多元化糾紛解決機制改革任重道遠

齊樹潔

2017年10月18日開幕的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會總結(jié)了五年來全面深化改革、全面依法治國所取得的輝煌成就。五年來,多元化糾紛解決機制的建設(shè)邁出了新的步伐,逐漸成為國家整體戰(zhàn)略的組成部分。放眼世界,全球ADR(即訴訟外糾紛解決機制)的發(fā)展方興未艾,前景廣闊;展望未來,我國多元化糾紛解決機制的構(gòu)建循序漸進,任重道遠。

20世紀中期以來,西方國家以“接近正義”為目標的民事司法改革進入了第三階段,并迅速與ADR運動匯聚為建構(gòu)多元化糾紛解決機制的潮流。總結(jié)域外ADR的立法與實踐經(jīng)驗,可以看出如下幾個發(fā)展趨勢:一是ADR的正當性和法律地位不斷提高;二是ADR的應(yīng)用范圍及功能不斷擴大;三是ADR的發(fā)展格局和形式呈現(xiàn)多元性及多樣化;四是ADR的法制化和規(guī)范化,即國家通過立法鼓勵、促進和保障ADR的運行,同時予以必要的規(guī)制。實踐證實,ADR的發(fā)展與司法改革的互動,有助于促使法院承擔起促進、協(xié)調(diào)和監(jiān)督ADR的職能,并促進傳統(tǒng)訴訟文化的轉(zhuǎn)變。域外ADR法制化、電子化及職業(yè)化的有益經(jīng)驗,為我國多元化糾紛解決機制的構(gòu)建提供了可資借鑒的參考樣本。

在中國,經(jīng)歷了改革開放以來20余年的曲折發(fā)展之后,面對社會治理和糾紛解決的需求與挑戰(zhàn),法制建設(shè)和司法改革也在探尋自身的經(jīng)驗和道路,出現(xiàn)了構(gòu)建多元化糾紛解決機制的契機。

多元化糾紛解決機制改革是中央部署的重要司法改革任務(wù)之一。最高人民法院牽頭這項改革任務(wù),帶動了各種糾紛解決機制的發(fā)展,使多元糾紛解決機制成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一。在此背景下,五年來我國多元化糾紛解決機制的發(fā)展亮點紛呈,前景廣闊。

2015年2月,最高人民法院公布修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》,提出“健全多元化糾紛解決機制。繼續(xù)推進調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決機制與訴訟的有機銜接、相互協(xié)調(diào),引導(dǎo)當事人選擇適當?shù)募m紛解決方式。推動在征地拆遷、環(huán)境保護、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險糾紛等領(lǐng)域加強行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè),推動仲裁制度和行政裁決制度的完善?！?/p>

2015年4月,最高人民法院在四川眉山召開全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會,提出了“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮保障作用、推動國家立法進程”的“新三步”戰(zhàn)略,強調(diào)要加快推進中國多元化糾紛解決機制改革的進程,在全社會樹立“國家主導(dǎo)、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念,同時要積極推動六大轉(zhuǎn)變,即:訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變;推動訴調(diào)對接機制從單向輸出向雙向互動轉(zhuǎn)變;推動訴調(diào)銜接對象從重點突破向全面啟動轉(zhuǎn)變;推動訴調(diào)對接操作規(guī)范從零散差異向系統(tǒng)整合轉(zhuǎn)變;推動解紛人才的培養(yǎng)從經(jīng)驗型向職業(yè)型轉(zhuǎn)變;推動法院內(nèi)部調(diào)解機制從粗放型向精細型轉(zhuǎn)變。這既是對我國多元化糾紛解決機制十年探索之路的總結(jié),也為我國未來法院附設(shè)調(diào)解的發(fā)展提出了明確的目標。

2015年,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。2016年,最高人民法院根據(jù)中央部署制定了《關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》,提出如下主要目標:根據(jù)“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮引領(lǐng)作用、推動國家立法進程”的工作思路,建設(shè)功能完備、形式多樣、運行規(guī)范的訴調(diào)對接平臺,暢通糾紛解決渠道,引導(dǎo)當事人選擇適當?shù)募m紛解決方式;合理配置糾紛解決的社會資源,完善和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議與訴訟有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制;充分發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機制建設(shè)中的引領(lǐng)、推動和保障作用,為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、全面建成小康社會提供有力的司法保障。

五年來,最高人民法院按照中央部署牽頭多元化糾紛解決機制改革,從試點中總結(jié)可推廣、可復(fù)制經(jīng)驗,從探索中尋找糾紛解決的一般規(guī)律,從實踐中更新理念和方法,從理論上豐富社會治理體系的基本問題。司法確認制度的確立,先行調(diào)解原則的明確,眉山會議“新三步”戰(zhàn)略的提出,廈門市、山東省、黑龍江省多元化糾紛解決機制地方立法的制定……一步步改革措施的落實,一個個改革成果的展示,標志著中國多元化糾紛解決機制從初創(chuàng)走向成熟,從單一走向復(fù)合,從后臺走向前臺,走出了一條尊重規(guī)律、循序漸進、務(wù)實穩(wěn)妥的多元化糾紛解決機制改革之路。在這一過程中不斷進行的制度創(chuàng)新為建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的糾紛解決制度體系打下了堅實的基礎(chǔ)。

中國的改革開放目前已進入新常態(tài)的發(fā)展時期,經(jīng)濟運行面臨較大的下行壓力,產(chǎn)能過剩和需求結(jié)構(gòu)升級矛盾突出、經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足、金融風險有所積聚等問題突出。與此同時,市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷加強,“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”“一帶一路”等國家政策導(dǎo)向也更加明顯。在這樣的大背景下,作為市場經(jīng)濟活動的另類表現(xiàn)形式,商事交易結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、形式不斷創(chuàng)新,商事爭議范圍不斷擴大,商事爭議的數(shù)量和金額都呈現(xiàn)巨量化趨勢,爭議主體有群體化趨勢。隨著我國目前經(jīng)濟的發(fā)展和各類政策的導(dǎo)向,商事糾紛解決將面對更多新型的問題。

目前商事糾紛的數(shù)量和仲裁案件數(shù)量均呈現(xiàn)急劇增長之勢,大量的商事糾紛亟待解決,這也從一個側(cè)面表明仲裁制度有巨大的發(fā)展空間。截至2015年12月,全國共有244家仲裁機構(gòu),較之2014年增加9家;所有仲裁機構(gòu)受案總數(shù)量為136924件,較之2014年增加20%;其中受理案件數(shù)量增加的仲裁機構(gòu)有162家。仲裁機構(gòu)受理案件數(shù)量雖無法與法院相比擬,但其所呈現(xiàn)出的增長趨勢卻令人驚嘆。以湛江仲裁委員會為例,2016年,湛江仲裁委員會共受理民商事案件28295件(互聯(lián)網(wǎng)26905宗,傳統(tǒng)方式1390宗),比2015年增長54.6倍,處理涉案標的額131.65億元,比上年的75.8億元增長了73.68%。據(jù)統(tǒng)計,我國仲裁已連續(xù)20年保持了收案數(shù)量和標的額增長,年均增長率高達30%多,累計受理民商事糾紛100多萬件,標的額17900多億元。

近年來的糾紛解決實踐表明,專門的商事調(diào)解機構(gòu)有助于彌補法院調(diào)解和人民調(diào)解的不足,是解決商事爭議的有效方式。以上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心(以下簡稱上海調(diào)解中心)為例,該中心是一家獨立的第三方商事調(diào)解機構(gòu),與上海市第一中級人民法院、上海市浦東新區(qū)人民法院等6家法院建立了訴調(diào)對接機制。自2011年1月成立以來,該中心始終關(guān)注國際同行的發(fā)展動態(tài),注重國際交流,先后與美國JAMS公司、歐盟仲裁協(xié)會、英國有效爭議解決中心、巴塞爾商會調(diào)解中心、新加坡調(diào)解中心、香港調(diào)解會、香港聯(lián)合調(diào)解專線辦事處等世界知名糾紛解決機構(gòu)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系。2014年1月31日,該中心設(shè)立上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心(香港)有限公司,成為首批被邀請駐港的內(nèi)地專業(yè)調(diào)解機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計,2016年,該中心接受法院委托調(diào)解案件210件,社會調(diào)解申請3件,涉案標的額14.1億元,調(diào)解成功率76.63%。

截至目前,我國多元化糾紛解決機制改革已實現(xiàn)了兩個重要跨越:一是從部分法院與調(diào)解等非訴訟機制對接的探索,升級為全國范圍內(nèi)受到各界普遍認可的制度體系;二是從法院緩解辦案壓力的“權(quán)宜之計”,升級為國家治理體系和能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略行動。我們欣喜地看到,在人民調(diào)解組織蓬勃發(fā)展的同時,各類行業(yè)協(xié)會、商事調(diào)解組織等ADR機構(gòu)在全國各地茁壯成長,在整個社會糾紛解決領(lǐng)域起到了助推的效果。實踐證明,我國有關(guān)多元化糾紛解決機制的政策和實踐,既符合我國的現(xiàn)實需要,同時也順應(yīng)了當代世界善治之大勢。