政府購買公共服務(wù)中尋租行為探析
——以公共選擇理論為視角

劉 青

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000)

政府購買公共服務(wù)中尋租行為探析
——以公共選擇理論為視角

劉 青

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475000)

政府購買公共服務(wù)作為政府公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，得到我國中央政府和地方各級(jí)政府的大力推廣，但在其實(shí)施過程中尋租現(xiàn)象日益嚴(yán)重?，F(xiàn)從公共選擇理論的角度進(jìn)行分析，由于“經(jīng)濟(jì)人”逐利動(dòng)機(jī)的存在，通過政府購買公共服務(wù)中尋租的成本收益分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)其收益遠(yuǎn)大于成本的時(shí)候，尋租現(xiàn)象就出現(xiàn)了。因此，從增加尋租成本的角度出發(fā)，提出在完善法律和政治經(jīng)濟(jì)制度、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督管理、加大事后懲罰力度、加強(qiáng)思想教育等方面的政策建議。

政府；公共服務(wù)；尋租；公共選擇

黨的十八屆三中全會(huì)提出，只要是事務(wù)性的管理服務(wù)，都可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。在此過程中，為了形成統(tǒng)一有效的購買公共服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，建立比較完善的政府購買公共服務(wù)制度。在中央和地方各級(jí)積極實(shí)施推廣政府購買公共服務(wù)的過程中，設(shè)租、尋租等腐敗行為顯現(xiàn)。尋租既導(dǎo)致公共權(quán)力濫用，又造成社會(huì)資源浪費(fèi)。本文從公共選擇理論的視角出發(fā)，對(duì)政府購買公共服務(wù)中的尋租問題做進(jìn)一步的探析。

一、政府購買公共服務(wù)與尋租

政府購買公共服務(wù)是指政府將本來由自己承擔(dān)的一部分公共服務(wù)，特別是事務(wù)性的管理類服務(wù)，通過一定的方式與程序，由具備資質(zhì)的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來提供，并向其支付服務(wù)費(fèi)用的一種新公共服務(wù)供給方式。政府購買公共服務(wù)的主體是各級(jí)政府，客體是社會(huì)組織與企事業(yè)單位。政府購買的服務(wù)根據(jù)享受服務(wù)的主體不同，可以分為政府機(jī)構(gòu)及其工作人員購買服務(wù)用來自身消費(fèi)，也可以是政府機(jī)構(gòu)及其工作人員購買服務(wù)為社會(huì)成員所提供。

設(shè)租和尋租構(gòu)成了政府購買公共服務(wù)中尋租活動(dòng)的兩個(gè)方面。設(shè)租是指在政府購買公共服務(wù)過程中，政府作為權(quán)力的擁有者利用手中的權(quán)力獲取利益的活動(dòng)。尋租是指購買公共服務(wù)的社會(huì)組織或企事業(yè)單位為了獲得服務(wù)的供應(yīng)特權(quán)和壟斷利益，采取合法或非法的手段來與政府共同分享尋租所得來的額外收益的過程。

自20世紀(jì)90年代以來，我國開始公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革，取得了一定的成效，由于我國正處在經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，在政府購買公共服務(wù)的過程中出現(xiàn)了尋租行為。市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變成為追求利潤最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，同時(shí)，政府并未減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，因習(xí)慣于大包大攬管理社會(huì)事務(wù)的思維定式，面對(duì)政府購買公共服務(wù)的新政策，從服務(wù)的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)提供的“授權(quán)者”，在推行政府購買公共服務(wù)中，僅僅只顧大規(guī)模推進(jìn)，而忽視了設(shè)計(jì)一個(gè)完善的政府購買公共服務(wù)的機(jī)制，這不僅會(huì)導(dǎo)致政府在資金使用上的效率無法提高，且會(huì)產(chǎn)生尋租和腐敗的現(xiàn)象。于是，就產(chǎn)生了大量的制度漏洞，擴(kuò)大了尋租的空間。政府購買公共服務(wù)的尋租行為往往發(fā)生在政府和向社會(huì)和企事業(yè)單位購買公共服務(wù)的過程之中。

二、政府購買公共服務(wù)的尋租行為與公共選擇理論的契合

(一)公共選擇理論的內(nèi)涵

維克塞爾認(rèn)為公共選擇理論的構(gòu)成要素是：方法論上的個(gè)人主義、“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)以及看作交易的政治。

首先，從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，即在政治生活中，政治家、政客等也都是“經(jīng)濟(jì)人”，他們也追求個(gè)人利益的最大化[1]10-13。因此，作為公共權(quán)力擁有者的政府，為了追求利益最大化難免以“經(jīng)濟(jì)人”的思想出發(fā)，進(jìn)行尋租活動(dòng)的成本收益分析。如果成本大于收益就不會(huì)進(jìn)行尋租活動(dòng)，如果成本小于收益，尋租行為就有可能會(huì)產(chǎn)生。其次，從方法論個(gè)人主義出發(fā)，在研究公共選擇問題時(shí)，政府等國家機(jī)構(gòu)作為一個(gè)整體，它們由一個(gè)個(gè)的個(gè)體所組成，每一個(gè)國家工作人員作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，他首先考慮的是個(gè)人利益的得失，我們不能籠統(tǒng)的認(rèn)為政府等國家機(jī)構(gòu)作為人民的代理人就必然會(huì)代表社會(huì)利益，要充分的看到它是由具有利己性的個(gè)人所組成的，防止出現(xiàn)國家工作人員把個(gè)人的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，假公濟(jì)私，合法的以權(quán)謀私的可能。最后，公共選擇理論認(rèn)為政府的政治過程與市場(chǎng)的交換過程相似，國家和政府的產(chǎn)生都是與人在社會(huì)契約基礎(chǔ)上地建立起來的，所以，當(dāng)政府購買公共服務(wù)時(shí)，也類似一種契約關(guān)系上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。

(二)政府購買公共服務(wù)過程中尋租行為成本收益分析

第一，政府作為主體購買公共服務(wù)的尋租成本收益分析。政府購買公共服務(wù)尋租相關(guān)的成本可以分為直接成本和間接成本。尋租的直接成本一般表現(xiàn)為政府利用手中的權(quán)力，在搜集潛在的經(jīng)濟(jì)租信息之后，誘使服務(wù)的供給者進(jìn)行尋租。體現(xiàn)在購買公共服務(wù)之時(shí)利用政府購買公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估機(jī)制不完善對(duì)相關(guān)財(cái)政資金進(jìn)行挪用、侵占、截留，對(duì)服務(wù)的供給者進(jìn)行暗箱操作和拿回扣等行為[2]28-32。政府尋租的間接成本主要體現(xiàn)在道德成本上，在進(jìn)行違法尋租活動(dòng)之后，作為受法律和人民監(jiān)督的政府工作人員，一定程度上會(huì)產(chǎn)生被發(fā)現(xiàn)其不法行為的憂慮和擔(dān)心，受到良心和法律上的譴責(zé)。

政府購買公共服務(wù)尋租行為的相關(guān)收益主要包括物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富。物質(zhì)財(cái)富主要表現(xiàn)在收受的賄賂和侵占的公共財(cái)產(chǎn)等。精神財(cái)富主要表現(xiàn)在獲得政績和職位的升遷，以及尋租活動(dòng)中進(jìn)行的權(quán)色交易實(shí)現(xiàn)的精神上的滿足。

綜上，在政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的今天，相關(guān)的法律和規(guī)章制度的不完善，政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督的水平不高，尋租手段的隱秘性增加，相關(guān)政府工作人員的道德水平滑坡，致使尋租活動(dòng)的收益遠(yuǎn)大于成本，才導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生。

第二，社會(huì)組織或企事業(yè)單位的尋租成本收益分析。就社會(huì)組織和企事業(yè)單位而言，其尋租行為的成本主要表現(xiàn)為：一是通過或明或暗手段向采購人、代理機(jī)構(gòu)賄賂或送禮。二是通過向政府有關(guān)人員打招呼、送禮、請(qǐng)吃飯等公關(guān)手段。三是以不正當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)交、拉攏政府購買公共服務(wù)部門主管人員給予其便利。針對(duì)政府服務(wù)項(xiàng)目所能帶來的利潤，任何供給方都想要得到項(xiàng)目的供給特權(quán)，競(jìng)爭(zhēng)的名額多，耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力等成本也就相應(yīng)地增加了，還要承擔(dān)一旦沒有被選中為供給者所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)組織或企事業(yè)單位的尋租收益，一方面，得到項(xiàng)目供給方的企事業(yè)單位或社會(huì)組織會(huì)直接獲得經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，如果其提供的服務(wù)質(zhì)量足夠好的話，存在政府繼續(xù)采用其提供的服務(wù)，取得了潛在的經(jīng)濟(jì)效益。

綜上，社會(huì)組織和企事業(yè)單位也作為市場(chǎng)中的“經(jīng)濟(jì)人”而存在，追求利潤是其根本的目的，由此引起的尋租行為也順其自然的發(fā)生了[3]171-177。此外，與法制不健全、尋租成本低、監(jiān)管不完善、政府購買過程不透明也息息相關(guān)。

三、公共選擇理論視角下政府購買公共服務(wù)尋租行為的治理

面對(duì)政府購買公共服務(wù)活動(dòng)中的尋租行為，我們通過從“經(jīng)濟(jì)人”的角度出發(fā)，政府活動(dòng)的過程和市場(chǎng)交易的過程也并無兩樣，再加上成本收益的分析，我們發(fā)現(xiàn)尋租的產(chǎn)生主要是發(fā)生在尋租成本小于收益的情況下，因此，我們要杜絕尋租行為的現(xiàn)象，就必須要在增加尋租成本，減少尋租收益上下功夫。布坎南認(rèn)為從體制上找原因，從制度創(chuàng)新上找對(duì)策，是減少政府的失敗的策略。同理，政府購買公共服務(wù)中的尋租行為的產(chǎn)生，我們應(yīng)該從制度的角度出發(fā)，增加服務(wù)的購買方和供給方的尋租成本，從而來減少和杜絕尋租行為的產(chǎn)生。

(一)優(yōu)化法律環(huán)境和制度，增加尋租成本

從根本上講，尋租現(xiàn)象之所以會(huì)發(fā)生，就因?yàn)橹贫茸饨鸬拇嬖?，以及尋租的收益大于尋租的成本。在一個(gè)民主程度很高、各項(xiàng)法律規(guī)范非常健全的國家里，尋租的可能性大大減少。而我國正處在轉(zhuǎn)型期，政企并未完全分開，政府依舊干預(yù)很多市場(chǎng)的微觀事務(wù)，為制度性租金的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件，使得權(quán)力尋租者有了廣泛的尋租空間，減少了尋租成本的存在。主要措施：建立相應(yīng)制度減少政府干預(yù)范圍，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用；利用行政法律規(guī)定來改變并限制掌握壟斷權(quán)力之人的權(quán)力；完善官員選任制度提高政府官員的道德素質(zhì)等[4]88-94。從而來增加尋租行為產(chǎn)生的成本，減少和杜絕尋租行為的發(fā)生。

(二)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范購買公共服務(wù)的程序

尋租成本的高低直接決定了尋租行為的發(fā)生概率，增加尋租成本的有效方法就是增加競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的存在導(dǎo)致尋租者通過不斷的持續(xù)加注來取得尋租的成功，尋租競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是尋租成本的不斷增加，當(dāng)尋租的成本恰好等于尋租所帶來的收益時(shí)，尋租的空間就消失了。政府購買公共服務(wù)時(shí)，應(yīng)通過減少管理權(quán)限，規(guī)范購買程序，來放寬社會(huì)組織和企事業(yè)單位進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的門檻，使公共服務(wù)的購買形成競(jìng)爭(zhēng)的局面，大大減少尋租行為發(fā)生的可能性。公開透明的進(jìn)行服務(wù)的購買，使政府官員和供給服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)者們很難通過幕后的交易索取不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

(三)完善監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，對(duì)尋租行為形成制約

當(dāng)尋租行為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生卻沒有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的懲罰時(shí)，一個(gè)很重要的原因就是監(jiān)管部門的稽查力度不夠[5]3-9。由于信息的不對(duì)稱，監(jiān)管部門的查處違法行為需要付出很大的時(shí)間、精力和財(cái)力，監(jiān)管的成本太高也阻礙了監(jiān)督管理部門加大監(jiān)管力度，因此，我們要通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和群眾舉報(bào)等渠道，來增加信息的透明度，減少監(jiān)管者搜集信息的成本，加大監(jiān)管力度。于是，我們就要充分調(diào)動(dòng)民間力量，充分的發(fā)揮人大、審計(jì)、監(jiān)察等官方力量，采用政務(wù)公開、公民論壇、合作治理等多種方式，加強(qiáng)與媒體和網(wǎng)絡(luò)的參與，對(duì)政府購買公共服務(wù)的全過程的信息公開和監(jiān)督，則尋租行為無所遁形，因此，杜絕這些問題發(fā)生的根本出路就是健全信息的披露制度，加大監(jiān)督和監(jiān)管的力度，將整個(gè)管制的過程都暴露在監(jiān)管之下。

(四)加大事后的懲罰制度，嚴(yán)格約束違規(guī)行為

建立起嚴(yán)格的懲罰制度，是治理官員和企事業(yè)單位和社會(huì)組織進(jìn)行尋租行為的關(guān)鍵?；谖覈幱诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各項(xiàng)制度不規(guī)范，再加上政府的理性經(jīng)濟(jì)人思維等多方面因素，租金存在將是一個(gè)長時(shí)期的事情，隨之尋租的動(dòng)機(jī)也就不會(huì)消失。因此，必須通過嚴(yán)厲的懲罰措施來預(yù)防尋租行為的發(fā)生。對(duì)尋租行為的懲罰不僅僅包括罰金，還應(yīng)包括更多的內(nèi)容。對(duì)政府來說，懲罰的方式主要有黨紀(jì)處罰、行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰等，使其在精神、名譽(yù)、物質(zhì)、前途上都受巨大影響[6]55。對(duì)社會(huì)組織和企事業(yè)單位而言，懲罰的方式可以視情節(jié)輕重，在資格證書上或公共平臺(tái)上記載、公布違紀(jì)情況，限制其在一定年限內(nèi)禁止進(jìn)入PPP領(lǐng)域，以及吊銷資格證書等處罰手段來處罰其違規(guī)違紀(jì)行為。

(五)加強(qiáng)思想教育，增加尋租的道德成本

對(duì)于掌握公共權(quán)力的政府官員來說，要明白權(quán)力是人民賦予的，就要切實(shí)的為人民提供實(shí)實(shí)在在的公共服務(wù)。面對(duì)物欲橫流和紙醉金迷的腐朽生活，政府官員更應(yīng)堅(jiān)決同之保持距離并進(jìn)行揭發(fā)檢舉，加強(qiáng)自身服務(wù)于民的意識(shí)，抵制不良之風(fēng)的蔓延，樹立政府服務(wù)人民的良好形象。對(duì)于社會(huì)組織和企事業(yè)單位來說，要增加其社會(huì)責(zé)任感，避免通過游說、賄賂等活動(dòng)促使權(quán)利的擁有者幫助自己確定壟斷地位，獲得經(jīng)濟(jì)租的活動(dòng)，形成良好的市場(chǎng)交易氛圍。

[1] 朱 茜. 公共選擇理論視野下的反腐敗制度研究[J]. 天府新論,2014(4).

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[責(zé)任編輯 樂 知]

2016-09-23

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公共服務(wù)中的公民參與研究”(2014BZZ010)的階段性成果

劉 青(1991- ) ，女，河南鶴壁人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共服務(wù)實(shí)踐研究。

F810.45

A

1671-8127(2017)01-0043-03