基于歷史理路和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的人民政協(xié)協(xié)商民主制度化路徑研究

陳光輝+劉世華

摘 要：人民政協(xié)協(xié)商民主是我國先發(fā)內(nèi)生的民主形式，其產(chǎn)生和發(fā)展具有深厚的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。人民政協(xié)協(xié)商民主遵循著協(xié)商建國、協(xié)商建制、協(xié)商治國的歷史邏輯，展現(xiàn)了獨(dú)具特色的發(fā)展規(guī)律和強(qiáng)大的生命力。當(dāng)前，人民政協(xié)協(xié)商民主的理論體系、制度體系不斷完善，協(xié)商主體能力和素質(zhì)不斷提高，人民政協(xié)協(xié)商民主業(yè)已擁有了相當(dāng)?shù)膶?shí)踐存量和良態(tài)的制度慣性?；诖?，人民政協(xié)協(xié)商民主應(yīng)當(dāng)走一條穩(wěn)健、有序、有機(jī)、增量的制度化道路。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；協(xié)商民主；歷史理路；現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

中圖分類號(hào)：D627 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2016）05-0056-07

黨的十八大報(bào)告首次以黨代會(huì)報(bào)告的形式提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，并將其作為推進(jìn)民主政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)。2015年2月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，必須充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。人民政協(xié)協(xié)商民主在我國具有深厚的歷史基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)發(fā)展路徑必須遵循歷史邏輯和歷史規(guī)律，必須在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)上突破創(chuàng)新。

一、人民政協(xié)協(xié)商民主產(chǎn)生和發(fā)展的歷史理路

人民政協(xié)協(xié)商民主是近代以來歷史主題制約的結(jié)果。近代以來，實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放和國家富強(qiáng)、人民富裕的歷史主題是中華民族最大的共識(shí)，也是各黨派團(tuán)體、階級(jí)階層進(jìn)行協(xié)商合作的政治基礎(chǔ)和共同奮斗的目標(biāo)。在革命、建設(shè)和改革的過程中，人民政協(xié)協(xié)商民主沿著“協(xié)商建國——協(xié)商建制——協(xié)商治國”的歷史邏輯，走出了一條獨(dú)具特色的中國式協(xié)商民主之路。

（一）從舊政協(xié)到新政協(xié)，協(xié)商建國

“歷史選擇了民主，歷史選擇了團(tuán)結(jié)?！笨箲?zhàn)勝利后，面對(duì)如何建立新中國的問題，國內(nèi)三種政治勢(shì)力各自提出了三種建國方案。國民黨企圖建立獨(dú)裁專制的大地主大資產(chǎn)階級(jí)專政的國家；主張“第三條道路”的中間黨派要求建立資產(chǎn)階級(jí)民主共和國；中國共產(chǎn)黨則主張建立一個(gè)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的各革命階級(jí)聯(lián)合的人民共和國。中國共產(chǎn)黨與民主黨派為爭(zhēng)取和平民主積極參與重慶談判和1946年的政治協(xié)商會(huì)議，并進(jìn)行了維護(hù)政協(xié)協(xié)議的努力以及爭(zhēng)取和平民主的斗爭(zhēng)。然而，蔣介石國民黨堅(jiān)持要走一黨專政的獨(dú)裁統(tǒng)治，撕毀了“雙十協(xié)定”并違反重慶政治協(xié)商會(huì)議的協(xié)議，在南京單方面召開了偽“國民大會(huì)”，這標(biāo)志著第三條道路的幻滅，也標(biāo)志著舊政協(xié)實(shí)際上解體。協(xié)商建國是歷史的選擇。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在“主張愛國、反對(duì)賣國，主張民主、反對(duì)獨(dú)裁”的共識(shí)下，團(tuán)結(jié)合作，組建人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，主張和平、民主、團(tuán)結(jié)的方式建設(shè)新中國。從此，團(tuán)結(jié)和民主就成為人民政協(xié)一以貫之的兩大主題，成為人民政協(xié)性質(zhì)的集中體現(xiàn)，成為人民政協(xié)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史依據(jù)。

“先有新政協(xié)，才有新中國?！比嗣裾f(xié)通過協(xié)商建國的方式建立了新中國。1949年9月21日，經(jīng)過籌備，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平召開。參加會(huì)議的代表共662人，包括中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、少數(shù)民族、國外華僑、宗教界人士等46個(gè)單位的代表以及特別邀請(qǐng)的人士，具有十分廣泛的代表性。中國人民政治協(xié)商會(huì)議通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，選舉產(chǎn)生了新中國第一屆中央人民政府，是中華人民共和國建國的政治合法性和程序合法性的重要來源。同樣，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位也是在人民政協(xié)協(xié)商民主與選舉民主相結(jié)合的基礎(chǔ)上確立的，也是中國共產(chǎn)黨取得執(zhí)政合法性的重要來源，同樣也為中國特色民主政治發(fā)展預(yù)留了空間。人民政協(xié)代行人大職權(quán)，協(xié)商建國、民主建政，孕育和成立了新中國，始創(chuàng)中國的重要政治制度，為鞏固新生政權(quán)和建立社會(huì)主義制度以及社會(huì)主義建設(shè)凝聚了力量，做出了巨大貢獻(xiàn)。新政協(xié)召開的全過程踐行了協(xié)商民主的思想，在形式上和內(nèi)容上都體現(xiàn)了協(xié)商民主的基本原則。

人民政協(xié)協(xié)商建國，不僅標(biāo)志著中國特色協(xié)商民主有了固定的組織平臺(tái)，還標(biāo)志著中國特色協(xié)商民主有了憲法和具體法律法規(guī)的依據(jù)，而且也標(biāo)志著人民政協(xié)協(xié)商民主在全國各層級(jí)范圍內(nèi)的建立，中國特色協(xié)商民主開始真正進(jìn)入組織化、法制化、制度化和全國化的新階段。

（二）從代行人大到職能歸位，協(xié)商建制

從1949年9月到1954年9月的五年時(shí)間里，人民政協(xié)代行人民代表大會(huì)的最高國家權(quán)力的職權(quán)。這些職權(quán)具體包括“制定或修改中華人民共和國中央人民政府組織法”；“選舉中華人民共和國中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)”；“就有關(guān)全國人民民主革命事業(yè)或國家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)或重要措施，向中華人民共和國中央人民政府委員會(huì)提出決議案”等[1]。此外，為了更好地行使職權(quán)，人民政協(xié)建立了一整套制度運(yùn)行體系，除了設(shè)立全體會(huì)議、全國委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)以外，還設(shè)立秘書處，成立了政治法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化教育、國防、外交、民族事務(wù)、華僑事務(wù)、宗教事務(wù)等8個(gè)工作組，并建立工作會(huì)議制。在代行人大職權(quán)期間，人民政協(xié)不僅擁有立法、選舉、決議等重要的國家權(quán)力，而且在國家政治制度體系運(yùn)作中扮演著重要角色，為我國政府制度、決策制度、政黨制度、立法工作制度等的產(chǎn)生和初步建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

1954年9月，按照普遍選舉產(chǎn)生的第一屆全國人民代表大會(huì)召開，政協(xié)不再代行人大的職權(quán)。就在政協(xié)代行人大職能結(jié)束的同時(shí)，人民政協(xié)是否應(yīng)該繼續(xù)存在的價(jià)值受到了質(zhì)疑。但是毛澤東等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高瞻遠(yuǎn)矚地對(duì)民主黨派和人民政協(xié)繼續(xù)存在和發(fā)展提出了明確指示，毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督?！盵1]周恩來也明確指出：“在普選的全國人民代表大會(huì)召開以后，政協(xié)會(huì)議還將對(duì)中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動(dòng)作用?！盵2]1956年中共八大正式確立了“長期共存、互相監(jiān)督”的方針，中國人民政治協(xié)商會(huì)議作為我國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式而繼續(xù)存在。

人民政協(xié)職能歸位之后，在國家政治生活中仍繼續(xù)發(fā)揮其獨(dú)特而巨大的作用。人民政協(xié)的性質(zhì)、地位和職能發(fā)生了變化，其性質(zhì)由權(quán)力性的國家政權(quán)機(jī)關(guān)向非權(quán)力性的協(xié)商機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變，其職能也由立法、選舉、決定重大問題轉(zhuǎn)變成監(jiān)督、協(xié)商、建議，這也為人民政協(xié)協(xié)商建制提供了充足的空間。一方面，“兩會(huì)制度”初步形成，從1959年開始，人大和政協(xié)的全國會(huì)議每年同期舉行，政協(xié)委員還會(huì)列席人大會(huì)議，以人大與政協(xié)兩大機(jī)構(gòu)組織、選舉與協(xié)商兩大民主形式有機(jī)結(jié)合的“兩會(huì)制度”初創(chuàng)并延續(xù)至今。另一方面，以人民政協(xié)為平臺(tái)的中國特色政黨制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線得到進(jìn)一步的鞏固和發(fā)展。人民政協(xié)職能歸位后，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派團(tuán)體以及無黨派人士在人民政協(xié)內(nèi)開始了共同參與國家政治制度建設(shè)的工作。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，各民主黨派參政，中國特色的多黨合作基本格局形成。人民政協(xié)職能歸位后，以人民政協(xié)為基礎(chǔ)平臺(tái)的統(tǒng)一戰(zhàn)線統(tǒng)攬階級(jí)關(guān)系問題、民族關(guān)系問題、宗教關(guān)系問題以及海外華僑等問題，不斷發(fā)展壯大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，為建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)服務(wù)。

（三）從恢復(fù)發(fā)展到制度升級(jí)，協(xié)商治國

改革開放以來，人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)入到新的歷史階段，人民政協(xié)繼續(xù)發(fā)揮協(xié)商民主的政策、制度和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，走上了制度化的軌道，開啟了協(xié)商治國的新時(shí)期。

首先是人民政協(xié)協(xié)商民主工作得到恢復(fù)和發(fā)展?！拔幕蟾锩币唤Y(jié)束，鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人就開始著手政協(xié)的恢復(fù)重建工作，1977年到1978年，各地政協(xié)和全國政協(xié)先后召開新一屆政協(xié)會(huì)議，人民政協(xié)各級(jí)組織和體系運(yùn)作得到逐步恢復(fù)。其次，人民政協(xié)的職能進(jìn)一步得到豐富和拓展。人民政協(xié)已經(jīng)不僅僅是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，而且人民政協(xié)協(xié)商民主已經(jīng)成為發(fā)揚(yáng)我國社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)形式，人民政協(xié)成為黨和政府聯(lián)系各界群眾的重要橋梁，成為國家政治制度運(yùn)轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。人民政協(xié)協(xié)商民主是最規(guī)范、最完善、發(fā)展水平最高的協(xié)商民主形式，人民政協(xié)協(xié)商民主在整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系中扮演重要的角色。

如今，人民政協(xié)聯(lián)動(dòng)其他協(xié)商民主渠道，成為構(gòu)成國家治理體系的重要組成部分。隨著廣泛多層的協(xié)商民主渠道的開拓和發(fā)展，中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系逐漸成型。人民政協(xié)與黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體的協(xié)商民主聯(lián)系越來越頻繁，此外，政協(xié)委員通過列席會(huì)議、受邀參加、調(diào)查研究、聯(lián)系群眾等途徑，積極參與到人大協(xié)商、政府行政協(xié)商、政黨協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商和基層協(xié)商當(dāng)中，為國家治理、社會(huì)治理以及人民群眾的自我治理貢獻(xiàn)了人民政協(xié)的力量。此外，“兩會(huì)制度”漸趨成型，“黨委—人大—政府—政協(xié)”的“四大班子”的公共決策運(yùn)行機(jī)制逐漸完善。人民政協(xié)協(xié)商民主在整個(gè)國家治理體系中扮演越來越重要的角色。

二、人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)資源

經(jīng)過60多年的實(shí)踐發(fā)展，特別是改革開放以來的制度化建設(shè)，人民政協(xié)協(xié)商民主的存在和發(fā)展已經(jīng)形成了較為完整的理論體系、較為完善的制度程序支撐和逐步提高的協(xié)商主體素質(zhì)，擁有了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（一）人民政協(xié)協(xié)商民主已形成了較完整的理論體系，為進(jìn)一步推進(jìn)實(shí)踐發(fā)展提供了理論指導(dǎo)

人民政協(xié)協(xié)商民主理論經(jīng)過歷代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的豐富和發(fā)展，如今業(yè)已形成了較為完整的理論體系。毛澤東是人民政協(xié)協(xié)商民主理論的奠基人，為人民政協(xié)協(xié)商民主理論提供了核心價(jià)值、政治邏輯以及基本外延等重要內(nèi)容。毛澤東提出的人民民主理論、統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、多黨合作理論、聯(lián)合政府理論、群眾路線思想等為人民政協(xié)協(xié)商民主理論奠定了重要的理論基礎(chǔ)。除此之外，毛澤東提出的人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在發(fā)展的論斷、人民通過各種渠道廣泛進(jìn)行政治參與的理論，為人民政協(xié)協(xié)商民主的繼續(xù)存在和發(fā)展提供了重要的理論支撐。鄧小平繼續(xù)豐富和發(fā)展了人民政協(xié)協(xié)商民主理論，對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線理論和群眾路線理論進(jìn)行深化和創(chuàng)新，并提出民主法治化和制度化建設(shè)的重要指導(dǎo)理論，為人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化發(fā)展指明了方向。江澤民關(guān)于選舉和協(xié)商是我國社會(huì)主義民主的兩種重要形式的重要論斷，開啟了人民政協(xié)協(xié)商民主理論發(fā)展的新階段，為人民政協(xié)協(xié)商民主制度化理論的豐富和補(bǔ)充做出了重大貢獻(xiàn)。胡錦濤特別重視人民政協(xié)理論建設(shè)，把人民政協(xié)理論研究納入馬克思主義理論研究中來，將人民政協(xié)協(xié)商民主理論發(fā)展到一個(gè)新的高度。習(xí)近平全面明確地提出了中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論，并作出了具體的戰(zhàn)略部署，在其理論體系和實(shí)踐部署中，人民政協(xié)都占據(jù)重要的位置。黨的十八大以來，人民政協(xié)協(xié)商民主理論得到了極大突破和創(chuàng)新，其理論內(nèi)容得到了極大地豐富。歷代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視人民政協(xié)協(xié)商民主的建設(shè)和發(fā)展，提出了一系列的重要指導(dǎo)和指示，形成了較為完整的理論體系，為人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展提供了重要的理論指引。

（二）人民政協(xié)協(xié)商民主與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度相結(jié)合，具有憲法、法律的支撐和制度化的實(shí)踐基礎(chǔ)

首先，擁有堅(jiān)實(shí)的憲法和法律支撐。1982年的《中華人民共和國憲法》將“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”[3]列入了憲法的序言當(dāng)中。以人民政協(xié)為重要渠道的社會(huì)主義協(xié)商民主制度有了國家根本大法憲法的明確依據(jù)和支撐。同年通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》以具體條文的形式全面規(guī)定了人民政協(xié)的各項(xiàng)規(guī)章制度，包括人民政協(xié)的根本性質(zhì)、歷史作用、主要職能、組織構(gòu)成、職權(quán)分配等內(nèi)容，是人民政協(xié)協(xié)商民主重要的章程制度支撐和重要規(guī)范依據(jù)。

其次，黨和國家政策支撐。歷屆黨代會(huì)都十分重視人民政協(xié)協(xié)商民主規(guī)范化建設(shè)。從黨的十三大正式提出了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”這一重要理論概念，到十八大報(bào)告明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”。實(shí)現(xiàn)了從政治協(xié)商到協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變，為人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化發(fā)展提供了重要的頂層設(shè)計(jì)支撐。中共中央和國務(wù)院連續(xù)多次對(duì)人民政協(xié)的發(fā)展提出了一系列重要意見及決定，為人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度規(guī)范。這些規(guī)范為人民政協(xié)協(xié)商民主進(jìn)一步制度化打開了新窗口、開闊了新思路、提供了新的保障和支撐。

最后，制度平臺(tái)支撐。1985年以后“兩會(huì)”固定于每年三四月份同時(shí)召開，由此開始了“兩會(huì)”制度化的探索?！皟蓵?huì)”有機(jī)地結(jié)合了兩種民主模式和兩種政治制度，有效地拓寬人民民主的深度和廣度。在“兩會(huì)”的平臺(tái)資源中，選舉與協(xié)商、參政與議政、地域與界別等機(jī)制形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的現(xiàn)代民主政治格局?！皟蓵?huì)”平臺(tái)支撐不僅提升了人民政協(xié)協(xié)商民主的地位和作用，而且也提高了中國人民對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)知度和參與的積極性，為協(xié)商民主的進(jìn)一步實(shí)踐和發(fā)展積累了群眾基礎(chǔ)。

（三）協(xié)商主體能力和素質(zhì)的提高，為人民政協(xié)協(xié)商民主的進(jìn)一步實(shí)踐和發(fā)展奠定了主體基礎(chǔ)

人民政協(xié)擁有一套完整的工作班子，有中央到地方的各級(jí)政協(xié)組織，有各黨各派、各層各界、各民族各宗教的政協(xié)委員隊(duì)伍，近年來，政協(xié)委員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力水平不斷提高。一方面，政協(xié)委員綜合素質(zhì)不斷提高。在協(xié)商邀請(qǐng)制的政協(xié)委員產(chǎn)生的過程當(dāng)中，委員的推薦提名由以前的側(cè)重影響力、知名度轉(zhuǎn)向更多地考慮德才兼?zhèn)洌绕涫撬枷胨刭|(zhì)、政治素質(zhì)和道德素質(zhì)的綜合考量。很多明星委員開始踏實(shí)調(diào)研、認(rèn)真提案。通過近幾屆政協(xié)會(huì)議代表的分析來看，政協(xié)委員學(xué)歷水平不斷提高、政協(xié)委員提案數(shù)量質(zhì)量不斷提升、政協(xié)委員身影越來越多地出現(xiàn)在社會(huì)輿論和社會(huì)熱點(diǎn)中，政協(xié)委員的政治意識(shí)、大局意識(shí)、參政意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)都得到了很好的提升。另一方面，政協(xié)委員業(yè)務(wù)能力不斷提高。政協(xié)委員不僅要有良好的綜合素質(zhì)，還必須具備合格的業(yè)務(wù)能力。各級(jí)政協(xié)開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)班、研習(xí)班、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、形勢(shì)報(bào)告會(huì)、政情通報(bào)會(huì)、專題講座等形式多樣、內(nèi)容豐富的交流學(xué)習(xí)活動(dòng)，努力提高委員的學(xué)習(xí)調(diào)研能力、提案寫作能力、甄別分析能力、社會(huì)交際與溝通能力等實(shí)際業(yè)務(wù)能力。近年來，匪夷所思和“無厘頭”的提案越來越少，貼近民生、貼近實(shí)際的議案越來越專業(yè)。當(dāng)前，政協(xié)委員借助網(wǎng)上論壇、博客、微博等互聯(lián)網(wǎng)新興傳媒進(jìn)一步提高了政協(xié)委員的政治把握、參政議政、合作共事、組織協(xié)調(diào)等能力。協(xié)商主體能力和素質(zhì)的提高，為人民政協(xié)協(xié)商民主的進(jìn)一步實(shí)踐和發(fā)展奠定了主體基礎(chǔ)。

三、超越歷史和現(xiàn)實(shí)的人民政協(xié)協(xié)商民主制度化的升級(jí)路徑

隨著時(shí)間存量的增加，人民政協(xié)協(xié)商民主的歷史理路和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)越來越成為一種優(yōu)勢(shì)特色。人民政協(xié)協(xié)商民主的歷史依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)交互相通、互融互化。基于歷史穿透力和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐張力，人民政協(xié)協(xié)商民主將會(huì)沿著一條穩(wěn)健、有序、增量、可持續(xù)的制度化道路前行。

（一）基于理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索基礎(chǔ)上的穩(wěn)健制度化

1.重視理論研究、理論創(chuàng)新、理論突破

理論創(chuàng)新對(duì)實(shí)踐發(fā)展具有重要的指導(dǎo)和提升作用，人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)必須重視理論研究和創(chuàng)新。當(dāng)前學(xué)界和理論界對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主理論的研究取得了豐碩的成果。但是，必須看到其理論研究還存在不足之處，還需要更多的創(chuàng)新和突破。例如，加強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主的中國內(nèi)生源研究，突出中國特色，以增強(qiáng)理論自信；加強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主制度化的路徑探索、模式選擇研究，探尋協(xié)商民主制度的新出路，以增強(qiáng)道路自信；厘清協(xié)商民主制度的基本內(nèi)容，通過廣范圍、多層次的渠道探索構(gòu)建和完善協(xié)商民主制度，以增強(qiáng)制度自信。要積極讓學(xué)術(shù)上的理論研究的熱潮推動(dòng)黨和政府對(duì)協(xié)商民主生成新的認(rèn)識(shí)；同時(shí)，黨和政府在綜合理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)商民主的新探索，推進(jìn)學(xué)術(shù)研究不斷深入。

2.重視實(shí)踐落實(shí)、實(shí)踐探索、實(shí)踐創(chuàng)造

黨的十八大號(hào)召全黨“一定要勇于實(shí)踐、勇于變革、勇于創(chuàng)新”，積極推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革，努力健全人民政協(xié)協(xié)商民主制度。在實(shí)踐過程中積極創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新形式、創(chuàng)新領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，注重實(shí)踐落實(shí)、實(shí)踐探索和實(shí)踐創(chuàng)造，進(jìn)一步激發(fā)各級(jí)黨委和政府增強(qiáng)與政協(xié)的協(xié)商互動(dòng)。創(chuàng)制決策性、聽證性、咨詢性、協(xié)調(diào)性“四位一體”的協(xié)商機(jī)制；創(chuàng)制出更接地氣、更加親民的“草根”基層政協(xié)協(xié)商民主形式；開辟網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等公民政治參與的新領(lǐng)域、新平臺(tái)，在線收集民意和網(wǎng)友評(píng)論，建立和完善影響更加廣泛的網(wǎng)絡(luò)人民政協(xié)協(xié)商民主形式。

理論上的人民政協(xié)協(xié)商民主是“建構(gòu)出來的民主”，而實(shí)踐發(fā)展中的人民政協(xié)協(xié)商民主是“現(xiàn)實(shí)成長的民主”，理論需要實(shí)踐落實(shí)和檢驗(yàn)，實(shí)踐需要理論的指導(dǎo)和超越。如何實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索的有機(jī)互進(jìn)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主穩(wěn)健制度化建設(shè)的關(guān)鍵。在人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)過程中，一定要有側(cè)重點(diǎn)的分別發(fā)揮二者的作用，以理論創(chuàng)新指引實(shí)踐探索，以實(shí)踐創(chuàng)造推動(dòng)理論突破，促成二者的雙向互動(dòng)、形成合力共同推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化的發(fā)展。

（二）基于頂層設(shè)計(jì)和基層驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)上的有序制度化

1.加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)必須注重頂層設(shè)計(jì)。

人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)是從總體、全局、最高層次上做出的制度設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，抓重點(diǎn)問題，抓主要矛盾，把握正確方向，對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的通盤考慮和統(tǒng)一規(guī)劃。人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)有利于集中有效資源，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢(shì)；有利于通過頂層設(shè)計(jì)的快車道，高效快捷地推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主法制和機(jī)制的制度化進(jìn)程；有利于自上而下、從高到低地有序推進(jìn)從全國政協(xié)示范到地方各級(jí)政協(xié)協(xié)商民主機(jī)制程序依序建設(shè)。人民政協(xié)協(xié)商民主頂層設(shè)計(jì)主要內(nèi)容包括法治框架和制度框架兩大主要內(nèi)容。第一，法治框架的頂層設(shè)計(jì)主要包括人民政協(xié)協(xié)商民主的立法，積極推動(dòng)黨和國家機(jī)關(guān)對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主的重要意見、報(bào)告、講話、決定、白皮書上升為法律，積極推動(dòng)將人民政協(xié)協(xié)商民主寫入憲法，積極推進(jìn)人民政協(xié)章程升級(jí)為正式的人民政協(xié)組織法，積極開展關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主的專門立法等。第二，制度框架的頂層設(shè)計(jì)主要包括人民政協(xié)自身協(xié)商民主程序機(jī)制制度建設(shè)以及人民政協(xié)協(xié)商民主嵌入國家制度運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，一方面，人民政協(xié)自身協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)：豐富健全對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等協(xié)商形式，完善政協(xié)全體會(huì)議、常務(wù)會(huì)議、專題會(huì)議、雙周協(xié)商座談會(huì)等協(xié)商會(huì)議制度等。另一方面，人民政協(xié)協(xié)商民主嵌入“協(xié)商民主全面嵌入國家制度的運(yùn)行，對(duì)優(yōu)化國家政治過程，完善國家治理，鞏固國家制度體系都有積極的意義。”[5]在國家各政治制度內(nèi)，例如立法、選舉、監(jiān)督、決策、執(zhí)行、行政、司法制度中都可以有機(jī)地嵌入人民政協(xié)協(xié)商民主。

2.加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)同時(shí)也必須重視基層驅(qū)動(dòng)

“人民群眾是社會(huì)主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！盵6]推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主向基層延伸，發(fā)揮基層人民政協(xié)協(xié)商民主的底層驅(qū)動(dòng)力，是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。人民政協(xié)協(xié)商民主頂層設(shè)計(jì)為基層人民政協(xié)協(xié)商民主預(yù)留了空白和自由探索的空間，相比頂層制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐，基層人民政協(xié)協(xié)商民主的探索擁有寬松的環(huán)境和靈活創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。基層人民政協(xié)及政協(xié)委員能夠最廣泛最直接地聯(lián)系人民群眾，同樣，人民群眾也是通過基層人民政協(xié)及委員這一最現(xiàn)實(shí)最直觀地感受和直接參與到協(xié)商民主中來，所以基層協(xié)商民主是人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的基礎(chǔ)驅(qū)動(dòng)力。人民政協(xié)的組織設(shè)置止于縣區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有人民政協(xié)組織設(shè)置，這造成了基層協(xié)商民主體系缺失，但也同時(shí)為人民政協(xié)委員積極聯(lián)系群眾提供了難得的開展群眾協(xié)商活動(dòng)的空間，按照“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的原則“通過各種方式、在各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面同群眾進(jìn)行協(xié)商”[6]。此外，基層人民政協(xié)協(xié)商民主利用基層的活力和靈活的自由度，可以嘗試各種形式機(jī)制的創(chuàng)新突破，利用試點(diǎn)推廣、先行先試的方式靈活自由地進(jìn)行制度創(chuàng)新，降低試錯(cuò)成本。

頂層設(shè)計(jì)和基層驅(qū)動(dòng)雙向呼應(yīng)、良性互動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主有序制度化。只有頂層設(shè)計(jì)，制度建設(shè)就失去了活力；只有底層驅(qū)動(dòng)，制度建設(shè)就失去了秩序。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主有序制度化，要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)和底層驅(qū)動(dòng)的雙向動(dòng)力。創(chuàng)新突破是基層驅(qū)動(dòng)的生命力，而標(biāo)準(zhǔn)化制度化則是頂層設(shè)計(jì)的生命線。要遵循制度成長的客觀規(guī)律，遵循頂層呼應(yīng)基層、基層驅(qū)動(dòng)頂層的發(fā)展路徑，給予基層充分探索創(chuàng)新的空間，給予頂層有效制度升級(jí)轉(zhuǎn)化的邊界，讓基層探索實(shí)踐的非正式制度有序地轉(zhuǎn)換成正式的程序制度。

（三）基于存量積聚和政治改革基礎(chǔ)上的增量制度化

1.注重人民政協(xié)協(xié)商民主制度存量的積聚

人民政協(xié)協(xié)商民主的制度存量不僅是歷史的存量更是現(xiàn)實(shí)的存量。人民政協(xié)協(xié)商民主經(jīng)歷了60多年的建國史、30多年的改革開放史，“集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道”，為協(xié)商民主制度化建設(shè)奠定了牢固的基礎(chǔ)[6]。當(dāng)前，人民政協(xié)協(xié)商民主的制度存量主要包括，人民政協(xié)內(nèi)的中國共產(chǎn)黨與民主黨派的政治協(xié)商制度；民主黨派通過人民政協(xié)的民主監(jiān)督和參政議政制度；協(xié)商規(guī)劃和計(jì)劃的制定、協(xié)商議題的提出、協(xié)商活動(dòng)的開展、協(xié)商成果的采納反饋等一整套的協(xié)商程序；會(huì)議協(xié)商、界別協(xié)商、專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、提案辦理協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)議政等豐富多樣的協(xié)商形式?？傊?，人民政協(xié)業(yè)已擁有了進(jìn)行協(xié)商民主的一套方式方法、法律規(guī)范、形式渠道、機(jī)制程序，而且隨著人民政協(xié)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的慣性繼續(xù)良性發(fā)展，人民政協(xié)協(xié)商民主已經(jīng)具備了制度化發(fā)展的要素。

2.注重人民政協(xié)協(xié)商民主制度增量的改革和升級(jí)

存量是增量的前提和基礎(chǔ)，增量是存量的提檔和升級(jí)。存量集聚是現(xiàn)有的定量，增量改革則是變量。存量是量變、物理變化，而增量則是質(zhì)變、化學(xué)變化。存量強(qiáng)調(diào)的是積聚、平穩(wěn)、漸進(jìn)，增量則更強(qiáng)調(diào)制度、突破、改革。要實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主存量的制度化轉(zhuǎn)變，就必須走增量制度化的路徑。首先，增量的改革必須以保障人們的政治權(quán)利和政治利益為目標(biāo)，真正體現(xiàn)人民政協(xié)作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織性質(zhì)，真正體現(xiàn)協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主重要形式的性質(zhì)。其次，增量的改革必須遵循從方式方法到機(jī)制程序再到制度化的基本演進(jìn)規(guī)律，過度的制度化只會(huì)僵化制度本身的活力和創(chuàng)造力，過低的制度化水平會(huì)導(dǎo)致整個(gè)制度效能的發(fā)揮大打折扣。最后，增量的改革必須以制度建設(shè)的目的導(dǎo)向與政治改革的問題導(dǎo)向?yàn)榉较蛑敢蛣?dòng)力引擎，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民要解決的問題的”，協(xié)商民主同樣如此。存量集聚和增量改革都要以制度化為目標(biāo)，同時(shí)制度化的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，緊緊圍繞問題、解決問題，使人民政協(xié)協(xié)商民主制度不是代替人民當(dāng)家作主，而是真正支持和保障人民民主，凸顯協(xié)商民主是實(shí)質(zhì)民主的本質(zhì)。

（四）基于政治生態(tài)和協(xié)商文化基礎(chǔ)上的有機(jī)制度化

1.政治生態(tài)是人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的外部保障

人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的過程就是人民政協(xié)協(xié)商民主系統(tǒng)性、協(xié)同性、有機(jī)性的新陳代謝和升級(jí)進(jìn)化的過程。人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)離不開良好的政治生態(tài)環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前，人民政協(xié)協(xié)商民主正處于前所未有的良好的政治生態(tài)環(huán)境之下，十八大以來，從中央到地方，從國家到社會(huì)，協(xié)商民主尤其是人民政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展得到空前的重視，可以說，人民政協(xié)協(xié)商民主正面臨著難得的歷史機(jī)遇和良好的政治生態(tài)環(huán)境。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政治環(huán)境的變化影響著人民政協(xié)協(xié)商民主的進(jìn)化和發(fā)展，政治環(huán)境穩(wěn)定，政治生態(tài)良好，人民政協(xié)協(xié)商民主就能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)；反之，人民政協(xié)協(xié)商民主的工作就難以發(fā)揮其功效。當(dāng)前，良好的政治生態(tài)環(huán)境下，人民政協(xié)協(xié)商民主自身的生態(tài)系統(tǒng)也保持著良好的生態(tài)平衡。

2.協(xié)商文化是人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)的軟件保障

人民政協(xié)協(xié)商民主制度化建設(shè)離不開制度硬件，也離不開協(xié)商文化的軟件?！霸诿裰鹘ㄔO(shè)方面，文化建設(shè)比制度建設(shè)更復(fù)雜，如果說制度讓人產(chǎn)生真切、確實(shí)的感受；那么，文化建設(shè)更長遠(yuǎn)、更深刻。”[7]協(xié)商文化的軟件內(nèi)容主要包括了觀念層面、思想層面、實(shí)踐層面以及話語層面四個(gè)部分的內(nèi)容。首先，在觀念層面，社會(huì)主義核心價(jià)值觀當(dāng)中的民主自然也包括社會(huì)主義協(xié)商民主，要將人民政協(xié)協(xié)商民主包含的平等、多元、理性、有序的觀念意識(shí)作為價(jià)值觀宣傳的重要內(nèi)容，在全社會(huì)形成協(xié)商民主的共識(shí)觀念。其次，在思想層面，政協(xié)委員要繼承人民政協(xié)的協(xié)商傳統(tǒng)，明確協(xié)商民主權(quán)利和責(zé)任，積極作為；黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人要樹立協(xié)商意識(shí)，秉承協(xié)商理念，主動(dòng)作為；社會(huì)組織和人民群眾應(yīng)當(dāng)培育協(xié)商習(xí)慣，培育公共理性，在全社會(huì)形成理性與溝通、對(duì)話與交流的良好氛圍。再次，在實(shí)踐層面，要不斷繼承、豐富和發(fā)展人民政協(xié)的協(xié)商理念和民主精神，要把協(xié)商理念和民主精神貫穿到人民政協(xié)協(xié)商民主具體工作和制度化建設(shè)的全過程。最后，在話語層面，要不斷構(gòu)建和完善以人民政協(xié)為中心的協(xié)商民主話語體系，形成協(xié)商民主的中國話語風(fēng)格，講好協(xié)商民主的中國故事，取得協(xié)商民主的中國話語權(quán)。

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