淺析機(jī)構(gòu)編制法治化的主要問(wèn)題

楊伶娟

中圖分類(lèi)號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2017）02-0343-01

機(jī)構(gòu)編制是黨和國(guó)家的重要執(zhí)政資源。機(jī)構(gòu)編制管理是上層建筑領(lǐng)域管理的重要內(nèi)容，是國(guó)家政權(quán)體系建設(shè)的重要工作，是行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨和國(guó)家高度重視機(jī)構(gòu)編制工作，出臺(tái)了一系列政策規(guī)定，對(duì)嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制提出了很多具體要求。但是，從各地近年來(lái)的實(shí)際情況來(lái)看，機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為仍然沒(méi)有得到有效遏制，機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制增減的隨意性仍然比較突出，機(jī)構(gòu)編制管理工作中人治現(xiàn)象仍然比較普遍。

一、機(jī)構(gòu)編制法律體系不健全

從機(jī)構(gòu)編制法制化的歷史進(jìn)程來(lái)看，雖然從期建國(guó)以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法制化建設(shè)方面進(jìn)行了諸多探索，但法制進(jìn)程速度緩慢，對(duì)于機(jī)構(gòu)編制立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上機(jī)構(gòu)編制管理的實(shí)踐。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是立法進(jìn)程滯后。從國(guó)家層面來(lái)看，1997年8月頒布的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》到2007年2月頒布《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例》，兩者相距近十年。從重慶本地來(lái)看，2001年3月頒布的《重慶市人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理辦法》到2008年11月頒布的《重慶市各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法》，相距近八年；2001年5月頒布的《重慶市事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法》距今已有十五年整，卻沒(méi)有作任何修訂。二是組織法不完備。我國(guó)專(zhuān)門(mén)規(guī)定某類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成和活動(dòng)原則的法律僅有《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》等少數(shù)幾部，其中對(duì)機(jī)構(gòu)編制方面的規(guī)定非常之少，而且對(duì)中央政府和地方政府的職能部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的組織法律進(jìn)行規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。三是可操作性不強(qiáng)。已經(jīng)出臺(tái)的組織法和機(jī)構(gòu)編制法規(guī)政策中的條文表述于籠統(tǒng)和原則，剛性約束力相對(duì)較弱?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015年8月第五次修正）第六十五條規(guī)定：“各廳、局、委員會(huì)、科分別設(shè)廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)、主任、科長(zhǎng)，在必要的時(shí)候可以設(shè)副職。辦公廳、辦公室設(shè)主任，在必要的時(shí)候可以設(shè)副主任。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府設(shè)秘書(shū)長(zhǎng)一人，副秘書(shū)長(zhǎng)若干人”，[1]其中的“必要時(shí)”、“若干”等表述過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于副職沒(méi)有限額規(guī)定，導(dǎo)致有些地方的部門(mén)出現(xiàn)1正10副的現(xiàn)象。總之，現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)編制法規(guī)政策中，原則上、一般、必要、若干、一至X名等彈性用語(yǔ)較多，不得、必須、一正X副等定性用語(yǔ)較少，缺乏強(qiáng)制約束力，為利益最大化留有可操作的空間?？梢钥磿r(shí)出法律修訂時(shí)的科學(xué)性、全面性和嚴(yán)謹(jǐn)度不夠，影響著機(jī)構(gòu)編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

二、機(jī)構(gòu)編制法治意識(shí)較淡薄

由于機(jī)構(gòu)編制法律體系不夠健全和完善，管理方面缺乏有效的法律依據(jù)，長(zhǎng)期以來(lái)依賴于上級(jí)政策、領(lǐng)導(dǎo)意志和主觀經(jīng)驗(yàn)，有較大的盲目性和隨意性。一是社會(huì)層面對(duì)機(jī)構(gòu)編制的認(rèn)識(shí)程度不高，一些部門(mén)片面強(qiáng)調(diào)自身工作的重要性和困難度，不能從全局角度出發(fā)研究解決辦法，不能從轉(zhuǎn)變工作重心、提高隊(duì)伍素質(zhì)、激發(fā)工作熱情、提升工作效率上多下功夫，而是在增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制、提升規(guī)格等方面打算盤(pán)。二是上級(jí)部門(mén)條條干預(yù)的現(xiàn)象也比較突出，有把下級(jí)對(duì)應(yīng)部門(mén)的機(jī)構(gòu)編制，作為劃撥經(jīng)費(fèi)、安排項(xiàng)目、考核評(píng)優(yōu)的依據(jù)進(jìn)行干預(yù)的情況。三是個(gè)別部門(mén)的機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律觀念不強(qiáng)，認(rèn)為擅自設(shè)些機(jī)構(gòu)、超編進(jìn)些人員都是為了工作，頂多算是違規(guī)，發(fā)現(xiàn)后及時(shí)整改也就沒(méi)事了，報(bào)有僥幸心態(tài)。四是人治現(xiàn)象依然比較普遍，由于沒(méi)有明確的法律依據(jù)和科學(xué)的審批標(biāo)準(zhǔn)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)編制部門(mén)責(zé)任心強(qiáng)的，就能?chē)?yán)格把關(guān)，但也只能是討價(jià)還價(jià)、憑經(jīng)驗(yàn)辦事，責(zé)任心不強(qiáng)的，就會(huì)隨意調(diào)整，憑關(guān)系辦事，甚至因人設(shè)機(jī)構(gòu)、增編制。五是機(jī)構(gòu)編制信息公開(kāi)程度不夠，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，對(duì)機(jī)構(gòu)、職能信息的公示提出了明確規(guī)定，但對(duì)人員編制及在編人員情況公示并未提及，編制管理不透明，社會(huì)監(jiān)督不到位，導(dǎo)致人員臃腫，甚至出現(xiàn)吃“空餉”的現(xiàn)象。這些都機(jī)構(gòu)編制的法治意識(shí)得不到有效提升的必然結(jié)果。

三、部門(mén)間協(xié)調(diào)配合不夠完善

機(jī)構(gòu)編制管理具有前置關(guān)口作用，涉及的部門(mén)除機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)外，還有組織、財(cái)政、人力社保等部門(mén)。近些年，各級(jí)政府一直在要求建立健全機(jī)構(gòu)編制與組織人事和財(cái)政預(yù)算等部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)也采取了實(shí)名制、編制卡等創(chuàng)新舉措，主動(dòng)協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系，但在具體工作中，由于法律依據(jù)不足、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)不嚴(yán)等問(wèn)題和部門(mén)職權(quán)、信訪穩(wěn)定、信息共享等原因，仍然沒(méi)能形成完善的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)孤木難撐，難以真正做到在機(jī)構(gòu)編制范圍內(nèi)預(yù)算經(jīng)費(fèi)、核發(fā)工資、辦理社保、遷移戶籍、開(kāi)設(shè)帳戶、晉升職務(wù)等，協(xié)調(diào)配合機(jī)制不夠完善。

四、缺乏統(tǒng)一細(xì)化的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

要充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制的使效益，克服機(jī)構(gòu)編制管理的隨意性和人治化，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化是必要的保障措施。近些年來(lái)，中央機(jī)構(gòu)編制部門(mén)相繼出臺(tái)了教育、衛(wèi)生系統(tǒng)的編制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府工作部門(mén)的設(shè)置也實(shí)行的限額管理，為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作出了有益探索。但這僅僅只是冰山一角，更多行業(yè)或系統(tǒng)的事業(yè)單位并沒(méi)有科學(xué)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定方面有很大的盲目性和任意性，各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制核定情況五花八門(mén)、參差不齊，也導(dǎo)致個(gè)人意志、經(jīng)驗(yàn)主義的管理人治方式成為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制管理工作的普遍的現(xiàn)象，造成機(jī)構(gòu)編制難以走出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。

五、監(jiān)督檢查職能發(fā)揮不到位

近年來(lái)，中央對(duì)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作高度重視，出臺(tái)了一系列制度和文件，在維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、有效性方面發(fā)揮了積極作用。但是，超編進(jìn)人、擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、違規(guī)提升規(guī)格、上級(jí)條條干預(yù)等機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，在一些地方仍然比較突出。其原因：一是雖然機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作有章可循、有據(jù)可依，但在實(shí)際中缺乏定性、定量的可操作性，特別是受部門(mén)權(quán)責(zé)、利益關(guān)系等方面的影響，機(jī)構(gòu)編制與組織人事、財(cái)政預(yù)算部門(mén)無(wú)法很好地配合，難以發(fā)揮監(jiān)督檢查應(yīng)用的作用。二是機(jī)構(gòu)編制要服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，確保社會(huì)大局和諧穩(wěn)定的前提下，對(duì)一些黨委政府領(lǐng)導(dǎo)決定的違規(guī)問(wèn)題，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)不敢主動(dòng)介入，對(duì)一些違反機(jī)構(gòu)編制政策紀(jì)律的問(wèn)題也只是以提醒警示、整改消化為主，執(zhí)法執(zhí)紀(jì)失之過(guò)軟。三是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制部門(mén)任務(wù)重、人手少，往往以重點(diǎn)工作的階段性、突擊性檢查為主，經(jīng)常性督查少，督查內(nèi)容和方式相對(duì)簡(jiǎn)單，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性或深層次的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)

[1]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（第五次修正）