昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策分析

張佐才 ， 羅 鋒 ， 夏文忠 ， 顧慶傳， 王 勇

（1.昭通市教育局 教育科學(xué)研究所，云南 昭通 657000； 2a.組織部、 2b.圖書(shū)館、2c.黨政辦公室，昭通學(xué)院，云南 昭通 657000）

國(guó)家教育部在我國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)前就提出了關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的任務(wù)。教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，其重要體現(xiàn)就是義務(wù)教育的均衡發(fā)展。[1]昭通市作為烏蒙山區(qū)云南片區(qū)的核心地帶，隨著國(guó)家、省義務(wù)教育基本均衡政策的實(shí)施，城市學(xué)校辦學(xué)條件、農(nóng)村師資條件等義務(wù)教育資源配置不合理,不同群體教育機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象日益突出。當(dāng)前，除水富和綏江縣通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展驗(yàn)收外，全市義務(wù)教育在縣區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間發(fā)展極不均衡。昭通作為昆明經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和金沙江下游經(jīng)濟(jì)圈的交匯地帶，要主動(dòng)服務(wù)和融入國(guó)家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，需要全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，提升人口素質(zhì)，為精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會(huì)提供更有利的人才支持和智力支撐?，F(xiàn)將昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題調(diào)查研究情況總結(jié)如下：

一、昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀

目前，昭通市面臨義務(wù)教育均衡發(fā)展與脫貧致富奔小康兩大艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》、教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》《云南省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》的精神和要求，依照云南省義務(wù)教育均衡發(fā)展工作規(guī)劃的安排部署，昭通市結(jié)合自身實(shí)際，積極采取措施，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，努力辦好義務(wù)教育階段每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生，保證經(jīng)費(fèi)投入，加大“薄改”工作力度，努力縮小縣域內(nèi)學(xué)校間差距，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)學(xué)校管理改革，促進(jìn)昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)教育和諧發(fā)展。經(jīng)過(guò)幾年的努力，昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展取得一定成效，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，建立昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展工作機(jī)制。2012年以來(lái)，昭通市已經(jīng)建立了“市級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主、城鄉(xiāng)一體、穩(wěn)步推進(jìn)”的義務(wù)教育均衡發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制，全面落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任。昭通市11縣（區(qū)）相繼成立了以縣（區(qū)）長(zhǎng)或分管教育的副縣（區(qū)）長(zhǎng)任組長(zhǎng)、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的義務(wù)教育均衡發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)組，制定了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作實(shí)施方案，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處和縣區(qū)直相關(guān)部門職責(zé)，把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作為相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處政績(jī)考核的重要內(nèi)容。綏江縣組建了義務(wù)教育均衡發(fā)展工作宣傳組、學(xué)校改造及教學(xué)設(shè)備配置組、師資建設(shè)及教學(xué)質(zhì)量監(jiān)管組、經(jīng)費(fèi)保障及使用管理組等四個(gè)工作組，全面實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展工作。昭通市建立義務(wù)教育均衡發(fā)展雙線督導(dǎo)評(píng)估考核工作機(jī)制，把義務(wù)教育均衡發(fā)展工作納入各級(jí)政府、相關(guān)部門年度工作目標(biāo)責(zé)任雙線考核內(nèi)容，由督導(dǎo)、監(jiān)察、教育等部門聯(lián)合開(kāi)展定期檢查，并實(shí)行問(wèn)責(zé)制度，有效推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

第二，制定了昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展工作實(shí)施方案并有計(jì)劃地展開(kāi)。2011年，昭通市部分參加了云南省“以政府為主導(dǎo)，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”國(guó)家教育體制改革工作試點(diǎn)項(xiàng)目。2012年，昭通市提出了全市各縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展時(shí)間表：昭陽(yáng)區(qū)、水富縣、綏江縣2012年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育初步均衡，2015年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡；威信縣、大關(guān)縣、鹽津縣、魯?shù)榭h2013年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育初步均衡，2016年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡；永善縣、巧家縣、彝縣良2014年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育初步均衡，2020年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡；鎮(zhèn)雄縣2015年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育初步均衡，2020年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡。①《昭通市人民政府關(guān)于做好九年義務(wù)教育鞏固提高工作的意見(jiàn)》（昭政發(fā)〔2012〕14號(hào)）2015年，昭通市人民政府與云南省政府簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，確定了昭通市推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的時(shí)間表和路線圖。2015年12月，昭通市調(diào)整了全市各縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展規(guī)劃時(shí)間為：2015年水富縣，2016年綏江縣、威信縣，2017年鹽津縣、大關(guān)縣、魯?shù)榭h，2018年昭陽(yáng)區(qū)、巧家縣、永善縣，2019年彝良縣、鎮(zhèn)雄縣，2019年，昭通市實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡。按照昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估驗(yàn)收規(guī)劃，昭通市各縣結(jié)合自身實(shí)際積極采取措施推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2015年和2016年水富縣和綏江縣分別通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收。目前，威信、鹽津、大關(guān)、魯?shù)樗目h正在加緊推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，以迎接2017年的省檢和國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收。

第三，確保教育經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。昭通市各縣認(rèn)真執(zhí)行教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”，“兩個(gè)提高”的要求，把教育附加費(fèi)、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金、土地出讓金足額和教育專項(xiàng)資金用于義務(wù)教育，落實(shí)了農(nóng)村教師鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位補(bǔ)貼“500+X”中500工資的兌現(xiàn)發(fā)放，部分縣還從縣級(jí)財(cái)政拿出經(jīng)費(fèi)落實(shí)“X”生活補(bǔ)助政策。各縣的經(jīng)費(fèi)投入基本適應(yīng)了義務(wù)教育均衡發(fā)展的需求。

第四，加強(qiáng)學(xué)校建設(shè)，縮小校際之間辦學(xué)條件差距。一是加快學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐。2012年，昭通市開(kāi)展學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)②《昭通市人民政府關(guān)于加快實(shí)施義務(wù)教育階段學(xué)校校舍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（昭政發(fā)〔2012〕4號(hào)），全市納入標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃建設(shè)學(xué)校初中181所，小學(xué)1400所，規(guī)劃新建校舍374萬(wàn)平方米，到2015年底已經(jīng)完成200萬(wàn)平方米校舍建設(shè)任務(wù)。二是實(shí)施“薄改”項(xiàng)目。2014年，昭通市爭(zhēng)取“全面薄改”項(xiàng)目資金61.7億元，規(guī)劃建設(shè)校舍240萬(wàn)平方米。項(xiàng)目主要針對(duì)昭通市義務(wù)教育學(xué)校在辦學(xué)條件方面的不足以進(jìn)行建設(shè)。“全面薄改”項(xiàng)目實(shí)施完成后，昭通市中小學(xué)辦學(xué)條件可基本達(dá)到國(guó)家和省規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。三是積極爭(zhēng)取中央、省項(xiàng)目建設(shè)資金用于改善辦學(xué)條件。近三年來(lái)，昭通市利用中央、省項(xiàng)目資金33.11億元，消除D級(jí)危房204.38萬(wàn)平方米，新建校舍265.32平方米，加固改造B、C級(jí)不安全校舍3.89萬(wàn)平方米，極大改善了昭通市義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件。

第五，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，加大校長(zhǎng)培養(yǎng)力度。一是合理配置義務(wù)教育教師資源。按照均衡發(fā)展指標(biāo)及有關(guān)教師配備的規(guī)定，開(kāi)展了以縣為單位的教職工編制核定工作，按教學(xué)實(shí)際需要保質(zhì)保量為中小學(xué)配備教職工，優(yōu)化學(xué)科結(jié)構(gòu)。二是充實(shí)教師隊(duì)伍，2014—2016年，共補(bǔ)充義務(wù)教育階段教師6835人，教師學(xué)科結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。三是不斷提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)。全面實(shí)施教師資格制度，嚴(yán)把教師入口關(guān)；在教師培訓(xùn)模式上，加大校本培訓(xùn)力度，2014—2015年，培訓(xùn)教師超過(guò)10萬(wàn)人次；開(kāi)展“三名”教師和優(yōu)秀骨干教師評(píng)選和培養(yǎng)；實(shí)施“一師一優(yōu)課，一課一名師”及名師工作室建設(shè)活動(dòng)；采取措施提高農(nóng)村和薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍水平。四是統(tǒng)籌管理和合理配置教師資源，建立城鄉(xiāng)教師、校長(zhǎng)定期交流制度，加大了城鎮(zhèn)學(xué)校教師、校長(zhǎng)對(duì)口支援農(nóng)村學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校對(duì)口支援薄弱學(xué)校的力度。如昭陽(yáng)區(qū)在教師配備方面就采取重點(diǎn)扶持薄弱學(xué)校，分流優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師或采用支教辦法來(lái)支持薄弱學(xué)校，薄弱學(xué)校抽派校長(zhǎng)、教師到優(yōu)質(zhì)學(xué)校掛職鍛煉或培訓(xùn)。五是積極采取措施吸引大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教。

第六，實(shí)行農(nóng)村教師補(bǔ)貼政策，改善農(nóng)村學(xué)校教師的工作生活待遇，穩(wěn)定農(nóng)村艱困地區(qū)薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍。2013年1月，綏江縣把高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)教師按艱苦程度分為四類，按每月1000元、700元、500元和300元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補(bǔ)貼。水富縣為穩(wěn)定山區(qū)教師，出臺(tái)了偏遠(yuǎn)艱苦地區(qū)中小學(xué)教師專項(xiàng)補(bǔ)助辦法，從 2012年3月起，縣財(cái)政每年安排資金約70萬(wàn)元，對(duì)全縣邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)31所學(xué)校的在職在編教師，按照不同類別學(xué)校發(fā)放教師基本工資的5%至50%的專項(xiàng)補(bǔ)助金，在補(bǔ)助范圍學(xué)校工作的教師每月補(bǔ)助40元至770元不等。魯?shù)榭h也實(shí)施邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)教師專項(xiàng)補(bǔ)助，從2013年起，縣政府每年安排資金100萬(wàn)元，分別給予邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)四類學(xué)校教師每月400元、300元、200元、100元不等的專項(xiàng)補(bǔ)助，涉及學(xué)校36所，教師520人?，F(xiàn)在，昭通市各縣都落實(shí)了農(nóng)村教師500元的補(bǔ)貼政策，部分縣實(shí)行了“500+X”的生活補(bǔ)貼政策。

第七，實(shí)行優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配制度，降溫?fù)裥帷榱私禍負(fù)裥?、激?lì)農(nóng)村薄弱學(xué)校質(zhì)量提升，昭通市教育局將省一級(jí)高完中招生指標(biāo)分配到各縣區(qū)，各縣區(qū)教育局根據(jù)近三年招生錄取情況，按照省一級(jí)高完中招生計(jì)劃的15%指標(biāo)、縣區(qū)一中招生計(jì)劃的20%指標(biāo)，直接分配給所轄農(nóng)村各初中學(xué)校，參考各初中學(xué)校的辦學(xué)水平和初中畢業(yè)生人數(shù)，錄取學(xué)校按學(xué)業(yè)水平考試測(cè)算成績(jī)排序從高到低擇優(yōu)錄取，在一定程度上協(xié)調(diào)了初級(jí)中學(xué)校的均衡發(fā)展。

第八，積極開(kāi)展教育教學(xué)改革，提升教育教學(xué)質(zhì)量。近年來(lái)，昭通市義務(wù)教育嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和省規(guī)定的課改方案，全面推進(jìn)素質(zhì)教育，努力擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，教學(xué)質(zhì)量有了一定進(jìn)步。2016年，昭通市全市中考語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)、物理、化學(xué)及格率比2015年有明顯提升，490分以上優(yōu)生人數(shù)11756人，占14.25%，比2015年提高3.91%；385分以上及格考生人數(shù)35260人，占42.73%，比2015年高9.47%。

第九，義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估取得一定成績(jī)。一是完成了水富縣、綏江縣義務(wù)教育均衡發(fā)展國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收。二是突出過(guò)程督導(dǎo)，2015年完成了昭通市11縣（區(qū)）義務(wù)教育初步均衡的過(guò)程督導(dǎo)。在督導(dǎo)過(guò)程中主動(dòng)幫助各縣（區(qū)）認(rèn)清義務(wù)教育均衡發(fā)展存在問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)，有效促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

第十，積極鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展。2005年7月，昭通市委辦公室、昭通市人民政府辦公室以市辦發(fā)【2005】17號(hào)《關(guān)于大力鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展的意見(jiàn)（試行）》出臺(tái)，這是我市第一個(gè)發(fā)展民辦教育的政策性文件，為全市民辦教育的發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。多年來(lái)，市政府始終堅(jiān)持“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”的方針，將民辦教育納入昭通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，采取有力措施，鼓勵(lì)和支持民辦教育快速發(fā)展。全市民辦教育投資總額達(dá)3.99億，固定資產(chǎn)總額3.83億。從橫向分布看，民辦學(xué)校遍及全市各縣區(qū)，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展；從縱向系統(tǒng)看，形成了由幼兒園、小學(xué)、初中、普通高中、非學(xué)歷培訓(xùn)構(gòu)成的教育體系；從辦學(xué)主體看，有集團(tuán)辦學(xué)、集體辦學(xué)和個(gè)人辦學(xué)；從辦學(xué)水平看，昭通市民辦教育發(fā)展態(tài)勢(shì)更加優(yōu)化，受到學(xué)生、家長(zhǎng)的歡迎。

第十一，縮小群體間教育不均衡差距。昭通市積極采取措施消除大班額現(xiàn)象，解決農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題，大力推進(jìn)特殊學(xué)校建設(shè)，特殊教育學(xué)校由過(guò)去的1所增為現(xiàn)在的8所，群體間教育不均衡差距得到有效縮小。

第十二，加大教育扶貧力度。2014—2016年，昭通市累計(jì)爭(zhēng)取中央、省學(xué)生資助資金30.19億元，每年惠及學(xué)生134余萬(wàn)人次。昭通市學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃和“一補(bǔ)”實(shí)現(xiàn)全覆蓋。學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃學(xué)校2149所，投入資金11.79億元，覆蓋學(xué)生236.74萬(wàn)人次，“一補(bǔ)”資金支出7.75億元，惠及學(xué)生100.72萬(wàn)人次。同時(shí)，采取“加大《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的宣傳力度；建立各級(jí)政府及教育內(nèi)部的‘雙線’控輟保學(xué)責(zé)任制；轉(zhuǎn)變教師教育觀念，改革教學(xué)方法；改革對(duì)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)，將控輟保學(xué)納入考核內(nèi)容并加大權(quán)重?！钡乳L(zhǎng)效機(jī)制，確保學(xué)生讀完九年義務(wù)教育。

通過(guò)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，昭通市義務(wù)教育有了較大發(fā)展，基本情況如下：截至2016年，昭通市11個(gè)縣區(qū)共有義務(wù)教育階段學(xué)校1941所，在校學(xué)生832037人、在職專任教師44864人。其中，初中218所，在校學(xué)生286512人、在職專任教師15637人；小學(xué)1715所，另有教學(xué)點(diǎn)527個(gè)，在校學(xué)生543325人、在職專任教師28995人；特殊教育學(xué)校8所，在校學(xué)生1224人，在職專任教師192人；職初學(xué)校1所，在校學(xué)生976人，在職專任教師40人。義務(wù)教育階段學(xué)校校舍5411319平方米，其中初中1974138平方米、小學(xué)3437181平方米。全市11個(gè)縣（區(qū)）中水富縣、綏江縣已經(jīng)通過(guò)國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收；2017年，威信縣、鹽津縣、大關(guān)縣、魯?shù)榭h接受國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收；2018年，昭陽(yáng)區(qū)、永善縣、巧家縣接受國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收；2019年，鎮(zhèn)雄縣、彝良縣接受國(guó)家義務(wù)教育均衡發(fā)展驗(yàn)收。

二、昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展存在問(wèn)題及分析

對(duì)照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》的基本目標(biāo)和要求，從總體上看，昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展主要存在以下主要問(wèn)題：

（一）教育經(jīng)費(fèi)投入不足、發(fā)展不均衡。

國(guó)家實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障以后，除國(guó)家投入的生均公用經(jīng)費(fèi)費(fèi)外，許多縣區(qū)因財(cái)政困難未投入生均公用經(jīng)費(fèi)，城市、農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入不足，只能維持學(xué)校最基本的運(yùn)作。地方財(cái)力不均造成地區(qū)間生均教育經(jīng)費(fèi)的較大差異，教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”得不到落實(shí)。教育投入方面的另一個(gè)問(wèn)題是，現(xiàn)有教育投入的使用結(jié)構(gòu)不合理，教育軟件、師資培訓(xùn)嚴(yán)重不足。除鹽津縣用在師資的培訓(xùn)與管理方面的經(jīng)費(fèi)超過(guò)公用經(jīng)費(fèi)的5%外，其余縣區(qū)均未達(dá)到5%的要求，影響了教育質(zhì)量的提高。由于忽略了軟環(huán)境和師資質(zhì)量的提高，師資培訓(xùn)不到位，一部分農(nóng)村中小學(xué)投資配套的鋼琴、電腦等設(shè)備無(wú)人會(huì)用，有限的教育資源被閑置、浪費(fèi)。

（二）城鎮(zhèn) 、鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展不均衡。

一是農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件普遍較差，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)的學(xué)校，軟硬件條件都有較大差距，導(dǎo)致部分農(nóng)村中小學(xué)教育教學(xué)質(zhì)量不高，許多農(nóng)民外出打工，家里經(jīng)濟(jì)條件較好，因此，希望自己的孩子到城市學(xué)校借讀。這樣一來(lái)，造成了部分農(nóng)村學(xué)校生源不足，師資和教學(xué)設(shè)施利用率普遍偏低，而城市學(xué)校的招生壓力進(jìn)一步增大；二是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師學(xué)歷層次普遍偏低，?？坪椭新毊厴I(yè)的占大多數(shù)，大學(xué)以上學(xué)歷的教師相對(duì)較少；三是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師年齡結(jié)構(gòu)不盡合理。許多中小學(xué)缺少中年教師骨干，大齡教師較多，年輕教師補(bǔ)充速度太慢，使得新課程改革、信息化教學(xué)和素質(zhì)教育難度加大，影響了農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量的提升；四是農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍不穩(wěn)定、流動(dòng)性大。流動(dòng)趨勢(shì)主要表現(xiàn)為農(nóng)村向遠(yuǎn)郊、遠(yuǎn)郊向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)向市郊、市郊向市區(qū)流動(dòng)的傾向。

（三）教師隊(duì)伍建設(shè)不均衡。

一是教師編制與教師實(shí)際需要不相適應(yīng)。雖然《云南省鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》已經(jīng)頒布，提出“優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化編制管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村學(xué)校需求?！薄按逍　⒔虒W(xué)點(diǎn)教職工編制按照生師比和班師比相結(jié)合的方式核定。”等要求，但是目前云南省中小學(xué)還在按下表標(biāo)準(zhǔn)配備教師。不符合當(dāng)今縣區(qū)農(nóng)村中小學(xué)普遍規(guī)模小、班數(shù)少、班額小義務(wù)教育工作的實(shí)際需要，師資很難配套。二是在職教師存在工作強(qiáng)度大、壓力大、責(zé)任重的現(xiàn)象，在一些教師不足的學(xué)校，甚至出現(xiàn)了教師“包班”的極端現(xiàn)象。三是教師外出培訓(xùn)困難，農(nóng)村學(xué)校尤其是農(nóng)村小學(xué)教師很難有機(jī)會(huì)外出培訓(xùn)。

表1. 云南省中小學(xué)生師比配備標(biāo)準(zhǔn)

（四）城市學(xué)校大班額問(wèn)題突顯。

就調(diào)研的昭陽(yáng)區(qū)、鎮(zhèn)雄縣、威信縣等縣區(qū)政府所在地來(lái)看，中小學(xué)班額平均都在60—70人左右，最大的達(dá)100之多（《云南省義務(wù)教育基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定一個(gè)教學(xué)班小學(xué)以45人，初中以50人為宜）。造成大班額問(wèn)題出現(xiàn)的主要原因有：一是城市快速擴(kuò)張，大量新建、在建小區(qū)未配套幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，造成教育資源緊張；二是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移過(guò)快；三是進(jìn)城務(wù)工人員增多造成隨遷子女入學(xué)壓力；四是中小學(xué)布局不合理、數(shù)量不足等。

（五）城鎮(zhèn)中小學(xué)規(guī)劃建設(shè)不適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展。

隨著昭通市十一縣區(qū)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，不論是新城區(qū)建設(shè)還是舊城區(qū)的改造，城區(qū)規(guī)劃中都不同程度地存在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)快、義務(wù)教育所需學(xué)校不足的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)中小學(xué)規(guī)劃建設(shè)不能滿足生源增加的實(shí)際需要。各學(xué)校在校生人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出學(xué)校原有規(guī)模。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城區(qū)人口不斷增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)適齡入學(xué)人口逐年增加，城區(qū)學(xué)生就學(xué)壓力越來(lái)越大。

（六）優(yōu)質(zhì)生源和師資流失嚴(yán)重。

由于中心城市高考聲譽(yù)好，配套設(shè)施到位，受到許多家長(zhǎng)的好評(píng)與青睞，雖然需要通過(guò)嚴(yán)格的選拔考試并繳納高昂的學(xué)習(xí)、管理費(fèi)用，仍然阻擋不了越來(lái)越多學(xué)生和家長(zhǎng)望子成龍的熱情。再加上城鄉(xiāng)教學(xué)質(zhì)量客觀存在一定的差距，許多學(xué)生和家長(zhǎng)只有作出舍近求遠(yuǎn)和無(wú)奈的選擇。另外，由于教育行業(yè)城鄉(xiāng)之間，以及與其他行業(yè)特別是與公務(wù)員的收入和（顯性與隱形） 福利的差距明顯，一些中青年骨干教師竭盡努力通過(guò)選調(diào)考試或公務(wù)員考試，被黨政機(jī)關(guān)或其他優(yōu)質(zhì)學(xué)校錄用，導(dǎo)致部分教學(xué)能力強(qiáng)的骨干教師流失，以致農(nóng)村學(xué)校師資缺乏。[2]P153

三、主要對(duì)策建議

從“普及九年義務(wù)教育”到“義務(wù)教育均衡發(fā)展”工程，是實(shí)現(xiàn)適齡兒童少年從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的新跨越。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)教育資源共享，真正實(shí)現(xiàn)公平教育；有利于辦好每一所學(xué)校，讓每個(gè)孩子健康成長(zhǎng)；有利于全面貫徹黨的教育方針，全面實(shí)施素質(zhì)教育，整體提高教育教學(xué)質(zhì)量。因此，我們要以“基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化，學(xué)校布局合理化，師資配置均衡化，教育管理精細(xì)化，教育質(zhì)量一體化”為基本目標(biāo)，既立足于當(dāng)前又著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，建議采取以下措施解決存在的主要問(wèn)題：

（一）逐步淡化和消除制度壁壘，建立和完善相應(yīng)促進(jìn)機(jī)制。

一是要取消義務(wù)教育城鄉(xiāng)二元分割制度，突出弱勢(shì)群體補(bǔ)償制度。倡導(dǎo)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)從“城鄉(xiāng)分割”向“城鄉(xiāng)融合”的社會(huì)轉(zhuǎn)型。二是要加強(qiáng)教師交流制度，取消各種變相的“重點(diǎn)學(xué)校”政策，推行學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化制度。實(shí)行優(yōu)質(zhì)教師交流制度，通過(guò)派遣優(yōu)秀的師范院校畢業(yè)生和選調(diào)優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校任教，或采取優(yōu)秀的骨干教師定期、輪流到薄弱學(xué)校示教、掛職等方式，均衡配置教師資源，促進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化制度的建設(shè)。三是要統(tǒng)籌建立信息化教學(xué)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新教育手段，實(shí)施現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育。要進(jìn)行教育手段的創(chuàng)新，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享。

（二）加大教育督導(dǎo)評(píng)估力度，著力引導(dǎo)學(xué)校轉(zhuǎn)變辦學(xué)觀念。

市政府教育督導(dǎo)室、市教育局，要認(rèn)真落實(shí)有關(guān)規(guī)定，將部分優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到轄區(qū)內(nèi)初中學(xué)校；義務(wù)教育階段學(xué)校招生要按照《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》要求，堅(jiān)持“就近入學(xué)，劃片招生，教育資源均衡配置”的原則，切實(shí)緩解學(xué)校班額、規(guī)模過(guò)大的現(xiàn)狀問(wèn)題，有效解決“擇校難”問(wèn)題。逐步引導(dǎo)學(xué)校按照“辦好每一所學(xué)校，培養(yǎng)好每一個(gè)學(xué)生，發(fā)展好每一位教師”標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，從而達(dá)到提升辦學(xué)質(zhì)量的目的。

（三）加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度，著力推進(jìn)籌資渠道多元化。

按照《云南省義務(wù)教育學(xué)?；巨k學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》（云教〔2016〕7號(hào)），昭通市音、體、美、理化生、小學(xué)科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備、信息化建設(shè)差距還很大。鑒于昭通市財(cái)政困難，短期內(nèi)不可能大量投入的實(shí)際，建議通過(guò)以下渠道解決經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題：一是努力爭(zhēng)取國(guó)家、省級(jí)政府的支持。要利用國(guó)家實(shí)施“薄改工程”的契機(jī)，加大爭(zhēng)取力度，尋求在專項(xiàng)資金分配、公用經(jīng)費(fèi)保障、教育信息化建設(shè)上予以支持。二是加大市、縣（區(qū)）財(cái)政投入，全面貫徹落實(shí)義務(wù)教育投入政策。依法落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村義務(wù)教育，“農(nóng)村費(fèi)稅改革固定性轉(zhuǎn)移支付資金用于教育的比例不低于50%”的規(guī)定。要調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，足額征收教育費(fèi)附加和地方教育費(fèi)附加，按法定比例從土地出讓收益和城市建設(shè)維護(hù)稅中足額計(jì)提教育資金，并全部用于支持教育事業(yè)發(fā)展，并按規(guī)定用于義務(wù)教育均衡發(fā)展，確保按期達(dá)標(biāo)。三是挖掘?qū)W校內(nèi)部潛力。節(jié)約公用經(jīng)費(fèi)改善必要的辦學(xué)條件，尤其要注意用于最急需的理化生、科學(xué)實(shí)驗(yàn)室和音體美等功能室設(shè)備的配置。在建工程在保質(zhì)保量的情況下加快進(jìn)度，早日投入使用，盡可能主要用于解決各種功能室；要利用現(xiàn)有條件力所能及地解決圖書(shū)、跑道、活動(dòng)場(chǎng)地不達(dá)標(biāo)問(wèn)題。

（四）加大學(xué)校布局調(diào)整力度，著力整合利用現(xiàn)有教育資源。

隨著昭通市“六大戰(zhàn)略”之一“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”的實(shí)施，我們要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕48號(hào)）文件精神，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局要適應(yīng)城鎮(zhèn)化深入發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新形勢(shì)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，學(xué)校人口變化，以及當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境及交通狀況，教育條件保障能力等因素，從生源、規(guī)模、辦學(xué)條件、學(xué)科結(jié)構(gòu)、地理環(huán)境等綜合因素考慮布局調(diào)整。學(xué)校布局調(diào)整，既要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要立足于當(dāng)前，著力加快解決好近期能夠解決的問(wèn)題。教育行政主管部門要加大學(xué)校布局調(diào)整推進(jìn)力度，抓緊開(kāi)展學(xué)校布局調(diào)整專題調(diào)研，制定可行性布局調(diào)整方案，爭(zhēng)取早日調(diào)整到位，以便有效利用現(xiàn)有教育資源，減少投資壓力和浪費(fèi)，用有限的資金改善最急需的辦學(xué)條件。

（五）加大師資隊(duì)伍建設(shè)力度，著力整體提高教書(shū)育人能力。

一是加強(qiáng)校長(zhǎng)隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制改革；二是推行教師津補(bǔ)貼制度改革，提高中小學(xué)班主任待遇，調(diào)動(dòng)教師工作積極性；三是健全教師編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使教師編制與教育發(fā)展相適應(yīng)；四是健全教師補(bǔ)充機(jī)制，推進(jìn)小學(xué)“全科型”教師和初中“一專多能型”教師隊(duì)伍建設(shè)；五是健全教師培訓(xùn)機(jī)制，抓住“國(guó)培、省培”契機(jī)，大力推進(jìn)“市培、縣培、校培”和社會(huì)優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)，提高全體教師的業(yè)務(wù)素質(zhì)；六是健全師德師風(fēng)建設(shè)機(jī)制，全面貫徹黨和國(guó)家的教育方針，建立學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)參與的師德師風(fēng)監(jiān)督體系，實(shí)行師德考核“一票否決”。

（六）加大教育改革創(chuàng)新力度，著力全面提高教育教學(xué)質(zhì)量。

我市11個(gè)縣區(qū)有10個(gè)縣區(qū)屬國(guó)家級(jí)貧困縣，辦學(xué)條件、教育資源與其它縣市相比差距較大，要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，就必須探索出一條適合貧困山區(qū)教育發(fā)展的改革創(chuàng)新之路。按照《國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕48號(hào)）關(guān)于“通過(guò)擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，發(fā)揮學(xué)校的優(yōu)質(zhì)輻射作用。鼓勵(lì)建立學(xué)校聯(lián)盟，探索集團(tuán)化辦學(xué)，提倡對(duì)口幫扶，實(shí)施學(xué)區(qū)化管理，整體提升辦學(xué)水平”的規(guī)定提出如下建議：一是探索“學(xué)區(qū)制”模式。以一個(gè)或者幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立學(xué)區(qū)，以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為龍頭，帶動(dòng)學(xué)區(qū)發(fā)展，鼓勵(lì)打破學(xué)段限制，實(shí)行九年一貫制管理，實(shí)行“教師配置一體化”“教學(xué)管理一體化”“財(cái)務(wù)預(yù)算一體化”“基礎(chǔ)設(shè)施一體化”，既可實(shí)現(xiàn)教育資源共享，也可解決部分學(xué)校校舍面積不足問(wèn)題。二是探索“一校制”模式。即在一定范圍內(nèi)，一所學(xué)校兼并若干個(gè)學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)，實(shí)行1個(gè)法人代表，多個(gè)辦學(xué)實(shí)體，實(shí)現(xiàn)學(xué)校同步發(fā)展。班子統(tǒng)一配備，即實(shí)行一個(gè)校長(zhǎng)、一套班子、一套制度管理機(jī)制，以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為核心，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各分部、教學(xué)點(diǎn)工作；師資統(tǒng)一調(diào)配；教學(xué)統(tǒng)一安排；財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理；質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)測(cè)。這種模式比較適用于村小多而辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的區(qū)域。三是探索“聯(lián)校制”模式。師資結(jié)對(duì)，選派骨干教師、短缺學(xué)科教師到薄弱學(xué)校任教、送教，形成師資交融、互派的常態(tài)機(jī)制。教學(xué)結(jié)對(duì)，互派教師聽(tīng)課、評(píng)課，聯(lián)合開(kāi)展教學(xué)比賽，集體備課活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)教案、教具、設(shè)備共享，共同提高教學(xué)質(zhì)量。這種模式可解決部分學(xué)校設(shè)備不足、學(xué)科短缺問(wèn)題。四是完善教育信息化智能管理模式。完善教育信息化組織領(lǐng)導(dǎo)體系、職能管理體系和支持服務(wù)體系，健全工作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)。成立相應(yīng)的教育信息化機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)教育信息化專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，利用市場(chǎng)規(guī)律，探索建立覆蓋城鄉(xiāng)一體化的設(shè)備維護(hù)和技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍。建立和完善與國(guó)家教育信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范相銜接、符合實(shí)際的教育信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)教育行政管理、學(xué)校管理、班級(jí)管理、教師管理、學(xué)生管理的智能化。[3]P60

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)從教育公平理論、人力資本理論、公共選擇理論的角度，采用一般實(shí)證分析方法研究發(fā)現(xiàn)，昭通市義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了一定的成效，但也存在教育經(jīng)費(fèi)投入不足，城鄉(xiāng)學(xué)校發(fā)展不均衡，教師隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)，城鎮(zhèn)學(xué)校大班額突出等問(wèn)題，采取加強(qiáng)教育督導(dǎo)評(píng)估，增加教育經(jīng)費(fèi)投入，加大學(xué)校布局調(diào)整力度，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，加快教育改革創(chuàng)新等措施能有效促進(jìn)昭通市縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展?？梢钥紤]運(yùn)用的強(qiáng)制性工具包括規(guī)制、直接提供、命令和權(quán)威性工具等，對(duì)不均衡現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)。[4]P84時(shí)還應(yīng)看到，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵在政府，各級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以保證最低限度的教育費(fèi)用，便于操作和衡量，落到實(shí)處。

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［9］國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知（國(guó)發(fā)〔2015〕67號(hào)）[EB/OL]. 國(guó)務(wù)院，（2015-11-25）. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm

［10］教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)（教基〔2012〕1號(hào)）[EB/OL]. 中華人民共和國(guó)教育部，（2010-01-04）.http://www.moe.edu.cn/srcsite/A06/s3321/201001/t20100119_87759.html

［11］云南省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（云政發(fā)〔2014〕26號(hào)）[EB/OL]. 云南省人民政府，（2014-05-20）.http://www.yn.gov.cn/yn_zwlanmu/qy/wj/yzbf/201610/t20161020_27278.html

［12］李冬梅. 江蘇省常州市義務(wù)教育均衡發(fā)展若干問(wèn)題的研究[D]. 南京師范大學(xué)，2008.

［13］昭通市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要 （昭政發(fā)〔2016〕15號(hào)）[EB/OL].昭通市人民政府，（2016-04-21）. http://www.zt.gov.cn/lanmu/govxxgk/contents/288/249.html