yù)測(cè)的宗旨相吻合。

3.分析評(píng)估的實(shí)施

確立分析評(píng)估主體、擬定分析評(píng)估方案和收集相關(guān)資料信息是分析評(píng)估啟動(dòng)的內(nèi)容。按照預(yù)先制定的方案來(lái)進(jìn)行備選方案的選擇，收集篩選方案，將分析的各種信息進(jìn)行匯總，對(duì)正式開(kāi)展的活動(dòng)中每一組進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估分析，同時(shí)對(duì)其他相關(guān)不完善的地方進(jìn)行描述，結(jié)合相關(guān)合法的規(guī)定對(duì)決策進(jìn)行評(píng)估[2]。

三、防范地方政府決策風(fēng)險(xiǎn)的有效措施

1.提高地方政府決策的確定性程度

(1)找準(zhǔn)地方政府決策的依據(jù)。政府進(jìn)行決策的主要依據(jù)是決策所用的信息和資料，找準(zhǔn)決策依據(jù)的前提是信息的客觀性，結(jié)合數(shù)據(jù)的客觀性將主觀說(shuō)法進(jìn)行補(bǔ)充完善。

(2)提高地方政府決策主體的素質(zhì)。決策者是決策活動(dòng)的主控者，決策的質(zhì)量取決于決策者自身的文化水平、知識(shí)儲(chǔ)備、道德修養(yǎng)和理念與能力。決策者必須要具備的：思想政治要高，保障決策價(jià)值取向正確性，具備相對(duì)高的文化知識(shí)。在過(guò)去的實(shí)踐中證明，對(duì)馬克思主義理論掌握的多少可以證明決策者的能力高低。在實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)，用實(shí)踐證明一切，為正確認(rèn)識(shí)的形成奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也提升了決策者自己的能力。

(3)重視先進(jìn)決策方法在決策方案中的運(yùn)用。如今進(jìn)入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的社會(huì)，不穩(wěn)定因素時(shí)有發(fā)生，防止決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是十分重要的任務(wù)。決策者有必要做風(fēng)險(xiǎn)估算，確定新的對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系，防止決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

2.決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

(1)對(duì)已經(jīng)擁有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織進(jìn)行管理和調(diào)整，并且能夠設(shè)置一個(gè)穩(wěn)定的綜合性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。

(2)采用科學(xué)的方法將風(fēng)險(xiǎn)類別分開(kāi)，建立多方面復(fù)合型評(píng)估機(jī)制。建立針對(duì)各種領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)完美的決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織體制。

(3)為了更深刻地了解風(fēng)險(xiǎn)一定要讓現(xiàn)有的各種決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)研究機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極的作用，使專家、媒體和民眾之間的溝通暢通無(wú)阻，保證與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息能夠及時(shí)、有效地傳達(dá)。

3.完善地方政府決策的社會(huì)參與機(jī)制

(1)營(yíng)造有利于提高公民參與能力的參與型政治文化。如何能夠讓公民都積極參與，提高政治素質(zhì)就成了必要的條件。為了更好地配合素質(zhì)提升，實(shí)行政治性文化教育也是必要的方式方法。政府要大力宣傳政治領(lǐng)域的文化魅力，提升政治文化氣氛，使人民能自主加強(qiáng)主體意識(shí)、參與意識(shí)、平等法制等相關(guān)意識(shí)，從而改變?nèi)嗣駛鹘y(tǒng)意識(shí)與思維，加強(qiáng)新型模式的建立，從而防范政府決策的失誤。

(2)完善制度體系，保障民眾參與的深度和廣度。為了調(diào)動(dòng)群眾積極參與，將公共政策風(fēng)險(xiǎn)降低，一定要建立完善制度體系。目前相關(guān)政策制度仍不完善，為了最大限度地加大信息宣傳力度，讓群眾能更真實(shí)地了解行政決策的事項(xiàng)，亟需后期建立一系列利民的制度和體系，各個(gè)地方政府也可以設(shè)立與領(lǐng)導(dǎo)零距離接觸的接待日，加強(qiáng)傾聽(tīng)民心的渠道， 建立電話專線，設(shè)立專門信箱等方法。因此，通過(guò)重視公民的積極參與度，采用大眾各界的意見(jiàn)來(lái)更新完善制度體系，才能有效將危及社會(huì)安危的風(fēng)險(xiǎn)降到最低[3]。

4.地方政府決策科學(xué)化、民主化和法治化

(1)確保決策程序的科學(xué)性。為了能有科學(xué)的決策，團(tuán)隊(duì)的功能是必要的，一支高效率的團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)根據(jù)各項(xiàng)數(shù)據(jù)整合出一套完整的決策程序。為了體現(xiàn)出決策程序的規(guī)范性，需建立一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，通過(guò)一層層政府管轄制約的行為來(lái)規(guī)范程序，依照實(shí)際情況設(shè)立適合自己的決策程序；通過(guò)平日教育傳播，將要嚴(yán)格遵守政策決策的宗旨從根部滲透給人民；做好嚴(yán)密的監(jiān)督工作，按照管理制度對(duì)決策程序進(jìn)行定期審查。

(2)保證決策程序的民主性。在商討制定決策的過(guò)程中，政府應(yīng)遵守四個(gè)必要點(diǎn)：一是不紙上談兵，要實(shí)際地方考察勘探；二是把以往搜集的資料與考察后的資料進(jìn)行整合，遇到誤差大的地方要論證；三是對(duì)正確的資料找出學(xué)術(shù)上有相關(guān)研究的學(xué)者，詢問(wèn)他們的意見(jiàn)與見(jiàn)解；最后，制定的所有程序都要建立在合法的基礎(chǔ)上,并通過(guò)法律部門認(rèn)可。采用決策程序時(shí)也應(yīng)保證民主：一是一定不能獨(dú)立地下決斷，要征求大家的意見(jiàn)；二是要積極地采用群眾意見(jiàn)，要正確地聽(tīng)從外界意見(jiàn)，將決策的民主性充分地體現(xiàn)出來(lái)；三是在跟群眾溝通問(wèn)題時(shí)要采取公正公開(kāi)的形式；最后是要進(jìn)行實(shí)地考察后做最后的決定[4]。

(3)健全決策機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)的進(jìn)步要不斷調(diào)整相應(yīng)的部門職能，不斷完善專門處理決策的部門，加強(qiáng)各部門之間溝通協(xié)調(diào)。決策的機(jī)構(gòu)不能因?yàn)閷＜颐^而改變?cè)竟膽B(tài)度，切實(shí)可行地將專家職能和用途最大化地利用,讓專家與民眾地位一樣，更好地發(fā)揮智囊團(tuán)作用，進(jìn)一步完善智囊團(tuán)，從而不斷提升政府領(lǐng)導(dǎo)班子的科學(xué)決策能力。

[1]楊棟成.基于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公眾參與的制度創(chuàng)新——以地方政府重大決策公眾參與為視角[J].福建教育學(xué)院學(xué)報(bào),2014(4)：32-35.

[2]朱海波.地方政府重大行政決策程序立法及其完善[J].廣東社會(huì)科學(xué),2013(4)：225-231.

[3]黃 杰，朱正威，吳 佳.重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法治化建設(shè)研究論綱——基于政策文件和地方實(shí)踐的探討[J].中國(guó)行政管理,2016(7)：101-106.

[4]梁 玥.地方政府重大行政決策后評(píng)估制度研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2013(5)：87-93.

(責(zé)任編輯 伊人鳳 校對(duì) 祁 剛)

On the Legal Risk Assessment of Local Governments′ Critically Important Decision-making

GAO Lin-lina，ZHANG Meib，MA Dana，GE Zhong-qiangc

(a.Department of Foreign Languages Teaching，b.Department of Edition，c.College of International

Education，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang Liaoning 110136，China)

With the enormous changes both in economy and in politics，all governments are adapting to many kinds of variations under such international political situations.These changes mostly root in economic globalization and political multi-polarization.Therefore，governments′ administrative bodies come of particular importance.All the governments assume the responsibility for critically important administrative decision-making.Any nations should stand on their own legs in order to survive and develop，which reflects those nations′ willpower and future interests.Every decision and implementation of national government policy is to manifest themselves in the national political system.

local government;important decision-making;risk assessment

2016-12-15

遼寧省人民政府加快建設(shè)法治政府 全面推進(jìn)依法治省重點(diǎn)課題(2016 LNFZZX-Z08)

高琳琳(1979-)，女，遼寧撫順人，講師，碩士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2017.02.010

D691.6

A

1672-9617(2017)02-0193-04