中國(guó)地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理研究

王靜會(huì)

摘要：在不斷膨脹的地方政府性債務(wù)規(guī)模影響下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚現(xiàn)象日漸嚴(yán)重，開(kāi)展地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理，對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的進(jìn)一步貫徹落實(shí)極為重要，同時(shí)也是推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，促進(jìn)財(cái)政健康、持續(xù)發(fā)展的重要途徑。為此本文主要對(duì)我國(guó)地方性債務(wù)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了科學(xué)化管理的措施。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；科學(xué)化管理；問(wèn)題；管理措施

1.地方政府性債務(wù)的概況

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位、政府專(zhuān)門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)，其職能為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借人的債務(wù)與地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，主要分為三種：直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)與政策性?huà)熨~。一般通過(guò)審計(jì)署數(shù)據(jù)或國(guó)際組織評(píng)估獲取地方債務(wù)情況的主要信息。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬(wàn)億元。2016年，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，新增中央政府債務(wù)限額1.4萬(wàn)億元、地方政府債務(wù)限額1.18萬(wàn)億元。隨著2016年GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加，以目前情況來(lái)看，2016年末負(fù)債率不會(huì)出現(xiàn)大的變化。遵循國(guó)務(wù)院要求針對(duì)政府性債務(wù)組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行詳細(xì)、科學(xué)地審計(jì)。此次審計(jì)工作將徹底摸底、測(cè)評(píng)我國(guó)五級(jí)政府性債務(wù)，如中央、省、市、縣、鄉(xiāng)。

地方政府性債務(wù)的實(shí)施，可以有效緩解地方政府財(cái)政緊張等現(xiàn)狀。地方政府能夠按照地方發(fā)展規(guī)劃要求，進(jìn)行資金更加靈活的籌集，為發(fā)展中存在的問(wèn)題進(jìn)行更為有效地處理。同時(shí)，因地方政府具備資金自籌、自主發(fā)展的功能，增加中央政府與地方政府之間的緊密性，在對(duì)地方政府監(jiān)督方面，地方人大的積極性也會(huì)越來(lái)越高，將進(jìn)一步鞏固中國(guó)政治體制。

2.中國(guó)地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理存在的問(wèn)題

2.1思想觀念不適應(yīng)，淡薄的“三個(gè)意識(shí)”

第一，淡薄的依法舉債意識(shí)。由中央角度分析，盡管地方政府在現(xiàn)行法律層面具有合法舉債的權(quán)力，但分稅制自1994年改革后，中央政府為對(duì)宏觀調(diào)控能力進(jìn)一步強(qiáng)化，進(jìn)行財(cái)力更好地集中，需下移部分事權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致強(qiáng)迫地方政府舉債現(xiàn)象的產(chǎn)生。由地方角度分析，地方政府因多種因素的影響，如職能、政績(jī)等，常常不以相關(guān)法律為依托，違規(guī)舉債。第二，淡薄的償債責(zé)任意識(shí)。債務(wù)轉(zhuǎn)嫁、債務(wù)拖欠等問(wèn)題在大量地方政府債務(wù)中普遍存在。如地方政府無(wú)法拖延償債時(shí)間，則會(huì)由其他方面進(jìn)行資金的臨時(shí)調(diào)取，或再次舉債等。第三，淡薄的用債效率意識(shí)。籌集債務(wù)資金方面其使用規(guī)劃合理性較低，也就是說(shuō)在重復(fù)建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)投入大量債務(wù)資金。

2.2價(jià)值目標(biāo)不適應(yīng)，“三個(gè)缺乏”較為常見(jiàn)

首先，舉債計(jì)劃層面，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃及科學(xué)翔實(shí)的項(xiàng)目論證較為少見(jiàn)。部分地方政府為多出政績(jī)，只考慮眼前利益，對(duì)本身財(cái)務(wù)情況、債務(wù)償還等各方面的實(shí)際情況考慮不足，舉債上項(xiàng)目現(xiàn)象極為常見(jiàn)，導(dǎo)致負(fù)債過(guò)多。其次，規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)控制層面，控制措施不足。于中國(guó)來(lái)講，統(tǒng)一且與地方政府相適應(yīng)的債務(wù)規(guī)?？刂啤L(fēng)險(xiǎn)防范措施還沒(méi)有完善。從地方來(lái)講，部分地方政府曾嘗試進(jìn)行債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)的設(shè)置，但因科學(xué)性較低或過(guò)于復(fù)雜等原因，大大降低了其風(fēng)險(xiǎn)防控的功效。最后，債務(wù)管理層面，運(yùn)作機(jī)制不具公開(kāi)化、透明性。地方政府因《預(yù)算法》的制約，無(wú)法進(jìn)行自行舉債，為實(shí)現(xiàn)舉債目的，部分地方政府往往選擇對(duì)外保密策略，對(duì)本級(jí)政府債務(wù)規(guī)模實(shí)施不公開(kāi)的行為，這將加大監(jiān)管地方政府性債務(wù)的難度。

2.3方式方法不適應(yīng)，“三不問(wèn)題”較為突顯

第一，不完善的管理制度。由地方角度來(lái)看，就事論事為地方政府債務(wù)管理制度的主要類(lèi)型，該類(lèi)型具有差距極大的寬泛度，規(guī)范性不足，同時(shí)基本可看做是暫時(shí)性辦法。由中央角度來(lái)看，所出臺(tái)及實(shí)施的地方政府性債務(wù)管理制度很多，但整體而言，目前還沒(méi)有形成統(tǒng)一、完善且與地方政府性債務(wù)管理完全適應(yīng)的管理制度體系。第二，債務(wù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不統(tǒng)一?，F(xiàn)階段大部分地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)往往以單個(gè)指標(biāo)是否在警戒線以上為標(biāo)準(zhǔn)。如按年進(jìn)行政府性債務(wù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)考核時(shí)，當(dāng)3個(gè)債務(wù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)中在警戒線以上的指標(biāo)有1個(gè)或1個(gè)以上，則表示不再進(jìn)行政府性新債務(wù)的增加。第三，地方債務(wù)報(bào)告制度的不健全。在地方政府債務(wù)管理制度中，對(duì)地方政府債務(wù)報(bào)告制度重視程度往往不足，特別是在政府債務(wù)透明化的今天，如債務(wù)報(bào)告與實(shí)際情況不符、信息不對(duì)稱(chēng)等，將造成公眾監(jiān)督不到位，最終引發(fā)政府信任危機(jī)，這對(duì)實(shí)施政府市場(chǎng)化舉債極為不利。

3.中國(guó)地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理的措施

根據(jù)圖1可以看出，應(yīng)從5個(gè)方面分析、研究地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理，要求通過(guò)這5個(gè)方面的互相連接、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，加大建設(shè)制度機(jī)制的力度，構(gòu)建完善的地方政府性債務(wù)科學(xué)化管理體系。

3.1地方政府債務(wù)計(jì)劃審批系統(tǒng)

作為地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的總指揮，審批系統(tǒng)的主要作用為匯總、審核及批復(fù)債務(wù)計(jì)劃等，且利用數(shù)據(jù)庫(kù)與其他系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)共享信息的目的，如國(guó)庫(kù)支付管理、財(cái)政監(jiān)督等。按照國(guó)際選取的黃金法則分析，可進(jìn)行地方政府適債項(xiàng)目管理制度的建立，且對(duì)債務(wù)資金的使用途徑加以明確。在對(duì)國(guó)外先進(jìn)管理方法借鑒的基礎(chǔ)上.可將預(yù)算管理用于地方政府債務(wù)，進(jìn)行債務(wù)余額管理制度的建立，有效控制地方舉債規(guī)模。除此之外，還需進(jìn)行地方政府償債基金制度的建立，各級(jí)財(cái)政部門(mén)在償債基金管理中，可按照每年債務(wù)還本付息額與財(cái)務(wù)收入等具體現(xiàn)狀進(jìn)行合理分配，財(cái)務(wù)部門(mén)可進(jìn)行專(zhuān)戶(hù)管理。由科學(xué)化管理角度分析，發(fā)行政府債券、融資平臺(tái)公司為構(gòu)成地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的主要成分，發(fā)行政府債券的責(zé)任為統(tǒng)一處理償還地方政府債務(wù)，融資平臺(tái)公司可統(tǒng)一處理地方政府擔(dān)保性質(zhì)的債務(wù)。每年地方政府需將以上兩種債務(wù)計(jì)劃匯總后向國(guó)務(wù)院報(bào)送、審批。

3.2地方政府債務(wù)資金籌集系統(tǒng)

通過(guò)地方政府債券管理制度的建立與完善，可進(jìn)行地方政府債券市場(chǎng)的建立。在地方政府舉債融資階段應(yīng)對(duì)債券市場(chǎng)的主渠道位置加以明確確定，幫助地方政府直面市場(chǎng)融資，進(jìn)一步規(guī)范地方政府借貸行為，對(duì)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以有效控制。同時(shí)，對(duì)地方政府債券種類(lèi)進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)行多元化投資主體的建立。對(duì)現(xiàn)有財(cái)政部門(mén)國(guó)債發(fā)行的招投標(biāo)平臺(tái)加以合理應(yīng)用，且將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入，進(jìn)行地方政府債務(wù)發(fā)行機(jī)制的完善。

3.3地方政府債務(wù)運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)

債務(wù)資金使用的事前審核、事中監(jiān)控及事后檢查為地方政府債務(wù)運(yùn)行監(jiān)控系統(tǒng)的主要作用。其基礎(chǔ)前提為預(yù)算編制與國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)隨時(shí)隨地監(jiān)控債務(wù)資金運(yùn)行的整個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)存在的違規(guī)違紀(jì)行為加以遏制，保證安全、科學(xué)地使用債務(wù)資金。通過(guò)地方政府債務(wù)信息披露制度的健全，可對(duì)信息披露環(huán)節(jié)加以規(guī)范。

3.4地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范系統(tǒng)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的建立，能夠?qū)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的賦值區(qū)間加以明確。在預(yù)警機(jī)制逐步完善的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置程序、方式等加以規(guī)范。除此之外，在地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制建立時(shí)，通過(guò)地方政府舉債責(zé)任追究制度的實(shí)行，能夠在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)納入地方政府負(fù)債情況，將其作為干部政績(jī)審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)行全面、科學(xué)地審核。

3.5地方政府債務(wù)信息處理系統(tǒng)

進(jìn)一步完善現(xiàn)行會(huì)計(jì)核算制度，根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制原則對(duì)地方政府所有財(cái)政收支情況進(jìn)行準(zhǔn)確核算，以此將地方政府負(fù)債情況進(jìn)行充分反映。同時(shí)，通過(guò)建立健全地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)系統(tǒng)，科學(xué)有效地統(tǒng)計(jì)地方政府具體債務(wù)數(shù)據(jù)信息，確保獲取全面、完整的信息。除此之外，加大財(cái)政部門(mén)內(nèi)部合理配置的力度，實(shí)現(xiàn)資源共享，為更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)一份力量。

4.結(jié)束語(yǔ)

總之，要遏制地方違規(guī)舉債，提高財(cái)政、金融等方面風(fēng)險(xiǎn)防控能力，還需繼續(xù)加快推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，督促地方優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高舉債資金使用效率，增強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理精細(xì)化、透明化，通過(guò)多措并舉，共同治理“無(wú)序舉債”的亂象。