恐怖活動組織和人員認(rèn)定模式研究

陳彥羽

摘 要：《反恐怖主義法》確定了“以行政認(rèn)定為主，司法認(rèn)定為輔”的“雙軌制”恐怖活動組織和人員認(rèn)定模式，這是對我國反恐實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，但是《反恐怖主義法》在認(rèn)定模式上仍有完善的空間。

關(guān)鍵詞：恐怖活動組織和人員；認(rèn)定模式；行政認(rèn)定；司法認(rèn)定

2016年1月1日《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐怖主義法》）正式實施，該法共97條，從九個方面對打擊恐怖主義做了全面規(guī)定，是我國長期與恐怖主義斗爭的經(jīng)驗總結(jié)。無論從法律效力還是規(guī)范內(nèi)容上，《反恐怖主義法》標(biāo)志著我國反恐實踐向前邁進(jìn)了一大步?！斗纯植乐髁x法》第二章第12至16條系統(tǒng)規(guī)定了恐怖活動組織和人員的認(rèn)定，確定了我國“雙軌制”的認(rèn)定模式，相比過去僅有行政性規(guī)范和法律性文件規(guī)定有了較大進(jìn)步，但在認(rèn)定模式上仍有完善的空間。

一、恐怖活動組織和人員認(rèn)定模式概述

縱觀世界各國反恐法律和實踐，對恐怖活動組織和人員的認(rèn)定大體有以下兩種方法：

1.行政認(rèn)定

行政認(rèn)定，是指行政機關(guān)根據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)依法對相關(guān)組織和人員是否為恐怖組織和恐怖人員進(jìn)行確認(rèn)并公布的行為。美國和英國是行政認(rèn)定的典型模式。行政認(rèn)定的優(yōu)勢表現(xiàn)在：首先，行政認(rèn)定具有主動性。行政機關(guān)對恐怖組織和人員的認(rèn)定無需相關(guān)申請，這種方式有利于在恐怖活動發(fā)生之前有防止和打擊恐怖勢力；其次，行政認(rèn)定具有高效性。行政行為的價值取向是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，行政認(rèn)定的高效能對恐怖組織和人員做出快速反應(yīng)；再次，行政認(rèn)定具有應(yīng)變性?？植阑顒咏M織為了生存需要，經(jīng)常變換名稱和地址，行政認(rèn)定程序簡便能及時把握恐怖活動組織的新動態(tài)。不可否認(rèn)，在具有諸多優(yōu)點的前提下，行政認(rèn)定也存在著行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大、公開程度不高、證據(jù)規(guī)格較低、缺乏監(jiān)督程序等缺點。

2.司法認(rèn)定

司法認(rèn)定，是指法院在刑事訴訟中根據(jù)案件事實和法律標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)組織和人員的身份進(jìn)行確認(rèn)的行為。俄羅斯、德國等國家采取司法認(rèn)定模式。司法認(rèn)定的優(yōu)勢表現(xiàn)在：首先，司法認(rèn)定具有公平性。司法行為的價值取向是“公平優(yōu)先，兼顧效率”，法院在訴訟活動中保持中立立場，嚴(yán)格遵循“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的訴訟原則，相比行政認(rèn)定更為公平；其次，司法認(rèn)定證據(jù)規(guī)格更高。刑事訴訟過程中，證據(jù)的采信必須排除合理懷疑，在對恐怖組織和人員的認(rèn)定中，如果對證明的相關(guān)事實還存在“合理懷疑”，就不能確認(rèn)恐怖活動組織或個人的性質(zhì)。①再次，司法認(rèn)定有更完善的救濟(jì)程序。司法認(rèn)定是在刑事訴訟過程中完成的，被認(rèn)定的組織和個人可以依照普通刑事訴訟的救濟(jì)程序?qū)で缶葷?jì)。同理，除了上述優(yōu)點，司法認(rèn)定也存在反應(yīng)遲鈍、事后確認(rèn)、相對滯后的缺點。

采取不同的認(rèn)定方法就會出現(xiàn)不同的認(rèn)定模式，主要分為“單一制”和“雙軌制”。所謂“單一制”就是僅采用行政認(rèn)定或司法認(rèn)定一種方式確認(rèn)恐怖組織和人員；“雙軌制”指同時采用兩種方式來確認(rèn)恐怖組織和人員，但不同國家側(cè)重可能不同。當(dāng)今各國實行“單一制”認(rèn)定模式的較少，較多國家都是采用“雙軌制”認(rèn)定模式。

二、我國《反恐怖主義法》第二章內(nèi)容評述

中國《反恐怖主義法》2016年1月1日正式實施，該法第二章用5個條文明確規(guī)定了恐怖活動組織和人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定主體、認(rèn)定申請、認(rèn)定后果、認(rèn)定救濟(jì)等內(nèi)容。我國《反恐怖主義法》采取“雙軌制”的認(rèn)定模式，以行政認(rèn)定為主，司法認(rèn)定為輔。從我國反恐實踐經(jīng)驗來看，這種認(rèn)定模式具有以下優(yōu)勢：

1.有效預(yù)防恐怖主義活動

《反恐怖主義法》第12條明確規(guī)定國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是認(rèn)定恐怖活動組織和人員的行政機關(guān)，相關(guān)機關(guān)對于需要認(rèn)定恐怖活動組織和人員的，應(yīng)當(dāng)向國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)提出申請。以行政認(rèn)定為主一方面延續(xù)了我國2011年《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》的相關(guān)規(guī)定，另一方面也符合反恐實踐需求?？植乐髁x活動具有高度隱蔽性，一旦發(fā)生將造成嚴(yán)重后果。行政機關(guān)在恐怖主義活動發(fā)生之前主動認(rèn)定其性質(zhì)，采取預(yù)防措施，將有效避免恐怖活動的發(fā)生。

2.高效打擊恐怖主義活動

當(dāng)前恐怖主義活動國際化、智能化程度越來越高，反恐工作涉及社會生活的各個領(lǐng)域，愈加強調(diào)綜合性。以行政認(rèn)定為主，是在充分考慮行政權(quán)的特點及國內(nèi)外反恐形勢做出的正確選擇。首先，行政權(quán)行使范圍廣泛，有利于綜合各種反恐情報信息和執(zhí)法手段，切實滿足反恐實踐工作需要；其實，行政機關(guān)上下級之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的組織關(guān)系，能夠確保認(rèn)定結(jié)果的統(tǒng)一性與權(quán)威性，保證令行禁止。最后，行政程序更為簡便靈活，能夠?qū)Ψ纯中蝿葑龀隹焖俜磻?yīng)，調(diào)整認(rèn)定名單，充分考慮國家利益與外交政策，有效采取行政制裁措施。

3.保證反恐工作的公正性

《反恐怖主義法》第16條規(guī)定人民法院在審判刑事案件的過程中，可以依法認(rèn)定恐怖活動組織和人員。在行政認(rèn)定之外，輔以司法認(rèn)定說明我國在反恐怖主義工作中，不僅強調(diào)反恐工作的實效性和高效性，更強調(diào)反恐工作的公正性。司法認(rèn)定具有更嚴(yán)的程序規(guī)范、更高的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，更完善的救濟(jì)手段，司法認(rèn)定不僅能確保認(rèn)定結(jié)果的公正，更能保障相關(guān)人員的合法權(quán)利，是行政認(rèn)定的有效補充。

三、完善我國恐怖組織和人員認(rèn)定模式

《反恐怖主義法》所確立的“以行政認(rèn)定為主，以司法認(rèn)定為輔”的雙軌制認(rèn)定模式沿襲了我國一貫做法，符合我國反恐實踐，具有科學(xué)合理性，但五個法條的規(guī)定畢竟過于簡單，有待進(jìn)一步完善。

1.行政認(rèn)定與司法認(rèn)定的銜接機制不明

行政認(rèn)定與司法認(rèn)定的銜接涉及兩個問題：其一是司法認(rèn)定的結(jié)果是否需要行政認(rèn)定的再次確認(rèn)？其二是行政認(rèn)定的結(jié)果是否能在刑事審判中直接適用？對于第一個問題，第16條規(guī)定“對于在判決生效后需要由國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的辦事機構(gòu)予以公告的，適用本章的有關(guān)規(guī)定。”由此可知，《反恐怖主義法》并未對司法認(rèn)定是否需要行政認(rèn)定的確認(rèn)做出直接規(guī)定，但對公告情況做出明確規(guī)定，公告是認(rèn)定的后置程序，由此推知，司法認(rèn)定后無需行政認(rèn)定的確認(rèn)，需要公告的，必須由行政認(rèn)定的公告機構(gòu)予以公告。對于第二個問題，學(xué)者們有不同的理解。一種觀點認(rèn)為，司法認(rèn)定程序可以在行政認(rèn)定的基礎(chǔ)上將證明責(zé)任的分配進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，即在一定程度上實行證明責(zé)任的倒置。②一種觀點認(rèn)為，法院在認(rèn)定程序中，直接依據(jù)我國行政證據(jù)與刑事證據(jù)的程序銜接制度，國家反恐怖主義領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在認(rèn)定恐怖活動組織和人員時依據(jù)的證據(jù)可以依法被轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)使用。經(jīng)兩造質(zhì)證后，再決定是否采用。這種機制形式上雖未涉及行政認(rèn)定結(jié)果，但是實質(zhì)上利用了行政認(rèn)定依據(jù)的行政證據(jù)，有利于保障司法公平正義的實現(xiàn)。③司法認(rèn)定相比行政認(rèn)定，在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上要求更高，在刑事訴訟過程中直接采用行政認(rèn)定的結(jié)果在一定程度上抵消了司法審查的功能，甚至導(dǎo)致行政權(quán)向司法權(quán)的擴(kuò)張，所以直接采用并不可取。對證據(jù)責(zé)任進(jìn)行調(diào)整，在肯定行政認(rèn)定的基礎(chǔ)上，讓被告承擔(dān)否定認(rèn)定的舉證責(zé)任，有違“疑罪從無”、“任何人都不得自證其罪”的原則。筆者認(rèn)為在司法認(rèn)定中，將行政認(rèn)定的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證再依法采用更符合司法程序的精神。

2.行政認(rèn)定效果單一

根據(jù)《反恐怖主義法》第14條規(guī)定，對認(rèn)定為恐怖活動組織和人員的資金或者其他資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)立即予以凍結(jié)。縱觀世界各國，行政認(rèn)定后可能導(dǎo)致的效果有：查封、扣押、凍結(jié)、沒收財產(chǎn)；取締該組織的相關(guān)活動；限制成員活動并制裁該組織成員等。我國僅規(guī)定“凍結(jié)”，缺乏對物力和人力的措施，使得行政認(rèn)定的效果大打折扣。建議今后修改《反恐怖主義法》時，可以增加對財力的沒收財產(chǎn)、對物力的查封、扣押、對人力的驅(qū)逐出境等措施。

3.完善行政認(rèn)定的救濟(jì)手段

司法認(rèn)定適用刑事訴訟中的程序救濟(jì)規(guī)則，但行政認(rèn)定的救濟(jì)，《反恐怖主義法》僅規(guī)定復(fù)核程序。對此，我國多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，對于行政認(rèn)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督，救濟(jì)途徑也應(yīng)采取行政復(fù)議、司法審查等制度。也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，由于國家反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)層級高，司法審查和社會監(jiān)督會影響其權(quán)威性，不符合我國國情。④筆者認(rèn)為，行政認(rèn)定作為一項具體行政行為，行政訴訟是對其進(jìn)行司法審查和行政相對人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的重要制度。行政訴訟作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后手段，《反恐怖主義法》不應(yīng)阻卻公民的權(quán)利救濟(jì)途徑，而應(yīng)允許提起行政訴訟。

[注釋]

①杜邈.中國恐怖活動組織和人員認(rèn)定雙軌制研究[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，（01）：67-73.

②倪春樂.比較與借鑒：論恐怖主義犯罪追訴中的恐怖組織認(rèn)定[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2012，（1）：120-126.

③參見許尚豪，康健.恐怖活動組織與人員的認(rèn)定程序研究[J].山東社會科學(xué)2016，（3）：112-118.

④轉(zhuǎn)引自許尚豪，康健.恐怖活動組織與人員的認(rèn)定程序研究[J].山東社會科學(xué)2016，（3）：112-118.

基金項目：本文是湖北警官學(xué)院2016年院級科研項目《<中華人民共和國反恐怖主義法>研究》成果，項目編號：2016YB001。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)在讀博士，湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034）