社會治理視角下連片特困地區(qū)精準扶貧問題研究
——以昭陽區(qū)青崗嶺回族彝族鄉(xiāng)為例

付莉萍， 李秋蓉

（中共云南省委黨校 ?？?， 云南 昆明 650111）

“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！边@是習總書記首次提出了“精準扶貧”的重要思想；隨后，他在參加兩會代表團審議時，進一步闡釋了“精準扶貧”理念；在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”上指出，針對扶貧開發(fā)，要“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧?！?/p>

自新中國成立以來，歷屆中央領(lǐng)導人都為我國農(nóng)村的脫貧事業(yè)進行了不懈的努力，從建國初的救濟式扶貧到今天的同步小康發(fā)展扶貧，扶貧事業(yè)成果豐碩?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，目前中國仍有7000萬的貧困人口，云南省農(nóng)村貧困人口數(shù)量居全國第二，近120萬人處于深度貧困狀態(tài)，扶貧開發(fā)任務依舊十分艱巨。連片特困地區(qū)的扶貧是云南省與全國同步小康的一個重大阻礙，這些地區(qū)貧困原因復雜多樣，投資力度大，扶貧時間長，政府也在長時間的進行關(guān)注和扶持，可是脫貧的效益沒有得到明顯改善，反而變成了扶貧攻堅的戰(zhàn)場。本文就社會治理的角度，來分析連片特困地區(qū)精準扶貧過程中的困境和路徑。

一、精準扶貧：連片特困地區(qū)社會治理的難點

習總書記在考察云南時強調(diào)，針對連片特困地區(qū)和深度貧困人口“要增加資金投入和項目支持，實施精準扶貧，精準脫貧，因鄉(xiāng)因族制宜、因村施策、因戶施法，扶到點上，扶到根上”。扶貧攻堅既要精準，又要攻堅；既要有妥善的項目安排和資金投入，又要有移民搬遷，教育脫貧，安排駐村扶貧工作隊等政策安排。在資源分配、政策指導、貧困人口識別過程中，不是單純的經(jīng)濟問題，而涉及到系統(tǒng)的社會治理問題。

（一）社會治理的視角看精準扶貧

連片特困地區(qū)的扶貧脫貧離不開政府的積極作用。目前的情況來看，政府在精準扶貧工作中處于絕對支配地位。扶貧的資金由政府投入支配，扶貧開發(fā)項目由政府確立，貧困對象由政府確定等，黨委、政府充分發(fā)揮核心領(lǐng)導作用，不斷創(chuàng)新領(lǐng)導方式，整合公共資源，形成合力，為扶貧攻堅提供有力的組織保障。

但是，就說扶貧資金，目前很少有來自社會捐助，基本上都來自政府，包括中央、本地省市政府和對口幫扶地區(qū)的政府以及政府貼息的銀行貸款等。其他的社會主體，比如企業(yè)，第三部門或者基層自治組織，在扶貧攻堅中，或者缺位，或者只是被動的參與者。扶貧政策的制定、配套、執(zhí)行、落實反饋合問題解決等過程，其實質(zhì)性的問題就是社會治理問題。政府社會治理過程中，缺乏其他社會主體的參與，尤其缺少被扶貧對象的積極主動參與，就會出現(xiàn)政策設(shè)計與實際扶貧需求錯位、政策執(zhí)行和落實不實的問題、扶貧對象不精準問題、扶貧資金分配不公平問題等等?？梢哉f，精準扶貧不僅僅只是資源投入多少，開發(fā)什么產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟問題，而是貧困地區(qū)社會治理的難題。

治理理論的精髓是“協(xié)同”，強調(diào)政府和社會的良性互動，共同參與社會事務的管理，從而達到公共利益的最大化?！包h委領(lǐng)導，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與，法制保障”的社會治理格局，從縱向看是“一元權(quán)力中心基礎(chǔ)上的自上而下的命令協(xié)調(diào)機制”，主要是通過政府的“善政”對社會進行管理，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定發(fā)展和資源的有效配置；從橫向看是“一中心多元主體參與式共治”，以“善治”來力求社會治理的生命線：公平正義。目前的扶貧工作中，“黨委領(lǐng)導、政府負責”已經(jīng)有比較扎實的制度建設(shè)和保障，黨委和政府天然是扶貧的主要力量。但是，“社會協(xié)同、公眾參與”這兩個社會治理創(chuàng)新之舉，并未成為扶貧工作最為重要和基礎(chǔ)的兩條路徑，貧困群眾的主動參與缺失，成為了當前扶貧工作的最致命“短板”。

再從“價值——規(guī)范”的角度來看精準扶貧這一社會治理難點。從“規(guī)范”的視角來談，政府發(fā)揮其政治優(yōu)勢，扶貧工作開展六十余年，先后出臺了關(guān)于扶貧工作的相關(guān)文件，配套政策和政府層面的幫扶辦法，比如“掛包幫，轉(zhuǎn)走訪”、“對口幫扶”、“駐村扶貧工作隊”等。社會治理格局中的“法治保障”，其實質(zhì)就是社會治理即法治治理。這些“正式的制度安排”，能夠有效執(zhí)行，絕大部分是因為政府的強制性和合法性。從“價值”視角看，社會治理過程，不容忽視地方政府管理理念、地方傳統(tǒng)文化、群眾的社會心態(tài)、風俗習慣和地方的社會資本，這些因素以無形的、潛在的力量，作為“文化價值”，來影響出自政府層面的“正式的制度安排”。社會扶貧治理工作，正需要在貧困地區(qū)來逐步培育一種公共的社會責任感，讓正式的制度安排和文化價值盡可能契合一致，來實現(xiàn)集中連片地區(qū)的真正脫貧。

筆者的觀點是，扶貧既是一個經(jīng)濟問題，更是一個社會治理問題。用社會治理的思維來開展扶貧工作，可以發(fā)動社會力量參與到扶貧工作中，可以有效地促使貧困對象積極參與到脫貧進程中。本文通過對昭陽區(qū)青崗嶺回族彝族鄉(xiāng)精準扶貧的實證案例進行分析，來探索社會治理視角對于集中連片特困地區(qū)扶貧工作開展的重要性和可行性。

（二）昭陽區(qū)青崗嶺回族彝族鄉(xiāng)現(xiàn)狀

青崗嶺鄉(xiāng)處于云南省烏蒙山集中連片特困地區(qū)，由于致貧原因的多樣化，基礎(chǔ)設(shè)施落實，昭通市整體的貧困狀況嚴重，扶貧工作量非常大，導致該鄉(xiāng)的扶貧開發(fā)工作進展還處于比較緩慢的階段，所需要的人力、物力和財力數(shù)量也非常大。全鄉(xiāng)是一個五個少數(shù)民族雜居的貧困鄉(xiāng)，一直以來，民政救濟與扶貧相結(jié)合，貧困面大，程度深。近幾年，在政府的扶持下，全鄉(xiāng)7個村實施了扶貧安居工程、整村推進和外資項目，道路、飲水、沼氣池等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前為止，完成了全鄉(xiāng)范圍內(nèi)貧困戶建檔立卡工作。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準扶貧存在以下兩個問題:

扶貧形勢嚴峻，扶貧方式單一。云南省其他貧困地區(qū)多借助于本身的自然條件優(yōu)勢和人文優(yōu)勢，將扶貧工作的重點放在了旅游業(yè)和種植業(yè)的開發(fā)當中。以種植玉米和洋芋，養(yǎng)殖肉牛、肉羊、肉豬為主的青崗嶺山區(qū)鄉(xiāng)，有限的土地不能為兩萬五千多人謀生計，當?shù)卣荒芄膭钋鄩涯陝趧恿ψ叱黾亦l(xiāng)尋求發(fā)展機會，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力。結(jié)果導致的是家里的年輕人都出去打工了，剩下的都是老弱婦孺，無法維持扶貧工作的進展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，扶貧產(chǎn)業(yè)被動開發(fā)和發(fā)展。青崗嶺鄉(xiāng)地理環(huán)境較為嚴峻，自然災害頻發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施工程修建難度大，大部分村落處于較為封閉的環(huán)境當中。若想解決這個鄉(xiāng)的貧困問題，就必須先解決基礎(chǔ)設(shè)施問題，尤其是危房改造，而這需要大量的財政投入和長期的時間。由于交通不暢，鄉(xiāng)里的優(yōu)秀農(nóng)產(chǎn)品、自然資源出不來，外面的發(fā)展機遇引不進來，整個鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終處在被動狀態(tài)，等待政府和社會來進行開發(fā)。整個昭通市處于連片特困地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力不強，對周邊的輻射帶動能力弱。

二、連片特困地區(qū)精準扶貧的實踐困境

扶貧攻堅是一項系統(tǒng)性的工程，需要國家與社會、政府與市場的整體全面推進。目前各項扶貧政策已成系統(tǒng)性，既有保底性質(zhì)的生存型扶貧政策，如低保、醫(yī)療救助等，也有補貼支持發(fā)展性的政策，如農(nóng)業(yè)補貼、產(chǎn)業(yè)發(fā)展補貼、銀行信貸支持等。作為扶貧的主導力量，政府的決策思維和行為邏輯直接影響到精準扶貧的效果。

（一）扶貧攻堅過程中的“社會”

社會治理講求多元主體協(xié)同治理。在扶貧工作中，不缺政府的主導，最需要社會這一主體的參與，來有效化解精準扶貧中涉及的效用問題、公平問題、目標與需求偏離問題。但是，在形成政府主導、社會協(xié)同、共建共享的扶貧攻堅新格局的過程中，不得不考量貧困地區(qū)社會的教育程度。

就以“精、準”地識別貧困群體這一工作來說。貧困人口識別，首先要貧困戶主動申請，不少貧困戶或因沒有及時獲得相關(guān)信息，或者因傳統(tǒng)文化影響，或因身邊“優(yōu)勢關(guān)系群體”的影響沒有提出申請。其次是入戶調(diào)查核實，導向性的調(diào)查與配合調(diào)查的過程，難免主觀傾向性。再次是民主評議，評議過程如何避免村干部和“優(yōu)勢關(guān)系群體”的干涉和主導。最后環(huán)節(jié)是公示和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。在識別的過程中，難免有工作人員為了優(yōu)待親友，不以貧困指標為準，將真正的貧困戶主觀排斥。在實際中，不乏從未進行過民主評議和公示就上報的貧困戶申請依然順利通過了縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審查審批的現(xiàn)象。

連片特困地區(qū)社會整體教育程度不高，群眾自治能力弱，社會治理主體單一，治理方式落后。經(jīng)濟上的貧困造成地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后和群眾思想意識文化上的落后，政府信息流通、解讀不對稱，群眾普遍對政策沒有敏感性，對政治參與的方式和途徑毫無頭緒，久而久之，沒有了參與的愿望和積極性，或者通過消極參與的方式，以無序上訪的途徑來爭取扶貧資源，無形中增加了扶貧工作的維穩(wěn)壓力；加之，貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，大量的勞動力荒地進城務工，造成了村落的“空心化”，加重了社會治理的難度。沒有社會的協(xié)同和公眾的參與，就談不上真正的社會治理，精準扶貧同樣需要社會和貧困群眾的參與。但是，社會組織的培育，促使貧困地區(qū)群眾正確表達利益訴求，并非一朝一夕就能實現(xiàn)。

（二）開發(fā)式扶貧與脫貧的反論

按照政府的決策思維，僅僅靠補貼、救助等政策不足以讓貧困農(nóng)村真正脫貧，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，扶貧就只能一直依靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付。從2010年起，國家調(diào)整集中連片特困地區(qū)的扶貧戰(zhàn)略，扶貧方式從輸血救濟式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的開發(fā)式扶貧，并出臺了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）年。

如果把扶貧看成是一個單純的經(jīng)濟問題，開發(fā)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的區(qū)域經(jīng)濟就能發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展百姓就能增收，貧困自然就能消除。但是，在實際扶貧工作中，從產(chǎn)業(yè)開發(fā)到脫貧之間存在許多不確定性因素，比如開發(fā)的主體、對象、方式和開發(fā)收益分配等。產(chǎn)業(yè)開發(fā)，并不一定帶來貧困人口的脫貧致富，開發(fā)的目標和扶貧效果相背離的情況時有發(fā)生，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展僅僅使一群農(nóng)村精英（占有大量生產(chǎn)資料、有青壯年勞動力）變得更富裕。

地方政府在落實開發(fā)項目的時候，首先面臨的難題是動員什么人參與開發(fā)的問題，開發(fā)項目需要有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)或者經(jīng)營能力的能人。在貧困地區(qū)，青壯年基本都外出務工，留在家鄉(xiāng)的，大多或者沒有經(jīng)濟實力或者沒有經(jīng)營能力。故此，政府只能動員公司、農(nóng)村精英去承擔項目；或者動員帶薪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、黨員去參與項目開發(fā)；貧困群眾因缺乏具體信息，不了解情況，自然失去了參與項目的機會。由此，政府針對項目開發(fā)的財政投入并未真正覆蓋到貧困人口。顯然，項目開發(fā)和扶貧兩者是按不同邏輯運行的。由此出現(xiàn)了這樣的問題：貧困地區(qū)沒有開發(fā)項目，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不起來，項目即使發(fā)展起來了，并不一定就能帶動真正的貧困人口脫貧，而僅僅使一群原本就占有大量社會資源的農(nóng)村精英借助扶貧的政策變得更富裕。

三、破解精準扶貧實踐困境的路徑選擇

精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶。由此，要確保精準扶貧工作順利開展，就必須確保精準識別貧困群體和精準施策幫扶，動態(tài)管理扶貧成效。筆者根據(jù)青崗嶺鄉(xiāng)對口幫扶和駐村扶貧工作情況的調(diào)研結(jié)果，針對連片特困地區(qū)精準扶貧的路徑選擇提出如下建議：

（一）各社會治理主體聯(lián)動幫扶

在社會治理的視角下開展精準扶貧，必須要落實四個主體的責任，動員多方參與扶貧開發(fā)。黨政責任人作為扶貧開發(fā)工作第一責任人，要負責落實扶貧工作的部署和協(xié)調(diào)；十三五期間，貧困縣必須把工作重點放到扶貧開發(fā)上，負主體責任；扶貧只靠地方財政配套肯定行不通，一些要求配套的扶貧資金因地方財政拮據(jù)而無法落實，為促進貧困地區(qū)的發(fā)展，必須爭取并落實中央提供足夠的扶貧資金支持和政策支持，同時還要讓更多的社會資源轉(zhuǎn)化為扶貧資源；落實黨政機關(guān)等單位承擔定點扶貧任務的責任，鼓勵動員社會各方面承擔扶貧責任，包括發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)的對口幫扶，發(fā)展產(chǎn)業(yè)來反哺貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)等。

（二）改進貧困人口的識別方法

貧困識別是一個綜合的系統(tǒng)，在具體實踐中，一直以縣域內(nèi)的家庭收入貧困線作為識別的根本依據(jù)，這在一定程度上有礙于貧困戶的精準識別。建檔立卡戶工作一般由村上負責，有一整套較為成熟的程序，但是，正如上文中提到的，難免因人為原因?qū)е陆Y(jié)果不客觀不公正，出現(xiàn)“誤識”或者“漏識”。在識別方式上，筆者認為可以借鑒威寧縣的“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”的識別模式。一方面，以家庭居住環(huán)境、土地情況、勞動力情況、在校生情況等為貧困識別標準，結(jié)果客觀全面；另一方面，實際操作簡便，能動態(tài)地掌握貧困人口的變化情況。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，青崗嶺鄉(xiāng)普遍的致貧原因有：自然環(huán)境惡劣，資源匱乏；基礎(chǔ)設(shè)施差，交通不方便；受地震、泥石流等災害影響；子女上學負擔重，生病支付醫(yī)療費負擔重；家中無勞動力等幾個方面。通過“四看”模式，能有效地識別一個家庭的貧困程度和脫貧情況，通過不同的致貧原因，加強“四個一批”的發(fā)展，從而使精準扶貧工作呈現(xiàn)“有進有出”的動態(tài)局面，更有效地完善“精準建檔立卡”和“精準脫貧退出”機制。

（三）區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展促扶貧

上文中論述到產(chǎn)業(yè)扶貧成功的難度大，存在風險，不能惠及到貧困人口，并不是否定產(chǎn)業(yè)發(fā)展對扶貧的作用，而是闡述產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中，政府絕對主導，忽視了社會治理的作用，從而出現(xiàn)了發(fā)展產(chǎn)業(yè)與脫貧的悖論。探索一條更加符合實際更加精準的產(chǎn)業(yè)扶持和產(chǎn)業(yè)開發(fā)的路子，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進區(qū)域發(fā)展的同時，真正惠及到每一個貧困戶，實現(xiàn)精準扶貧的目標。當前貧項目審批權(quán)限已經(jīng)下放到縣，省、市扶貧部門對項目進行指導和監(jiān)督，縣級政府可以跳出政策死板，通過“縣級統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓，群眾主體”的機制，針對本區(qū)域的實際資源稟賦，有效地制定扶貧規(guī)劃，因鄉(xiāng)施策，開發(fā)地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，云南省其中幾個連片特困地區(qū)的自然人文旅游扶貧和高原特色農(nóng)業(yè)扶貧成效顯著。在開發(fā)產(chǎn)業(yè)的過程中，要認真分析貧困戶的貧困程度和致貧因素，進行歸類，有針對性制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)要素投入標準，在產(chǎn)業(yè)項目選擇時，盡可能考慮最大多數(shù)人的實際情況，實在既無勞動經(jīng)營能力又無生產(chǎn)資料而被排除在產(chǎn)業(yè)扶貧行列的困難戶，政府再針對其具體情況進行兜底性財政扶持或者發(fā)動社會進行幫扶。

（四）吸納精準扶貧成功模式和經(jīng)驗

觀察總結(jié)云南省的集中連片特困地區(qū)，其扶貧開發(fā)模式的主要有：一是專項扶貧模式。政府根據(jù)地區(qū)的致貧原因和可開發(fā)利用資源，加大財政投入，開發(fā)和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵當?shù)匕傩諈⑴c，增加群眾的經(jīng)濟收入；加大群眾職業(yè)能力培訓，鼓勵勞動力回流，增加回鄉(xiāng)就業(yè)機會。二是社會扶貧模式。政府主導性地集中社會中的扶貧資源，定點投向扶貧地區(qū)。各企事業(yè)單位和政府部門選拔優(yōu)秀的扶貧干部，到貧困地區(qū)掛職扶貧，分割扶貧工作的任務量。地方政府加大招商引資力度，做好扶貧地區(qū)優(yōu)勢經(jīng)濟資源的宣傳工作。這一扶貧模式在云南得到廣泛的運用。三是行業(yè)扶貧模式。通過開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)資源、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來推動貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。云南省多個貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作充分運用該地區(qū)的資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如加大財政投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施，加強“五網(wǎng)”建設(shè)，發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，民族文化與自然生態(tài)旅游等，積累了較成功的特色產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗。云南省連片特困烏蒙山區(qū)15個貧困縣，滇桂黔石漠化區(qū)11個貧困縣，滇西邊境山區(qū)56個貧困縣，82個貧困縣致貧原因和貧困程度各不相同，各地采用的扶貧脫貧模式各有特色，筆者認為在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，整理、宣傳和推廣成功的可復制的模式和經(jīng)驗，各地相互借鑒，對全省的扶貧攻堅非常有必要。

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