高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的政策困境及其出路

董 潔

(濟(jì)南大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，山東 濟(jì)南 250022)

近年來，國家對高?？蒲醒邪l(fā)的投入不斷提高，近十年科研經(jīng)費(fèi)年均增長達(dá)到20%。盡管如此，我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理現(xiàn)狀不容樂觀，科研腐敗問題頻發(fā)。中國科協(xié)調(diào)查顯示：一些高校將科研經(jīng)費(fèi)用于項(xiàng)目研究的比例很低，僅占40%左右；高達(dá)60%的經(jīng)費(fèi)則流失在科學(xué)研究之外的領(lǐng)域。[1]近年來，國家相繼出臺了一系列政策制度，從科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到結(jié)題驗(yàn)收均實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。但始料不及的是，過嚴(yán)的管控措施束縛了科研人員支配科研經(jīng)費(fèi)的自主性，在一定程度上影響了科研經(jīng)費(fèi)使用績效，也影響了高校老師的科研熱情?？蒲薪?jīng)費(fèi)到底是需要嚴(yán)格管制還是柔性管理，這也成為了國家科研管理部門的兩難選擇。如何跳出“一放就亂，一管就死”的管理怪圈，尋求一種更靈活、更有效率和效益的政策體制，在規(guī)范管理的框架下激發(fā)科研活力，是個(gè)值得研究的問題。本文擬從政策視角出發(fā)，剖析我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策中存在的問題，并提出相關(guān)建議，以期為科研經(jīng)費(fèi)管理的政策調(diào)整提供參考。

一、政策制定主體的價(jià)值與策略選擇困境

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策的制定主體主要是指政府有關(guān)部門。作為科研經(jīng)費(fèi)管理政策制定的主體，他們在制定政策時(shí)必定會(huì)進(jìn)行“管”和“放”的價(jià)值權(quán)衡和策略選擇，以追求科研經(jīng)費(fèi)管理政策的合理有效。目前科研經(jīng)費(fèi)管理中存在價(jià)值與策略選擇的矛盾，陷入“管”和“放”的邏輯沖突之中。

(一)管的邏輯

所謂“管的邏輯”，是從維護(hù)科研經(jīng)費(fèi)公共利益性質(zhì)的角度看，政府有責(zé)任對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理。從性質(zhì)上講，科研經(jīng)費(fèi)(尤其是政府下?lián)艿目蒲薪?jīng)費(fèi))屬于委托性質(zhì)的國有資金，是政府交給科研人員進(jìn)行科學(xué)研究的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，而不是政府對潛在科研成果支付的代價(jià)，這筆經(jīng)費(fèi)自始至終均不屬于科研人員，而是屬于撥出經(jīng)費(fèi)的政府或單位。撥出經(jīng)費(fèi)的政府和單位是經(jīng)費(fèi)的所有者，而科研人員只是經(jīng)費(fèi)的使用者。所有者對使用者如何使用經(jīng)費(fèi)是具有約束權(quán)的。因此，保障科研經(jīng)費(fèi)真正用于科學(xué)研究，需要政府部門進(jìn)行監(jiān)管。

隨著我國對高校科研投入的快速增長，科研經(jīng)費(fèi)管理已成為相關(guān)部門的重要行政職責(zé)。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)問題日益突出，對其進(jìn)行規(guī)范管理以提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益已成為管理部門的共識。近幾年，國務(wù)院、財(cái)政部等多部門相繼出臺了一系列政策制度來規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，如《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)、《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革方案的通知》(國發(fā)〔2014〕64號)、《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》(財(cái)教[2015]15號)等。這些政策從不同角度對高校科研項(xiàng)目從預(yù)算編制、項(xiàng)目資金管理以及經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用責(zé)任給出了嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。雖然個(gè)別制度在科研“間接經(jīng)費(fèi)”、“預(yù)算調(diào)整”方面體現(xiàn)了柔性管理的意圖，但從整體上來講，各項(xiàng)制度核心理念是對科研經(jīng)費(fèi)管理趨于嚴(yán)格。

(二)放的邏輯

所謂“放的邏輯”，強(qiáng)調(diào)的是充分尊重科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，發(fā)揮科研人員的科研積極性，落實(shí)高校和研究機(jī)構(gòu)在科研管理中的權(quán)力，以利于科研項(xiàng)目的有效實(shí)施。在理論上，科學(xué)研究自由是科學(xué)活動(dòng)的靈魂和生命，這種自由既包括自由選擇科學(xué)研究課題的權(quán)利，也包括自由從事科學(xué)研究活動(dòng)和自由表達(dá)學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的權(quán)利。并且，這種自由需要物質(zhì)與制度條件的保障。[2]也就是說，國家制定科研經(jīng)費(fèi)管理制度首先要保障科學(xué)研究的自由。

《教育部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見》(教財(cái)〔2012〕7號)和《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見》(教技[2012]14號)等文件明確提出：要落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接責(zé)任，強(qiáng)化學(xué)校主體責(zé)任。也就是將科研經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，將科研經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管權(quán)下放至高校，來促使科研經(jīng)費(fèi)使用的自主性和合理性。在高校的價(jià)值體系里，科學(xué)研究是以研究自由作為核心精神的，實(shí)現(xiàn)研究自由就需要科研經(jīng)費(fèi)的寬松管理。政府部門下放監(jiān)管權(quán)，落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主權(quán)的規(guī)定，其管理態(tài)度也是傾向于“放”的邏輯，保障科研經(jīng)費(fèi)自主使用。

(三)價(jià)值取向與策略沖突的凸顯

從以上分析可以看出，高校科研經(jīng)費(fèi)的有效監(jiān)管需要雙管齊下，一方面，真正讓科研經(jīng)費(fèi)用于科研活動(dòng)開支，需對科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施監(jiān)管，以維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的公共性；另一方面，科研經(jīng)費(fèi)使用要實(shí)現(xiàn)知識生產(chǎn)和創(chuàng)新的目的，不能違背研究自由為導(dǎo)向的大學(xué)精神。這樣一來，高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策制定者就面臨兩難困境：為了對政府負(fù)責(zé)，不得不加大對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的管理力度，以確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，這樣勢必會(huì)導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)定過細(xì)過死；而另一方面，科研人員從事研究工作，進(jìn)行知識生產(chǎn)和科技創(chuàng)新，對于政府撥付的科研經(jīng)費(fèi)，在合理范圍內(nèi)當(dāng)然可以自主支配，這是對科研人員的基本信任和公共利益權(quán)利的體現(xiàn)。如果政府對科研人員使用經(jīng)費(fèi)的細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，與研究自由理念相悖，容易挫傷科研人員創(chuàng)新的積極性，制約科研發(fā)展。

以國家自然科學(xué)基金為例，目前制度政策要求科研人員在項(xiàng)目申請階段需對各支出項(xiàng)目列明金額，并提供詳細(xì)的測算依據(jù)。如5萬元以上的設(shè)備購置或試制，需說明該項(xiàng)設(shè)備與研究任務(wù)的相關(guān)性、現(xiàn)有同樣設(shè)備的利用情況、新設(shè)備與現(xiàn)有設(shè)備的配套情況、新設(shè)備擬安置單位、新設(shè)備的共享方案等。材料費(fèi)需說明各種材料與研究任務(wù)的關(guān)系和必要性、所需數(shù)量的測算依據(jù)、詳細(xì)列明各種材料的名稱、單價(jià)、購買數(shù)量及金額等。在經(jīng)費(fèi)使用過程中，資金用途必須和預(yù)算內(nèi)容基本對應(yīng)，如列支明顯的無預(yù)算支出，在結(jié)題驗(yàn)收階段就會(huì)作為問題指出，嚴(yán)重時(shí)，甚至?xí)绊懙巾?xiàng)目的結(jié)題驗(yàn)收。

眾所周知，科研活動(dòng)是具有探索性的實(shí)踐活動(dòng)，在項(xiàng)目研究尚未開始時(shí)，難以明確需要購進(jìn)多少材料，邀請哪位專家來協(xié)助，也無法預(yù)料會(huì)開幾次研討會(huì)，等等。隨著科技的進(jìn)步，科研設(shè)備更新?lián)Q代迅速，很難完全依照當(dāng)初確定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案去購置設(shè)備材料。另外，科研經(jīng)費(fèi)的使用要嚴(yán)格遵守國家差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、出國費(fèi)等管理規(guī)定，科研人員稍不留意，就會(huì)觸犯經(jīng)費(fèi)管理政策紅線，導(dǎo)致一些實(shí)際科研支出無法報(bào)銷。科研實(shí)際情況與政策規(guī)定的沖突，也反映出經(jīng)費(fèi)管理制度的教條和僵化。

政府在制定科研經(jīng)費(fèi)管理政策時(shí)，其主旨是防止科研經(jīng)費(fèi)被亂用或浪費(fèi)。但是，科研活動(dòng)又是極具專業(yè)性的活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由和創(chuàng)新探索。因此，對科研經(jīng)費(fèi)的管理也要符合科研活動(dòng)的學(xué)術(shù)邏輯。當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，采用何種邏輯思維解決問題？科研活動(dòng)自由和經(jīng)費(fèi)管理策略二者之中哪個(gè)更重要？這是政策制定者需要解決的問題。

二、政策執(zhí)行者的執(zhí)法困境

從科研經(jīng)費(fèi)管理執(zhí)行層面講，高校在科研經(jīng)費(fèi)管理中充當(dāng)著政策執(zhí)行者的角色，是科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，承擔(dān)著相應(yīng)的管理責(zé)任。《教育部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見》明確提到：學(xué)校要建立健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、責(zé)任到人”的科研經(jīng)費(fèi)管理體制。《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見》也提出：“學(xué)校是科研項(xiàng)目管理的責(zé)任主體，應(yīng)認(rèn)真履行法人職責(zé)?！比欢?，作為科研經(jīng)費(fèi)管理的執(zhí)行主體，高校在執(zhí)行科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施辦法時(shí)常會(huì)遇到一系列的沖突。

(一)高校在科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過程中不同部門之間的職責(zé)與共管、監(jiān)管要求之間的沖突

高校是科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，科研經(jīng)費(fèi)從預(yù)算到使用需高校相關(guān)部門和科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人協(xié)作完成，以實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的全程監(jiān)管。首先，高校科研管理部門負(fù)責(zé)科研課題申報(bào)立項(xiàng)、結(jié)題驗(yàn)收、成果鑒定等項(xiàng)目管理工作，同時(shí)還需指導(dǎo)預(yù)算制定，分析科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性；其次，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)科研活動(dòng)的開展和經(jīng)費(fèi)的支出使用，按照要求編制清晰的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證科研經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)性、合法性和效益性；再次，高校財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等工作。從制度設(shè)計(jì)看，這種三方協(xié)作的運(yùn)行方式應(yīng)該能保證科研經(jīng)費(fèi)的合理使用。但在實(shí)際操作中，高校往往面臨政策執(zhí)行沖突。它主要表現(xiàn)為科研管理部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)處三者職能不明晰，看似監(jiān)管流程繁多，其實(shí)均未形成有效監(jiān)管。科學(xué)研究具備較強(qiáng)的專業(yè)性，科研管理部門和財(cái)務(wù)部門其實(shí)是很難對科研項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)控。科研管理部門往往只對科研項(xiàng)目申報(bào)、驗(yàn)收的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)務(wù)管理部門依據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)銷制度和科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度來對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督，對科研經(jīng)費(fèi)是否應(yīng)用恰當(dāng)并不具備判斷能力。因此，對經(jīng)費(fèi)使用的話語權(quán)仍然掌握在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人手中。高校對科研經(jīng)費(fèi)各方的協(xié)同監(jiān)督，一定程度上只是加劇了手續(xù)繁瑣。

(二)大量科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)閑置、浪費(fèi)與科研經(jīng)費(fèi)需求旺盛之間的沖突

我國科研經(jīng)費(fèi)管理中存在著嚴(yán)重的“重申報(bào)、輕管理”傾向。在申報(bào)階段，部分科研人員為了追求科研經(jīng)費(fèi)的支持額度，不顧科研項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算做到經(jīng)費(fèi)支持限額的上限。在項(xiàng)目結(jié)題前，受制于經(jīng)費(fèi)使用方面的限制，科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余較多。還有項(xiàng)目會(huì)規(guī)定部分經(jīng)費(fèi)必須在科研項(xiàng)目結(jié)題以后才能報(bào)銷和使用，這也會(huì)導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的較多結(jié)余。此外，大量的橫向項(xiàng)目對科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)沒有合同條款限制，只要高?？蒲腥藛T能達(dá)到科研目的，剩余經(jīng)費(fèi)可以由科研人員繼續(xù)使用。以上種種均對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理帶來了不利影響：一方面，大量結(jié)余經(jīng)費(fèi)閑置沉淀；另一方面，缺乏對結(jié)余經(jīng)費(fèi)支出的制度約束，易造成科研資金的浪費(fèi)或?yàn)E用。

我國高校普遍存在以科研成果為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的教師評價(jià)模式，也正因如此，科研人員對科研項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)需求旺盛?？蒲许?xiàng)目競爭日趨激烈，如2016年國家社科規(guī)劃基金項(xiàng)目平均立項(xiàng)率僅為14%。[3]在現(xiàn)實(shí)中，相當(dāng)一部分高校研究人員由于缺乏科研經(jīng)費(fèi)，無法正常開展科研工作，他們對科研經(jīng)費(fèi)的需求甚至可以用“渴求”來形容。而目前的科研管理規(guī)定高校不能將課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)以立項(xiàng)形式進(jìn)行再次資助，這就造成了結(jié)余經(jīng)費(fèi)的閑置浪費(fèi)與科研人員強(qiáng)烈需求之間的沖突。

三、科研人員在經(jīng)費(fèi)管理中的倫理失范

所謂“倫理失范”，一方面是指倫理主體在不當(dāng)?shù)膫惱韮r(jià)值觀指導(dǎo)下，脫離倫理關(guān)系的引導(dǎo)與制約，違背基本的倫理價(jià)值觀而導(dǎo)致倫理喪失，進(jìn)而無法引導(dǎo)和約束社會(huì)成員的倫理道德，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)無序化的混亂狀態(tài)；另一方面是指社會(huì)成員違背主導(dǎo)的社會(huì)規(guī)范的行為。[4]

政府撥付的科研經(jīng)費(fèi)屬于公共資金，具有公共性，科研經(jīng)費(fèi)旨在推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展?？蒲腥藛T是科研經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人，肩負(fù)著合理使用公共經(jīng)費(fèi)和實(shí)現(xiàn)課題研究目標(biāo)的責(zé)任。這就對科研人員設(shè)定了道德底線，即合理使用研究經(jīng)費(fèi)，保證經(jīng)費(fèi)開支的公正性。然而，由于目前科研經(jīng)費(fèi)管理政策過于剛性，科研人員對經(jīng)費(fèi)管理和使用存在認(rèn)識誤區(qū)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算形式化、經(jīng)費(fèi)使用自由化、結(jié)余經(jīng)費(fèi)處理不當(dāng)?shù)冗`規(guī)失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(一)違背科研經(jīng)費(fèi)使用的公正性，違規(guī)套取科研經(jīng)費(fèi)

科研人員本應(yīng)秉持科學(xué)精神和求真態(tài)度，公正、合理分配科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。但是，部分科研人員為了套取科研經(jīng)費(fèi)，突破了道德底線。其主要形式有：跟相關(guān)單位或企業(yè)進(jìn)行交易，采用虛開發(fā)票或多開發(fā)票金額或拿回扣的方式違規(guī)套取科研經(jīng)費(fèi)；利用未實(shí)際參與科研活動(dòng)人員的身份證冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)；將個(gè)人或家庭的費(fèi)用開支通過篡改發(fā)票內(nèi)容變更為科研支出來支出科研經(jīng)費(fèi)。

(二)違背科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性，非法占有科研經(jīng)費(fèi)

一些課題負(fù)責(zé)人把個(gè)人或者親朋好友設(shè)立的公司作為項(xiàng)目合作單位，通過與關(guān)聯(lián)公司之間捏造合同、協(xié)議等方式，違規(guī)轉(zhuǎn)出科研經(jīng)費(fèi)，非法占有科研資金。財(cái)務(wù)部門往往只對科研人員提供的報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行核查，難以對科研活動(dòng)的真實(shí)性和合理性予以甄別，使得科研腐敗更具有隱蔽性。而且，由于轉(zhuǎn)賬套現(xiàn)操作相對簡單，部分科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)，喪失了基本的職業(yè)道德。

(三)違背學(xué)術(shù)勞動(dòng)生產(chǎn)成果評價(jià)的客觀性，借“結(jié)題”套現(xiàn)

科研項(xiàng)目完成后，需要經(jīng)過專家的評審才能鑒定和結(jié)項(xiàng)，評價(jià)結(jié)果成為結(jié)題的關(guān)鍵。只有實(shí)現(xiàn)了約定的科研任務(wù)，課題經(jīng)費(fèi)才能完全歸課題承擔(dān)人使用。一旦結(jié)題未獲通過，科研人員就可能面臨停撥剩余經(jīng)費(fèi)，取消以后項(xiàng)目申報(bào)資格等懲罰措施。一些科研人員為了順利通過結(jié)題，捏造科研成果，或給鑒定專家支付高額咨詢費(fèi)的形式賄賂專家，達(dá)到套取剩余經(jīng)費(fèi)的目的。

四、經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)容的合理性缺失

目前各級管理部門對科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)容的重點(diǎn)放在兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是項(xiàng)目預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，二是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目預(yù)算編制環(huán)節(jié)，往往要求項(xiàng)目申請者編制詳盡的經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，在經(jīng)費(fèi)使用過程中要求科研人員嚴(yán)格按照申報(bào)的預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)，預(yù)算未包括的費(fèi)用不能從科研經(jīng)費(fèi)支出，且預(yù)算調(diào)整受到嚴(yán)格限制?？蒲谢顒?dòng)充滿了探索性和不確定性，嚴(yán)苛的經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理制度極大約束了科研活動(dòng)的活力，這顯然是不合理的。

(一)項(xiàng)目預(yù)算越編越細(xì)，卻愈發(fā)形同虛設(shè)

在項(xiàng)目申報(bào)階段，科研人員被要求編制盡可能詳盡的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，如材料費(fèi)需注明擬購置材料的內(nèi)容和數(shù)量，差旅費(fèi)需注明出差到何地、多少人次參與出差調(diào)研，設(shè)備費(fèi)需詳細(xì)注明擬需采購的各類設(shè)備型號、產(chǎn)地、供應(yīng)商等。而實(shí)際上，在申報(bào)階段，科研人員只是粗略勾勒出研究思路和框架，研究步驟也很難達(dá)到精確細(xì)致的程度。

(二)經(jīng)費(fèi)支出被預(yù)算嚴(yán)格鉗制，卻往往脫離實(shí)際

在經(jīng)費(fèi)支出控制階段，嚴(yán)格按預(yù)算支出是科研經(jīng)費(fèi)管理的重要手段，超預(yù)算內(nèi)容的支出被嚴(yán)格限制在報(bào)銷范圍之外。如必要科研設(shè)備購置在申報(bào)階段沒有被詳細(xì)注明便不得購買，差旅費(fèi)如預(yù)算不夠就不能進(jìn)行外出調(diào)研，咨詢費(fèi)如未列足預(yù)算就不能向咨詢專家支付費(fèi)用等，這就造成實(shí)際的科研支出被虛假的項(xiàng)目預(yù)算束縛。一些科研人員為保證科研活動(dòng)的正常開展，在超出預(yù)算的情況下將本該在A項(xiàng)目列支的支出不得不在B項(xiàng)目或C項(xiàng)目支出，用支出形式的合理掩蓋了支出內(nèi)容的不合理。

(三)間接費(fèi)用基本不用于間接成本，績效支出難以達(dá)到激勵(lì)效果

為了讓經(jīng)費(fèi)支出盡量涵蓋實(shí)際科研支出，2011年財(cái)政部和科技部出臺了《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》(財(cái)教[2011]434號)，規(guī)定科研間接費(fèi)用預(yù)算的主要內(nèi)容，間接費(fèi)用主要補(bǔ)償使用科研承擔(dān)單位為課題研究提供儀器設(shè)備及房屋、水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用和績效支出等。但在高校實(shí)際財(cái)務(wù)管理中，科研活動(dòng)所使用的大部分學(xué)校資源如實(shí)驗(yàn)室、儀器設(shè)備、水電消耗、信息查閱等基本都由學(xué)校事業(yè)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)，或者科研經(jīng)費(fèi)象征性地承擔(dān)間接成本，間接費(fèi)用預(yù)算難以真正承擔(dān)科研所有間接成本。間接成本預(yù)算對科研人員真正有意義的是績效支出，這部分預(yù)算為補(bǔ)償研究人員的智力付出提供了解決途徑。但為了謹(jǐn)慎起見，國家對績效支出的比例又做了嚴(yán)格的限制，如《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》(財(cái)教[2011]434號)規(guī)定“間接費(fèi)用中績效支出不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的5%”。如100萬的科研經(jīng)費(fèi)，如設(shè)備費(fèi)占到50%，間接費(fèi)用上限為10萬，允許列支的績效支出上限是2萬元，僅能占到課題經(jīng)費(fèi)的2%左右。如課題組成員為4人，績效支出為人均5000元，有限的績效支出難以發(fā)揮激勵(lì)效果。一般來說，接近百萬研究經(jīng)費(fèi)的科研項(xiàng)目研究過程往往需要1-2年，期間課題組成員需要投入的時(shí)間和努力，與人均幾千元的績效支出相比實(shí)在是懸殊巨大。

(四)項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整審批權(quán)雖然下放，仍難以給科研項(xiàng)目松綁

國家為規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理，對預(yù)算的調(diào)整規(guī)定了嚴(yán)格的程序。科技部2005年出臺《關(guān)于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律 規(guī)范國家科技計(jì)劃課題經(jīng)費(fèi)使用和加強(qiáng)監(jiān)管的通知》，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁違反規(guī)定自行調(diào)整課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算。按規(guī)定，課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行，一般不做調(diào)整?！?011年科技部下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》(財(cái)教[2011]434號)規(guī)定：“課題總預(yù)算不變的情況下，直接費(fèi)用中材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、其他支出預(yù)算如需調(diào)整，課題組和課題負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)施過程中科研活動(dòng)的實(shí)際需要提出申請，由課題承擔(dān)單位審批，科技部或相關(guān)主管部門在中期財(cái)務(wù)檢查或財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)予以確認(rèn)。設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)預(yù)算一般不予調(diào)增，如需調(diào)減可按上述程序調(diào)劑用于課題其他方面支出。間接費(fèi)用不得調(diào)整?！?015年5月財(cái)政部、自然科學(xué)基金委聯(lián)合修訂發(fā)布了《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》(財(cái)教[2015]15號)，辦法中對預(yù)算調(diào)整做了如下規(guī)定：項(xiàng)目預(yù)算總額不變的情況下，材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、其他支出預(yù)算如需調(diào)整，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研活動(dòng)的實(shí)際需要提出申請，報(bào)依托單位審批。會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)在不突破三項(xiàng)支出預(yù)算總額的前提下可調(diào)劑使用。設(shè)備費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)預(yù)算一般不予調(diào)增，如需調(diào)減的，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提出申請，報(bào)依托單位審批后，用于項(xiàng)目其他方面支出。項(xiàng)目間接費(fèi)用預(yù)算不得調(diào)整?！睆纳鲜鑫募?guī)定看，國家從嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序正在向逐步放寬預(yù)算調(diào)整限制方向發(fā)展，但仍對一些直接費(fèi)用項(xiàng)目設(shè)置了若干調(diào)整限制，下放程度不夠。

五、突破科研經(jīng)費(fèi)管理困境的思考

分析高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策存在的困境并不是要否定高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策的重要性，而是希望通過困境分析來對高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策及其實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行理性思考，并在此基礎(chǔ)上對政策進(jìn)行完善。近幾年高?？蒲械目焖侔l(fā)展也正是得益于國家對科研管理政策的不斷反思和調(diào)整。在此背景下，建立凸顯人文關(guān)懷的高?？蒲泄芾碚唧w系十分必要。

(一)立足成果質(zhì)量進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)目標(biāo)管理，走出“管”、“放”的二元對立困境

現(xiàn)行科研管理中對成果的審查不夠嚴(yán)謹(jǐn)，才出現(xiàn)“重申報(bào)、輕結(jié)題”的現(xiàn)象。對成果審查的松懈，會(huì)導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)性、合規(guī)性和合理性的欠缺，容易造成科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用等隱患。建議實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“目標(biāo)管理”，即在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)明確成果考核方式。在項(xiàng)目研究期間，組織相關(guān)專家對階段性研究成果進(jìn)行審查，審查通過的才能進(jìn)行下一年度的經(jīng)費(fèi)撥款。這樣，通過對科研成果的要求反向約束科研行為，確保科研經(jīng)費(fèi)的合理使用。相反，在項(xiàng)目結(jié)題階段，放松科研經(jīng)費(fèi)的使用審查，放開結(jié)余經(jīng)費(fèi)的使用限制?？蒲泄芾聿块T轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管模式，將科研人員從經(jīng)費(fèi)管理的枷鎖中解放出來。

(二)取消碎片式管理，注重科研經(jīng)費(fèi)政策整體設(shè)計(jì)

良好的科研經(jīng)費(fèi)政策環(huán)境有利于規(guī)范科研人員的行為，更好地發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的效益。目前我國的科研經(jīng)費(fèi)管理體現(xiàn)為碎片化的管理模式，科研經(jīng)費(fèi)管理主體的治理理念、組織結(jié)構(gòu)和體制安排、運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)等瑣碎而不統(tǒng)一?？蒲姓哒龆嚅T，科研人員則一頭霧水，不清楚國家對科研經(jīng)費(fèi)管理的宏觀理念，也不清楚違背制度政策的懲罰措施，在使用科研經(jīng)費(fèi)方面極易存在投機(jī)心理。

科研經(jīng)費(fèi)管理的理想狀態(tài)應(yīng)包括管理體制、科研資源配置和懲戒措施的統(tǒng)一。以公共利益為核心，將科研經(jīng)費(fèi)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)整合為一體化的管理系統(tǒng)工程，逐步打破科研經(jīng)費(fèi)管理的“碎片化”的分割格局。首先，國家應(yīng)從總體上確定科研經(jīng)費(fèi)的總體管理理念。科研經(jīng)費(fèi)具有公共性，科研經(jīng)費(fèi)所有權(quán)歸屬國家，應(yīng)保證科研經(jīng)費(fèi)得到公正使用。管理部門應(yīng)清晰界定科研經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)和功能，明確經(jīng)費(fèi)使用和管理的責(zé)任，對違反科研經(jīng)費(fèi)使用的后果給予說明。其次，不同類型的科研經(jīng)費(fèi)可由具體科研項(xiàng)目管理部門在具體預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)使用過程中的特殊要求、課題驗(yàn)收、結(jié)余經(jīng)費(fèi)的處理等方面出臺細(xì)則規(guī)定。再次，科研經(jīng)費(fèi)的使用如涉及到會(huì)議支出、勞務(wù)發(fā)放、出差調(diào)研等由國家財(cái)政部門制定統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定。最后由立法機(jī)構(gòu)出臺相關(guān)法規(guī)細(xì)則，對嚴(yán)重違反科研經(jīng)費(fèi)的違規(guī)行為給出嚴(yán)格、明確的懲戒措施。

(三)維護(hù)高?？蒲凶杂煞諊?，弱化科研項(xiàng)目預(yù)算控制

美國霍普金斯大學(xué)的首任校長丹尼爾·吉爾曼(Daniel Gilman)曾說：“大學(xué)的目標(biāo)是最自由地促進(jìn)有益知識的發(fā)展，鼓勵(lì)研究和提高學(xué)者水平?！盵5]114科學(xué)研究的目的是探索知識和發(fā)現(xiàn)真理，最終實(shí)現(xiàn)人的自由發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)目的價(jià)值，必須堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由。學(xué)術(shù)自由不僅是被大學(xué)學(xué)術(shù)職業(yè)按照學(xué)術(shù)界公認(rèn)的從事教學(xué)和研究的自由，也是學(xué)術(shù)職業(yè)可以就公眾問題表達(dá)個(gè)人意見而免收懲罰、加入全國和國際性學(xué)術(shù)組織以及參加他們活動(dòng)的自由。[6]科學(xué)研究是進(jìn)行高深學(xué)問的職業(yè)，其本質(zhì)是學(xué)術(shù)性，這就決定了科學(xué)研究必須堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由。既然科學(xué)研究的性質(zhì)和本質(zhì)都集中于學(xué)術(shù)性，學(xué)術(shù)自由即是其基本價(jià)值。

在經(jīng)費(fèi)管理中，應(yīng)強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)在創(chuàng)新知識產(chǎn)出中的作用，并以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為監(jiān)控的終點(diǎn)；在科研過程中，減少對科研人員使用科研經(jīng)費(fèi)的干擾，真正體現(xiàn)學(xué)術(shù)自由的本質(zhì)；在預(yù)算管理方面，強(qiáng)調(diào)預(yù)算總額控制，弱化預(yù)算詳細(xì)科目控制；在預(yù)算編制階段，簡化預(yù)算編制內(nèi)容和程序，只需介紹預(yù)算的大體使用范圍；在預(yù)算執(zhí)行階段，重點(diǎn)審核經(jīng)費(fèi)支出的合理性，只要項(xiàng)目總額不超出預(yù)算，不再控制到具體項(xiàng)目；在結(jié)題驗(yàn)收階段，重點(diǎn)審核經(jīng)費(fèi)的使用效果，并明確剩余科研經(jīng)費(fèi)的歸屬及用途。

(四)推進(jìn)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的法治化建設(shè)，加大對科研腐敗的懲治力度

我國對科研經(jīng)費(fèi)管理已建立了相應(yīng)的法律規(guī)制，但總體來說，立法層級低、體系雜亂、對科研不端行為描述類型不全，缺乏可操作性。[7]我們需要加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)，保障科研經(jīng)費(fèi)管理的效率和使用的合法性，使得科研腐敗發(fā)生降低到最低水平。

目前我國科研經(jīng)費(fèi)管理中包括國家社科基金在內(nèi)的縱向課題申報(bào)中只是將項(xiàng)目申報(bào)書作為合同，項(xiàng)目申報(bào)書中并沒有約定違約金，為此，在完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，需要對違約金和違約責(zé)任在制度層面做出詳細(xì)規(guī)定。另外，對科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)管理的制裁措施上，應(yīng)該對違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)給予明確界定，適用諸如警告、批評、罰款、限制其進(jìn)行科研申報(bào)和剝奪專業(yè)技術(shù)職務(wù)直至解除聘用等法律措施。我國立法體系中，對違規(guī)科研人員進(jìn)行罰款和剝奪技術(shù)職務(wù)是普遍缺失的制裁措施?？蒲腥藛T之所以違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)，就是鉆法治建設(shè)方面的空子，以科研的名義獲取物質(zhì)利益和職務(wù)職稱方面的晉升。而罰款、剝奪技術(shù)職務(wù)等措施，定會(huì)使違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的亂象從根本上得到針對性的治理。此外，法治建設(shè)的一個(gè)重要方面是查處程序建設(shè)。因?yàn)槌绦蚰朔蓪?shí)施的實(shí)體之母，再完善的制度，如果沒有責(zé)任追究制度，定會(huì)流于空洞的口號。我國目前違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的查處主體、調(diào)查取證、制度救濟(jì)和裁定等都不完善，亟需進(jìn)行程序規(guī)范，明確規(guī)定教育行政部門和科技行政部門來實(shí)施查處。

科研經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要建立“疏、堵、防、治”相結(jié)合，涵蓋教育預(yù)防和科研人員誠信體系建設(shè)在內(nèi)的綜合治理體系，形成治理體系的長效機(jī)制。[8]

[1]萬麗華，龔培河.高校科研經(jīng)費(fèi)腐敗的形式、根源與對策研究[J].科學(xué)管理研究,2014,(5).

[2]薛現(xiàn)林.科學(xué)研究自由權(quán)利研究[J].河北法學(xué),2004,(9).

[3]2016年國家社科基金年度項(xiàng)目和青年項(xiàng)目立項(xiàng)結(jié)果公布[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-06/17/content_5083081.htm.

[4]朱力.失范范疇的理論演化[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)),2007,(4).

[5]王英杰.美國教育[M].長春：吉林教育出版社,2000.

[6]愛德華·希爾斯,林杰.論學(xué)術(shù)自由[J].北京大學(xué)教育評論,2005,(1).

[7]常宏建,方玉東.我國科研不端行為法律規(guī)制體系:現(xiàn)狀、問題與建構(gòu)[J].科技進(jìn)步與對策,2015,(24).

[8]蔣來,詹愛嵐.高?？蒲谢顒?dòng)中的不端行為及對策研究[J].中國科學(xué)基金,2015,(1).