方志治理體系與方志治理能力現(xiàn)代化
——以基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作為視角

張 晨

方志治理體系與方志治理能力現(xiàn)代化
——以基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作為視角

張 晨

方志理論的科學(xué)認(rèn)識(shí)和知識(shí)體系不僅是對(duì)方志實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合概括和高度集成，而且還能夠引領(lǐng)方志實(shí)踐的科學(xué)發(fā)展。新時(shí)期方志理論研究工作的基本內(nèi)涵、基本途徑和手段、基本目標(biāo)。無(wú)論是方志理論研究還是方志工作實(shí)踐，都要正確認(rèn)識(shí)地方志的基本功能、正確看待地方志工作與檔案工作的關(guān)系，以及有效把握方志法治與方志治理現(xiàn)代化問(wèn)題。基層史志機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)通過(guò)責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、人才培養(yǎng)和梯隊(duì)建設(shè)機(jī)制三個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)、提升方志科研工作，促進(jìn)方志部門向地方智庫(kù)、智慧型機(jī)關(guān)升級(jí)和轉(zhuǎn)型。

基層史志機(jī)構(gòu)；方志理論研究；方志科研；方志治理；方志法治

方志理論研究，也可以稱為“方志科研”“方志學(xué)術(shù)化”，是地方志工作的重要組成部分，也是推動(dòng)社會(huì)主義新方志事業(yè)不斷發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。當(dāng)前史志事業(yè)的蓬勃發(fā)展和史志工作時(shí)代化、專業(yè)化均要求方志理論研究作為一項(xiàng)常規(guī)性的工作持續(xù)深入開(kāi)展下去，這既符合我國(guó)史志工作戰(zhàn)略和格局的具體安排，又適應(yīng)史志工作現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的探索嘗試。

一、基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作的重要性

方志理論研究工作的重要性在于，方志理論的科學(xué)認(rèn)識(shí)和知識(shí)體系不僅是對(duì)方志實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合概括和高度集成，而且還能夠引領(lǐng)方志實(shí)踐的科學(xué)發(fā)展。方志理論研究的主要目的和根本意義在于提高修志質(zhì)量，這是開(kāi)展方志科研的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

新時(shí)期，我國(guó)地方志事業(yè)發(fā)展到了新水平、新高度。2015年8月25日，國(guó)辦印發(fā)的《全國(guó)地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕64號(hào)），全面詳細(xì)地規(guī)劃了我國(guó)地方志事業(yè)發(fā)展的路線圖。中國(guó)地方志指導(dǎo)小組辦公室主任冀祥德指出，“《規(guī)劃綱要》中提出的舊志整理工作、方志理論研究、方志學(xué)學(xué)科建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)等任務(wù)，都要求我們要不斷加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流與合作，提升地方志學(xué)術(shù)研究水平，展示地方志的當(dāng)代價(jià)值及永恒魅力，推動(dòng)方志文化走向世界，增強(qiáng)方志文化的影響力?！雹偌较榈拢骸都较榈略诘诹鶎弥袊?guó)地方志學(xué)術(shù)年會(huì)上的講話》，中國(guó)方志網(wǎng)2016年9月13日。方志理論研究工作對(duì)當(dāng)前地方志工作創(chuàng)新發(fā)展與實(shí)踐轉(zhuǎn)型意義重大，能夠促進(jìn)基層史志工作實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性改革和突破性發(fā)展。

從根本上說(shuō)，方志理論研究不是孤立的學(xué)術(shù)研究，它是史志工作新思想、新觀念、新價(jià)值的形成和凝結(jié)過(guò)程，也是在史志實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)和發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、明理箴言。方志理論對(duì)于方志實(shí)踐是思想對(duì)于實(shí)踐的指導(dǎo)關(guān)系，方志理論的指導(dǎo)、引導(dǎo)以及促進(jìn)作用是方志實(shí)踐不斷前進(jìn)的思想動(dòng)力，是解決方志實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)新問(wèn)題的智力火炬，是正確認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)前方志實(shí)踐發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)的真理之眼。

二、基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作的基本要義

我們從方志理論研究工作的基本內(nèi)涵、基本途徑和手段、基本目標(biāo)三個(gè)方面來(lái)把握其基本要義。

（一）基本內(nèi)涵

社會(huì)主義新方志事業(yè)視野下的方志理論研究工作具有多重內(nèi)涵。

其一，是指方志學(xué)理論研究。改革開(kāi)放三十年來(lái)，方志學(xué)經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展已經(jīng)具備了作為一門獨(dú)立學(xué)科的重要特征，其中包括方志學(xué)基本理論、方志學(xué)史、方志學(xué)通論、方志學(xué)方法論、方志學(xué)文獻(xiàn)等方志理論的形成，方志編纂實(shí)務(wù)、方志操作基礎(chǔ)、方志學(xué)大辭典等方志實(shí)踐指導(dǎo)和方志綜合工具書的出現(xiàn)。方志學(xué)之所以能夠作為一門獨(dú)立的學(xué)科，因?yàn)樗兄?dú)特的研究對(duì)象、研究方法和思路以及方志實(shí)踐的巨大發(fā)展作為客觀基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，方志科研方興未艾，大量的方志科研活動(dòng)和科研成果為中國(guó)地方志事業(yè)的發(fā)展提供了不可或缺的動(dòng)力支持。①?gòu)埑浚骸对O(shè)置方志學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位探討》，《黑龍江史志》2016年第2期，第8—12頁(yè)。具體而言，它包括方志學(xué)基本理論、方志學(xué)史、方志學(xué)研究方法（方志學(xué)方法論）以及分支學(xué)科方向諸如方志管理學(xué)、方志心理學(xué)等方志學(xué)理論；國(guó)內(nèi)外方志學(xué)研究學(xué)術(shù)交流日益密切，比較方志學(xué)研究具有較大發(fā)展空間。②張晨：《設(shè)置方志學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位探討》，《黑龍江史志》2016年第2期，第8—12頁(yè)。

其二，具有更廣泛意義的“方志科研”還應(yīng)包括：方志事業(yè)發(fā)展規(guī)律探索；方志工作面臨的新挑戰(zhàn)、新形勢(shì)、新特點(diǎn)；方志工作與現(xiàn)代科學(xué)新技術(shù)的結(jié)合，方志信息化；傳統(tǒng)方志文獻(xiàn)資源的保護(hù)與挖掘、整合；方志新聞媒介以及公眾輿論宣傳；方志文化塑造、傳播；方志工作新機(jī)制構(gòu)建研究；方志人才素質(zhì)、品質(zhì)、境界提升研究；方志工作部門打造智力資源密集型產(chǎn)業(yè)路徑分析；方志工作“三貼近”以及方志工作增強(qiáng)吸引力研究等。

其三，方志理論研究工作不是單一純粹的學(xué)習(xí)、研究、探討，它與方志實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要緊密聯(lián)系。就目前的方志實(shí)踐發(fā)展需要來(lái)看，方志理論研究工作至少包括四個(gè)方面的內(nèi)涵，即方志編纂經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、舊志整理研究、方志理論人才培養(yǎng)以及系統(tǒng)性的方志理論研究。③參見(jiàn)：《李富強(qiáng)在山東省首屆齊魯新方志論壇開(kāi)幕式上的講話（2012年7月2日）》，《山東史志》2012年第3期，第8頁(yè)。

（二）基本途徑和手段

開(kāi)展方志理論研究可以通過(guò)各種各樣的途徑和手段來(lái)推進(jìn)?？偟膩?lái)說(shuō)，有方志信息化和方志學(xué)術(shù)化等慣常模式和基本形式以及方志品牌化等新型機(jī)制。

第一，方志信息化。隨著方志成果的大批量產(chǎn)出，方志文獻(xiàn)數(shù)字化、信息化成為當(dāng)前保護(hù)、開(kāi)發(fā)和運(yùn)用方志資源的重要手段和方式。數(shù)字化既是儲(chǔ)存方志文獻(xiàn)資源的基本模式，又是充分使用方志文獻(xiàn)資源的必要形式。當(dāng)前雖然已經(jīng)著手建立數(shù)字化方志期刊專門數(shù)據(jù)庫(kù)，但“距離嚴(yán)格意義上的數(shù)字化還有很長(zhǎng)的路要走”。④參見(jiàn)：《李富強(qiáng)在山東省首屆齊魯新方志論壇開(kāi)幕式上的講話（2012年7月2日）》，《山東史志》2012年第3期，第7頁(yè)。方志信息化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，它必將隨著方志實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)展，最終形成高效率、高附加值、高品位的方志工作模式。

第二，方志學(xué)術(shù)化。方志學(xué)是一門學(xué)問(wèn)⑤朱佳木同志多次強(qiáng)調(diào)：“地方志編纂是學(xué)問(wèn)，而且整個(gè)地方志工作是建立在地方志編纂這門學(xué)問(wèn)基礎(chǔ)之上的”。，是一個(gè)學(xué)科。方志理論研究工作走學(xué)術(shù)化的道路是毋庸置疑的，而方志學(xué)術(shù)化與方志學(xué)學(xué)科建設(shè)是一體的，方志學(xué)術(shù)化的過(guò)程也就是方志學(xué)學(xué)科建設(shè)的過(guò)程。樹(shù)立方志學(xué)術(shù)化的導(dǎo)向，并且通過(guò)各種平臺(tái)召集方志才俊共同出謀劃策、拿出時(shí)間付出精力、專心致志搞好方志科研，在史志系統(tǒng)、史志行業(yè)形成“全民皆學(xué)、全民皆研、全民成書”的氛圍。方志學(xué)術(shù)化是方志科學(xué)化的必要過(guò)程，是方志作為一門學(xué)問(wèn)、一個(gè)學(xué)科的立身之本。

第三，方志品牌化。方志成果在交流、研究、評(píng)比過(guò)程中會(huì)自然產(chǎn)生自身的形象和特征，每一方志成果都有其具體的特色和表征，優(yōu)秀的方志成果也將自發(fā)形成并遵循獨(dú)特軌跡的方志品牌化發(fā)展道路。品牌化是顯著標(biāo)識(shí)、顯著標(biāo)記的方志成果傳播現(xiàn)象，是高品質(zhì)、高質(zhì)量、得到較高認(rèn)可和贊許的認(rèn)證標(biāo)簽。它既可以是一位方志理論研究工作者，也可以是一部方志理論著作，還可以是某一地區(qū)方志理論研究成果體系，品牌本身就是代言，是主體性的象征和展現(xiàn)，完全符合并滿足了現(xiàn)代傳播理念和方志成果傳播的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）基本目標(biāo)

方志理論研究工作具有十分顯著的功用，它能在一定范圍內(nèi)產(chǎn)生影響和效果。從目標(biāo)角度來(lái)看，可以分為三個(gè)層次。

第一個(gè)層次——“一推動(dòng)、一促進(jìn)”。方志理論研究要以學(xué)科化為方向，方志學(xué)理論科研與方志學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位建設(shè)和方志工作者培訓(xùn)（中心）基地創(chuàng)建工作結(jié)合起來(lái)，形成“方志學(xué)學(xué)科建設(shè)推動(dòng)方志學(xué)理論研究、方志學(xué)理論研究促進(jìn)方志實(shí)踐跨越發(fā)展”的大好局面。

第二個(gè)層次——“有專家、有著作”，史志部門要逐步實(shí)現(xiàn)本單位本部門至少有一位在一定范圍具有一定影響力的理論專家和理論工作者，并且存有一定數(shù)量、享有完全知識(shí)產(chǎn)權(quán)的理論著述。據(jù)《全國(guó)地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》，我們方志理論研究已呈“逐漸深化”“已出版各種志鑒理論著作1000多部，發(fā)表論文6萬(wàn)多篇，取得顯著成果”。①《全國(guó)地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》。

第三個(gè)層次——“雙提高、雙帶動(dòng)”，通過(guò)方志理論研究工作強(qiáng)化當(dāng)前方志實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)方志理論研究工作和方志實(shí)踐的共同提高，實(shí)現(xiàn)方志理論研究對(duì)方志實(shí)踐的引導(dǎo)帶動(dòng)作用和方志實(shí)踐對(duì)方志理論研究的牽引帶動(dòng)作用。

三、基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作的幾個(gè)重要問(wèn)題

基層史志機(jī)構(gòu)方志理論研究工作是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，需要足夠的時(shí)間來(lái)發(fā)展興旺。根據(jù)當(dāng)前方志理論初步形成的基本生態(tài)，有以下幾個(gè)重要問(wèn)題不能回避。

（一）正確認(rèn)識(shí)地方志的基本功能

方志界認(rèn)為，地方志具有“存史、育人、資政”三大基本功能，“存史、資政、教化三種基本功能有著一定的關(guān)系，存史功能是前提和基礎(chǔ)，資政功能是途徑和支撐，教化功能是手段和目的”。②張晨：《地方志教化功能研究》，《福建史志》2011年第5期，第57—59頁(yè)。在談?wù)摴δ軙r(shí)，我們不能單單就功能、談功能，走本本主義，要從更廣闊的視角來(lái)審視方志文獻(xiàn)功能?；谟斯δ茴I(lǐng)域和視角，方志文獻(xiàn)具有馬克思主義社會(huì)教化功能——即意識(shí)形態(tài)傳播與教育；從讀志用志角度分析，方志文獻(xiàn)具有歷史評(píng)價(jià)與社會(huì)評(píng)價(jià)功能：從地方政府管理與社會(huì)發(fā)展管理過(guò)程來(lái)看，方志文獻(xiàn)具有社會(huì)整合與社會(huì)矯治功能；從方志文獻(xiàn)的文化軟規(guī)范角度審視，它具有社會(huì)控制功能；以方志文獻(xiàn)三大基本功能的穩(wěn)定性和有效性為基點(diǎn)，我們?cè)诶檬窌^(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)預(yù)測(cè)功能，所謂“以史為鑒”。

關(guān)于方志文獻(xiàn)的馬克思主義社會(huì)教化功能以及社會(huì)評(píng)價(jià)功能有一定爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為孔子修纂《春秋》時(shí)定下了“述而不作，信而好古”的基本原則，即在史書修纂過(guò)程中要做到如實(shí)記載、述而不評(píng)，且在漢朝班固編修《漢書》時(shí)確立了“其文直、其事核、不虛美、不隱惡”的實(shí)錄原則、形成了方志文獻(xiàn)編修的實(shí)錄傳統(tǒng)①陳新漢：《論社會(huì)評(píng)價(jià)活動(dòng)》，《學(xué)術(shù)月刊》1994年第7期，第39—45頁(yè)。，方志界有一些學(xué)者提出方志文獻(xiàn)“去政治化”觀點(diǎn)。但是，無(wú)論是實(shí)錄原則還是“去政治化”觀點(diǎn)，這里討論的都是方志文獻(xiàn)的編修手法、編輯策略以及行文方法，與方志文獻(xiàn)的性質(zhì)屬性討論并非相同領(lǐng)域、同一層次。

人類活動(dòng)自有圖騰崇拜時(shí)便產(chǎn)生了不自覺(jué)的社會(huì)評(píng)價(jià)活動(dòng)，當(dāng)出現(xiàn)文字符號(hào)、系統(tǒng)記錄史實(shí)的著述時(shí)人類社會(huì)便進(jìn)入了嶄新的自覺(jué)社會(huì)評(píng)價(jià)時(shí)期。即便《春秋》之編修是直述的，但也有“是非明辨、褒貶精當(dāng)”的評(píng)價(jià)語(yǔ)言；即便《漢書》編修堅(jiān)持實(shí)錄原則，也有“不虛美、不隱惡”的社會(huì)評(píng)價(jià)原則；即便宣揚(yáng)“去政治化”的學(xué)者們，也無(wú)時(shí)無(wú)刻不在進(jìn)行著社會(huì)評(píng)價(jià)活動(dòng)，其“去政治化”訴求本身就是一種社會(huì)評(píng)價(jià)觀點(diǎn)和社會(huì)評(píng)價(jià)期待?！罢怯捎谝庾R(shí)形態(tài)的本質(zhì)意義與地方志書‘官修’的特殊性相一致，地方志的作用、功能發(fā)揮要與意識(shí)形態(tài)教育的功能保持一致，才使得地方志具備馬克思主義社會(huì)教化的功能和作用，這是地方志不同于其他‘官修’資料的地方……地方志的‘依法修志’原則決定了地方志具有法律政策背景，代表國(guó)家和全體國(guó)民意志，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越一般意義上的‘官修’介紹性資料?！雹趶埑浚骸兜胤街窘袒δ苎芯俊?，《福建史志》2011年第5期，第57—59頁(yè)。

方志文獻(xiàn)在發(fā)揮其育人功能過(guò)程中有著獨(dú)特的實(shí)現(xiàn)路徑和發(fā)展形態(tài)。隨著方志文獻(xiàn)社會(huì)評(píng)價(jià)功能的理性化、科學(xué)化和系統(tǒng)化程度加強(qiáng)，其意識(shí)形態(tài)教育功能和社會(huì)控制功能便體現(xiàn)出來(lái)，方志文獻(xiàn)所具有的思想性是其社會(huì)評(píng)價(jià)活動(dòng)的群體心理沉淀，意識(shí)形態(tài)教育就是把這種群體心理沉淀進(jìn)行規(guī)范的社會(huì)整合并預(yù)期生成規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值觀。這就要求方志工作者具有整體的政治素養(yǎng)、道德修養(yǎng)、職業(yè)素質(zhì)、編纂業(yè)務(wù)能力和文字駕馭水平，提升方志文獻(xiàn)的思想性和藝術(shù)性，打造精品方志文獻(xiàn)。方志文獻(xiàn)作為社會(huì)傳媒載體是社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是一種隱性的、間接的、軟性的社會(huì)控制手段。

（二）正確看待地方志工作與檔案工作的關(guān)系

方志文獻(xiàn)是方志檔案建設(shè)過(guò)程中的基礎(chǔ)性資源，確切的說(shuō)，是方志檔案的基本來(lái)源。方志文獻(xiàn)與方志檔案在表現(xiàn)形式上、內(nèi)容上和范圍上具有同質(zhì)、交集和交叉的特征。同質(zhì)性是指，方志檔案本身就是方志文獻(xiàn)，而方志文獻(xiàn)中的精華部分構(gòu)成了方志檔案。在浩瀚的方志文獻(xiàn)中，不斷發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、研究出來(lái)的新價(jià)值史料、能夠佐證相關(guān)重大歷史事件的新資料、能夠互相印證某種歷史現(xiàn)象的分散材料組合等，均是被不斷尋找和逐一認(rèn)定為“寶貝”的方志檔案。方志文獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為方志檔案，這是方志檔案資源建設(shè)的基本途徑和主要方式?；诖?，方志檔案的“二重性”就表現(xiàn)為，它既是方志文獻(xiàn)，又是方志檔案。

在現(xiàn)有地方志和檔案行政管理體制下，方志文獻(xiàn)和方志檔案分別由方志館和檔案館收藏保存，方志館和檔案館作為不同界別的行政管理部門，分別實(shí)施不同的管理策略和管理措施。由于方志檔案先天的“二重性”，造成了方志文獻(xiàn)資源主管部門和方志檔案主管部門工作職責(zé)范圍的交集和工作職能上的交叉。方志檔案既可以成為方志行政管理的對(duì)象，也能夠成為檔案行政管理的對(duì)象，方志文獻(xiàn)是否被認(rèn)定為方志檔案以及如何認(rèn)定，成為解決這一方志檔案實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)矛盾的焦點(diǎn)問(wèn)題。方志檔案在行政管理視域下，具有爭(zhēng)奪性和競(jìng)爭(zhēng)性。方志檔案先天的“雙重性”，演變?yōu)榉街緳n案實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中的“雙重性”——稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性。

從宏觀業(yè)務(wù)角度來(lái)看，檔案界“依法建檔”，方志界“依法修志”，各自業(yè)務(wù)范圍涇渭分明，分界清晰。然而社會(huì)主義檔案事業(yè)與社會(huì)主義新方志事業(yè)是有機(jī)統(tǒng)一的，兩者必然存在業(yè)務(wù)流程上的接續(xù)與交集。從建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的對(duì)象共同性來(lái)看，檔案事業(yè)與方志事業(yè)的服務(wù)宗旨是一致的，服務(wù)對(duì)象是同一的。從內(nèi)容角度分析，“依法治檔”是社會(huì)主義檔案事業(yè)管理工作，“依法治志”是社會(huì)主義新方志事業(yè)管理工作，“依法治檔”與“依法治志”都是社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的共同組成。基于方志檔案之雙重性，“治檔”與“治志”出現(xiàn)職能職責(zé)上的交叉重疊與業(yè)務(wù)上的交集。以檔案執(zhí)法和方志執(zhí)法為例，針對(duì)某一具體的以方志檔案為對(duì)象的行為活動(dòng)，行政執(zhí)法這種拘束性行政行為應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)部門做出，是檔案行政管理部門還是方志行政管理部門？

首先，以方志檔案和方志文獻(xiàn)的外延為基點(diǎn)，方志執(zhí)法的對(duì)象范圍是包含方志檔案在內(nèi)的所有方志文獻(xiàn)，而檔案執(zhí)法的對(duì)象范圍則是包括方志檔案在內(nèi)的所有檔案資料。其次，以方志檔案為中心視角，方志檔案管理工作的雙主體——檔案主管部門和方志主管部門，其競(jìng)爭(zhēng)性的方志檔案資源是一個(gè)方面，而方志檔案執(zhí)法是另一個(gè)方面。具體而言，檔案界和方志界對(duì)于方志檔案的競(jìng)爭(zhēng)是未被獲取和登記的方志檔案文獻(xiàn)，即是尚未納入到各自管理范圍的文獻(xiàn)資料。方志檔案執(zhí)法針對(duì)的是經(jīng)過(guò)行政管理部門收藏或登記程序的方志檔案資料，這是方志檔案執(zhí)法工作中容易出現(xiàn)爭(zhēng)議的地方。再者，依照方志檔案管理的現(xiàn)行方式“誰(shuí)保存誰(shuí)負(fù)責(zé)”，即經(jīng)過(guò)檔案主管部門認(rèn)定和保存的方志檔案資料由檔案工作部門主管，方志檔案執(zhí)法工作也由檔案工作部門執(zhí)行，而經(jīng)過(guò)方志主管部門認(rèn)定和保存的方志檔案資料由方志工作部門主管，基于此范圍的方志檔案執(zhí)法工作由方志工作部門來(lái)執(zhí)行。最后，對(duì)于那些尚未納入到檔案工作視野和方志工作領(lǐng)域的文獻(xiàn)資料，尤其是包含潛在歷史價(jià)值、具有特殊社會(huì)貢獻(xiàn)、能夠首次證明某些歷史事件或者特殊時(shí)期歷史現(xiàn)象的珍貴文獻(xiàn)和寶貴資料，保護(hù)是第一位的。方志檔案執(zhí)法無(wú)論由哪個(gè)部門來(lái)執(zhí)行，都以方志檔案資料的保護(hù)和最小化流失為主旨。若以方志檔案的開(kāi)發(fā)利用為視角，檔案工作部門、方志工作部門、圖書館工作部門、情報(bào)工作部門等多領(lǐng)域、多行業(yè)和歷史學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等自然科學(xué)和人文社會(huì)科學(xué)學(xué)科均對(duì)方志檔案有研究需要，方志檔案研究能夠?yàn)閷?shí)際工作提供相當(dāng)程度的實(shí)用價(jià)值。

值得注意的是，方志檔案執(zhí)法是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的大環(huán)境和方志檔案工作整體化、系統(tǒng)化和科學(xué)化的大背景下進(jìn)行的，“依法治檔”與“依法治志”體現(xiàn)的是檔案界和方志界在業(yè)務(wù)上的互相配合與相互銜接，體現(xiàn)的是社會(huì)主義公共文化服務(wù)體系建設(shè)和滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求上的統(tǒng)一。

（三）方志法治與方志治理現(xiàn)代化問(wèn)題

1.方志治理格局的轉(zhuǎn)變：從“方志法制”到“方志法治”

在方志法制建設(shè)時(shí)期，地方志法律規(guī)范數(shù)量的增加和覆蓋面的擴(kuò)大是主要特征，各地的地方志行政法規(guī)正在經(jīng)歷從無(wú)到有的過(guò)程，地方志行政法規(guī)的制定施行確立了地方志工作的法律地位和法律屬性。從地方志工作的“法律身份”來(lái)說(shuō)，地方志工作是依法而為，任何組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人均無(wú)權(quán)破壞、干涉和影響方志部門按照法律規(guī)定開(kāi)展地方志工作，否則將會(huì)受到相應(yīng)的紀(jì)律懲處和法律制裁。在方志法治階段，地方各級(jí)政府是開(kāi)展地方志工作的主體，其地方志部門是地方志工作的執(zhí)行機(jī)關(guān)和承擔(dān)主體。地方各級(jí)政府及方志部門根據(jù)行政法規(guī)授權(quán)和政府內(nèi)部分工與職責(zé)安排成為本地區(qū)地方志工作的法律主體，承擔(dān)開(kāi)展地方志業(yè)務(wù)、保護(hù)地方志資源、維護(hù)自身地方志主體地位和權(quán)益等方面的工作。

地方志工作納入法律規(guī)范體系，成為法律規(guī)范所重視和調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)領(lǐng)域，這與日益發(fā)展的方志實(shí)踐密不可分。地方志工作法治化，要經(jīng)過(guò)“方志法制”和“方志法治”兩個(gè)階段，地方志工作法治化的內(nèi)涵也包括“方志法制”和“方志法治”兩個(gè)方面的價(jià)值。具體而言，“方志法制”建設(shè)包括地方志法律制度和地方志工作內(nèi)部規(guī)章制度兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是以《地方志工作條例》為根本、以各地地方志行政法規(guī)為基礎(chǔ)建構(gòu)的地方志法律規(guī)范體系，另一方面是根據(jù)地方志工作實(shí)際和地方志發(fā)展需要制定的行業(yè)性、專業(yè)性、領(lǐng)域性的地方志系統(tǒng)的內(nèi)部規(guī)章制度，比如“一納入和五到位”制度、評(píng)稿會(huì)制度、志書審查驗(yàn)收制度、資料報(bào)送制度等。這是地方志工作法治化的初階階段，同時(shí)也是地方志工作法治化的基礎(chǔ)性內(nèi)涵。

2.方志治理能力的轉(zhuǎn)變：從“依法修志”到“依法治志”

編修地方志是地方志工作的本職業(yè)務(wù)，確切的說(shuō)，是一種專業(yè)技術(shù)工作。基于此，國(guó)家對(duì)于地方志工作的管理和調(diào)控是指導(dǎo)定位，即對(duì)地方志編修專業(yè)技術(shù)工作的“指導(dǎo)”。所以，在認(rèn)識(shí)上，通常認(rèn)為“依法修志”是地方志工作法治化的主要內(nèi)涵。而現(xiàn)實(shí)工作中，國(guó)家層面對(duì)于地方志工作的“指導(dǎo)”顯然不會(huì)局限于此，它更深刻的定位應(yīng)當(dāng)是“領(lǐng)導(dǎo)”而非指導(dǎo)。以此為視角轉(zhuǎn)換，以社會(huì)主義新方志事業(yè)為考察對(duì)象，我們發(fā)現(xiàn)，“依法治志”的地方志工作法治觀亟待確立。

“依法修志”以地方志編修工作為基礎(chǔ)，而“依法治志”立意于社會(huì)主義新方志事業(yè)。在新時(shí)期，確立“依法治志”的地方志工作法治觀極其重要。它不僅包含了“依法修志”的功能需要，而且還體現(xiàn)了社會(huì)主義新方志事業(yè)“依法治志”的發(fā)展趨勢(shì)和時(shí)代要求。從性質(zhì)和內(nèi)容上說(shuō)，“依法治志”是對(duì)“依法修志”的超越和完善。從地方志實(shí)踐角度看，“依法治志”更能體現(xiàn)社會(huì)主義新方志事業(yè)的發(fā)展規(guī)律和國(guó)家社會(huì)主義文化體制的定位。從編修方面的業(yè)務(wù)管理（“依法修志”）到新方志事業(yè)的體制管理（“依法治志”），既是國(guó)家層面地方志工作著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，也是地方志工作法治化發(fā)展的歷史趨勢(shì)和時(shí)代發(fā)展的必然要求。“依法治志”的內(nèi)涵是地方志工作在“方志法治”階段的主要內(nèi)容和發(fā)展特征。

首先，從“依法修志”到“依法治志”是社會(huì)主義新方志事業(yè)科學(xué)發(fā)展、科學(xué)實(shí)踐過(guò)程，是隨著地方志工作實(shí)踐發(fā)展而持續(xù)深入推進(jìn)的過(guò)程。地方志工作有了法律規(guī)范的制度保障性和方志系統(tǒng)專業(yè)指導(dǎo)規(guī)范的技術(shù)保障性，是國(guó)家政治和科技文化戰(zhàn)略的重要組成，非因重大特殊情況，地方志工作不得中斷停止。

其次，“方志法治”階段仍然主張“修志”的重大基礎(chǔ)性地位，“治志”工作依然以“修志”工作為邏輯起點(diǎn)。“修志”是前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有“修志”，自然沒(méi)有“治志”?！靶拗尽奔仁欠街鞠到y(tǒng)專業(yè)性規(guī)范性指導(dǎo)的對(duì)象，也是社會(huì)主義新方志事業(yè)體制管理的對(duì)象。

再者，“依法治志”是“方志法治”階段的發(fā)展特征，更加強(qiáng)調(diào)地方志事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位和法律主體地位。方志工作部門除了“編修”層面上的主體地位以外，還應(yīng)包括地方志權(quán)利權(quán)益方面上的法律主體地位，即代表國(guó)家和人民承擔(dān)維護(hù)地方志權(quán)利權(quán)益。這就要求方志工作部門堅(jiān)持立意“官修”的本質(zhì)內(nèi)涵和基本特征，從重“修”輕“官”到重“修”兼顧重“官”，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，履行法律主體義務(wù)。

最后，在某種程度上，“治志”的現(xiàn)實(shí)需要能夠極大推動(dòng)方志工作部門改革，推動(dòng)建立“四型”（學(xué)習(xí)型、研究型、創(chuàng)新型、服務(wù)型）方志工作部門。“治志”是一個(gè)在既定國(guó)家政策和戰(zhàn)略視野下的摸索過(guò)程，既可以借鑒法學(xué)、公共管理、統(tǒng)計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的基本原理和基本原則擴(kuò)展思路和視域，也可以借鑒黨史工作、圖書館工作、博物館工作、檔案工作及高等學(xué)校、研究院所等機(jī)構(gòu)的科研管理工作和其他形式的文化事業(yè)項(xiàng)目或文化產(chǎn)業(yè)公司的管理模式和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

另外，“治志”更是地方志工作組織管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，它可以解決方志實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的很多問(wèn)題，比如志書承編主體出現(xiàn)多元化現(xiàn)象以后，方志工作部門如何改變傳統(tǒng)的管理機(jī)制繼而進(jìn)行有效的組織管理。

3.方志法治與方志治理現(xiàn)代化

我國(guó)業(yè)已形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主持、各級(jí)地方志編纂委員會(huì)及其辦公室組織實(shí)施”的修志體制。在“治志”視域下，應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)建符合社會(huì)主義新方志事業(yè)發(fā)展規(guī)律和適應(yīng)當(dāng)前地方志工作實(shí)踐發(fā)展的治志體制是一個(gè)宏觀的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，我們先借以探討地方志工作法治化的幾個(gè)重要內(nèi)容來(lái)闡述高級(jí)階段即“方志法治”階段的價(jià)值內(nèi)涵。

一是，方志檢查。方志檢查，又稱方志監(jiān)督檢查，是指地方志系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的地方志工作監(jiān)督檢查，它無(wú)需經(jīng)過(guò)受檢查單位或個(gè)人的允許，是一種行政權(quán)力保障實(shí)施的監(jiān)督檢查活動(dòng)。方志監(jiān)督及檢查工作可以依據(jù)行政權(quán)限和職責(zé)范圍對(duì)受檢單位或個(gè)人提出鑒定性結(jié)論或針對(duì)某一問(wèn)題的指示等具體行政行為。受檢單位或當(dāng)事人不得以任何借口和任何理由推脫責(zé)任、阻礙行政命令的貫徹執(zhí)行，也不得隨意變更行政命令的內(nèi)容、方式和時(shí)間進(jìn)度。

總的來(lái)說(shuō)，方志編修指導(dǎo)工作更強(qiáng)調(diào)“共識(shí)”，是對(duì)方志編修專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)性工作；方志監(jiān)督檢查工作更強(qiáng)調(diào)“行政命令”，是對(duì)方志事業(yè)管理的領(lǐng)導(dǎo)性工作。從“指導(dǎo)”到“領(lǐng)導(dǎo)”，從“依法修志”到“依法治志”，真實(shí)反映了新時(shí)期地方志編修工作和地方志事業(yè)管理工作的高度融合和統(tǒng)一。方志檢查工作常態(tài)化，正是“方志法治”和“依法治志”的應(yīng)有之義。

二是，方志執(zhí)法。方志執(zhí)法，又稱方志行政執(zhí)法，是方志部門行政權(quán)力在方志日常工作過(guò)程中的運(yùn)用。新時(shí)期法治環(huán)境下，方志行政執(zhí)法既要堅(jiān)持方志實(shí)體法原則與方志程序規(guī)定相統(tǒng)一，又要盡最大努力做到執(zhí)法公正、程序透明。以當(dāng)前方志實(shí)踐成果來(lái)看，方志行政執(zhí)法實(shí)踐仍需要“方志法制”之不斷完善，需要進(jìn)一步的方志實(shí)踐成果來(lái)推動(dòng)方志行政執(zhí)法實(shí)踐。

三是，方志事業(yè)管理。方志事業(yè)管理這是“依法治志”和方志治理現(xiàn)代化①關(guān)于“方志治理現(xiàn)代化”的核心要義還需另文闡述。的核心命題，也是“方志法治”工作的基本立意和主要范疇。地方志工作的長(zhǎng)足發(fā)展，地方志事業(yè)新局面的開(kāi)創(chuàng)，都要靠科學(xué)的方志事業(yè)管理體制機(jī)制（“治志體制”）。由于這一命題的宏觀維度和深刻蘊(yùn)涵非一時(shí)一人之力所能開(kāi)啟，僅以“方志治理現(xiàn)代化”為時(shí)代背景和特殊視角，通過(guò)相關(guān)重要機(jī)制的構(gòu)建來(lái)初步闡述其本真內(nèi)涵。

（四）相關(guān)重要工作機(jī)制

體制的運(yùn)行需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)配合，根據(jù)方志實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、組織機(jī)制、人才機(jī)制、考核機(jī)制、保障機(jī)制等都是十分重要的方面?，F(xiàn)僅從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、考核機(jī)制和人才機(jī)制三個(gè)方面，具體闡述“責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”“評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制”以及“人才培養(yǎng)和梯隊(duì)建設(shè)機(jī)制”等問(wèn)題。

1.責(zé)任主體和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。目前，史志界業(yè)已形成共識(shí)——“搞好史志理論研究，各市史志機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志是第一責(zé)任人。”②參見(jiàn)：《鐘華在山東省首屆齊魯新方志論壇開(kāi)幕式上的講話（2012年7月2日）》，《山東史志》，2012年第3期，第12頁(yè)。史志機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人一般由本部門方志行政管理水平高、史志編纂經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉本地歷史文化精粹精華和對(duì)現(xiàn)時(shí)地情掌握透徹的同志擔(dān)任，就自然成為方志理論研究工作的第一責(zé)任主體和主要領(lǐng)導(dǎo)主體?！暗谝回?zé)任人”明確定義了主要負(fù)責(zé)同志即“一把手”的責(zé)任內(nèi)涵架構(gòu)——史志部門“行政、業(yè)務(wù)、科研”三維一體的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)模式，集合了“黨委行政一把手、業(yè)務(wù)指導(dǎo)一把手、科研創(chuàng)新一把手”的豐富涵義。

2.評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。項(xiàng)目化、成果化的方志理論研究產(chǎn)出是方志理論研究工作的結(jié)晶和精華，而方志理論研究成果需要經(jīng)過(guò)鑒定、評(píng)估才能被認(rèn)可、確定為某一等級(jí)的作品。實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)并且把獎(jiǎng)勵(lì)作為一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制，主要?dú)w因于堅(jiān)持走方志學(xué)術(shù)化道路的長(zhǎng)期性和完成科研任務(wù)、加快方志成果產(chǎn)出的艱巨性。把方志理論研究成果作為一項(xiàng)績(jī)效考核目標(biāo)來(lái)評(píng)定、評(píng)價(jià)，顯示出了評(píng)估考核機(jī)制的規(guī)范性，而獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制在本質(zhì)上就是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)方志才俊齊頭并進(jìn)、互相競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范性和競(jìng)爭(zhēng)性是評(píng)估考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的主要特征。

3.人才培養(yǎng)和梯隊(duì)建設(shè)機(jī)制。在方志理論研究工作中，人才是決勝因素。方志理論研究工作作為一項(xiàng)高密度、高效能的智力勞動(dòng)，需要高品德素質(zhì)、高學(xué)歷（高智力水平）、高本領(lǐng)能力的方志才俊運(yùn)用其聰明才智進(jìn)行探索、挖掘、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造。實(shí)踐告訴我們，對(duì)于方志人才的培育、培養(yǎng)方式極其重要。只有珍視史志人才資源，以培養(yǎng)保護(hù)的態(tài)度去啟發(fā)式（以養(yǎng)人才、開(kāi)發(fā)人才為導(dǎo)向）使用，實(shí)現(xiàn)“以用代養(yǎng)、以養(yǎng)助安”式的史志賢才使用策略，才能逐漸調(diào)整和穩(wěn)固科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)均衡的史志人才隊(duì)伍，并逐步實(shí)現(xiàn)新生力量——在政治覺(jué)悟與思想修養(yǎng)、學(xué)歷水平與知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維能力與智能結(jié)構(gòu)、心理素質(zhì)與個(gè)性等內(nèi)在要素優(yōu)秀的梯隊(duì)人才補(bǔ)給。

綜上所述，方志理論研究工作是方志系統(tǒng)工作的有機(jī)組成部分，它需要我們基層史志工作者迫切地進(jìn)行知識(shí)再更新、水平再提高、本領(lǐng)再塑造，主動(dòng)參與方志理論創(chuàng)新與區(qū)域地情調(diào)研，更大范圍融入到社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活，以提高史志服務(wù)經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)生活的能力和本領(lǐng)；需要基層史志機(jī)構(gòu)不斷優(yōu)化史志行業(yè)管理，提升史志行政管理水平，加強(qiáng)提高史志科研管理，開(kāi)發(fā)出項(xiàng)目制、流程式、活動(dòng)制、階段式等新型管理策略和方法，豐富史志工作模式和形式，擴(kuò)大基層史志人才發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的場(chǎng)所和范圍，提高史志隊(duì)伍的內(nèi)聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)新力，并努力實(shí)現(xiàn)史志部門由人才資源密集地向地方智庫(kù)、智慧型機(jī)關(guān)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型。

K29

張晨，國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部，博士 （北京 100089）

劉雪芹）