淺談民族自治地方行政自治權(quán)的完善

熊旭梅

自治權(quán)是民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》所賦予的法定權(quán)限自主地管理本地區(qū)本民族事務(wù)的特殊權(quán)利。云南是個多民族的邊疆省份，少數(shù)民族人口達(dá)1533.7萬人，占總?cè)丝跀?shù)的33.37%，是全國少數(shù)民族人口數(shù)超過千萬的3個省區(qū)（廣西、云南、貴州） 之一，民族自治地方的土地面積為27.67萬平方公里，占全省總面積的70.2%。人口數(shù)超過100萬的少數(shù)民族就有彝族、哈尼族、白族、傣族、壯族、苗族6個。設(shè)有八個民族自治州，占總州市數(shù)的50%。本人擬根據(jù)對《中國民族自治地方行政管理專題研究》的學(xué)習(xí)，就這一問題談點粗淺的認(rèn)識和想法。

一、民族自治地方行政自治權(quán)的含義

民族自治地方的行政自治權(quán)有三個方面的含義。第一，行使行政自治權(quán)的主體是自治地方的人民政府?！睹褡鍏^(qū)域自治法》規(guī)定“各民族自治地方的人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”。第二，行使行政自治權(quán)的客體是民族自治區(qū)域內(nèi)的人民群眾。民族自治地方的行政自治權(quán)是民族自治地方人民當(dāng)家作主的權(quán)利。第三，法定行政自治權(quán)的內(nèi)容全面豐富。民族自治地方的人民政府，行使縣級以上地方各級人民政府的職權(quán)，。

二、目前民族自治地方行政自治權(quán)行使過程中存在的問題及原因分析

（一）存在問題

第一，民族自治地方行政自治權(quán)法制建設(shè)不健全。三是監(jiān)督機制不健全。第二，行政自治權(quán)的行使受到不適當(dāng)?shù)南拗?。一是民族自治地方?quán)力落實得不夠。中央有些行政機關(guān)缺乏運用唯物辯證法的眼光去管理民族地區(qū)的事務(wù)，不能一切從實際出發(fā)去解決問題。二是中央一些行政部門在利益的驅(qū)動下，對民族自治地區(qū)的市場和企業(yè)進(jìn)行過度的干預(yù)和行政管制，想法設(shè)法地設(shè)租和尋租，擾亂了區(qū)域市場經(jīng)濟秩序。三是自治地方政府的不當(dāng)行政。第三，民族自治地方行政管理體制和運行機制缺乏創(chuàng)新。一是民族自治地方政府自主能力弱化。二是民族自治政府機構(gòu)重疊，人員臃腫。三是一些民族地方干部不講究工作方法，造成與群眾的對立。

（二）原因分析

第一，法制因素。一是行政人員法治觀念薄弱。二是違法責(zé)任制度缺位。三是行政執(zhí)法力度不夠。

第二，干預(yù)過多。一是中央行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者思想上存在模糊認(rèn)識。有的領(lǐng)導(dǎo)者對民族自治地區(qū)的發(fā)展重要性認(rèn)識不夠，忽視了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，沒有積極主動地為民族發(fā)展著想，使很多民族問題沒人負(fù)責(zé)、沒人管理，造成“缺位”現(xiàn)象。二是自治地方政府過多干預(yù)微觀經(jīng)濟領(lǐng)域。政府在市場經(jīng)濟中扮演了不止是“裁判員”的角色，還直接參與到競爭中，扮演了“運動員”的角色。

第三，不當(dāng)行政。一是民族自治地方對民族自治權(quán)的認(rèn)識存在問題。民族地方的干部和群眾在思想上認(rèn)識上不太重視自治權(quán)，特別是一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識和看法影響到自治權(quán)的落實。二是受計劃經(jīng)濟的影響。到目前為止還沒擺脫權(quán)力集中、計劃經(jīng)濟的影響，由此造成了體制上的失誤。由于市場經(jīng)濟體制在我國還沒有完全建立，中央和地方的職能還只是簡單的“轉(zhuǎn)移”，還沒有達(dá)到真正的“轉(zhuǎn)變”，由此造成自治地方制度滯后、職責(zé)不清。三是政策落實不到位。主要表現(xiàn)在過去計劃經(jīng)濟時期用于發(fā)展民族經(jīng)濟的一些優(yōu)惠政策在市場經(jīng)濟的運行中或自然消失、或無法執(zhí)行了，而新的適合現(xiàn)實狀態(tài)的新的民族優(yōu)惠政策體系又還沒有相應(yīng)地建立起來，中間出現(xiàn)了“空白期”。

三、對完善民族自治地方行政自治權(quán)的建議

（一）加強和完善民族自治地方的法制建設(shè)。一要建立健全民族自治地方行政立法工作。民族自治地方的人民代表大會要根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法以及其它法律規(guī)定的有關(guān)原則， 制定和出臺民族自治地方的自治條例、單行條例、變通條例和補充規(guī)定，不斷完善民族自治地區(qū)的法律體系，讓自治機關(guān)在管理本民族事務(wù)時“有法可依，'深入細(xì)致地研究民族地區(qū)發(fā)展中存在的問題，盡快制定能切實促進(jìn)民族發(fā)展的民族區(qū)域自治法規(guī)、實施細(xì)則和配套的制度，并采取多種措施將法律法規(guī)落到實處。二要增強民族自治地方政府工作人員的法律意識。加強對民族自治地方政府的行政人員搞好法制教育，切實增強民族自治地區(qū)行政人員依法行政意識，提高依法行政水平。民族自治地方政府的工作人員要增強法律意識和法制觀念，增強學(xué)法、懂法、用法的自覺性，提高自身法律素質(zhì)，以此促進(jìn)運用自治權(quán)的自覺性。三要監(jiān)督民族自治地方政府工作人員依法行政。政府行政要依法決策。決策中要堅持政策與法律的統(tǒng)一、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。

（二）合理安排民族自治地方政府的內(nèi)部設(shè)置。一要使民族自治地方政府職能配置合理化。嚴(yán)格落實《民族區(qū)域自治法》，賦予民族自治地方政府更多管理本地事務(wù)的權(quán)力，使民族地區(qū)自治權(quán)真正得到落實。二要使民族自治地方政府結(jié)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化。民族自治地方在管理本民族的過程中應(yīng)該將部門設(shè)置與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，形成符合本地方、本民族實際的管理模式。在機構(gòu)設(shè)置時，要防止機構(gòu)膨脹、人員臃腫。三要使民族自治地方政府成員構(gòu)成民族化。嚴(yán)格落實黨的民族干部政策，培養(yǎng)、配備和民族人口比例相等的干部數(shù)，行政一把手必須由自治地方的主體民族干部來擔(dān)任。民族地方的事務(wù)要依靠少數(shù)民族來管理。同時，這也是國家民族區(qū)域自治制度的體現(xiàn)。

（三）協(xié)調(diào)好中央和民族自治地方的權(quán)力劃分。嚴(yán)守三個原則。一是法治原則。理順中央和民族自治地方的關(guān)系，在民族自治地方政府與上級政府部門之間明確其權(quán)責(zé)關(guān)系劃分，并以法律法規(guī)的形式確定下來，使之進(jìn)一步法定化、規(guī)范。二是民主集中制原則。集中是在民主基礎(chǔ)上的集中。民族自治地方在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有相對的特殊性和獨立性，中央政府要保障民族自治地方行使自治權(quán)的充分行使，防止對自治機關(guān)自治權(quán)的侵犯。三是權(quán)責(zé)對稱原則。中央政府與民族自治地方按照適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，合理劃分事權(quán)，明確分工，理順關(guān)系，主要是面對市場的經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)限與社會公共事業(yè)的管理權(quán)限的劃分以及相互協(xié)調(diào)，明確各自的事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。只有這有，才能促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，才能確保民族地區(qū)和全國同步實現(xiàn)全面小康社會。

（作者單位：云南省昭通市威信縣文化體育廣播電視和旅游局）