如何做好中國領(lǐng)事保護(hù)“必答題”

夏莉萍

領(lǐng)事保護(hù)是涉及每一位同胞切身利益的“必答題”

一個(gè)經(jīng)常用來形容中國領(lǐng)事保護(hù)工作現(xiàn)狀的詞是“小馬拉大車”。

一方面，海外中國公民對領(lǐng)事保護(hù)的需求益發(fā)剛性。中國對外開放持續(xù)深入，“一帶一路”建設(shè)、國際產(chǎn)能合作不斷推進(jìn)，越來越多中國公民和機(jī)構(gòu)走出國門。但海外安全形勢復(fù)雜，涉及中國公民和企業(yè)的安全事件持續(xù)不斷，并呈全球多點(diǎn)同時(shí)爆發(fā)態(tài)勢，事件類型多、分布廣、處置難。

2016年7月16日，從南蘇丹撤離的中資機(jī)構(gòu)人員抵達(dá)蘇丹喀十穆國際機(jī)場

另一方面，誠如外交部多位官員所說，領(lǐng)事保護(hù)工作投入不足，主管機(jī)構(gòu)級別低，人員嚴(yán)重缺乏，經(jīng)費(fèi)不足，難以拉動(dòng)中國每年走出去的國民這輛“大車”。

2017年3月8日，外交部部長王毅在全國兩會記者會上坦言，人民的信任對外交人員而言是寶貴的信任，更是厚重的責(zé)任。

王毅說，領(lǐng)事保護(hù)是涉及每一位同胞切身利益的“必答題”。領(lǐng)保工作面臨的任務(wù)越來越繁重，未來如何把這項(xiàng)工作“越做越實(shí)、越做越好”？

外交部進(jìn)新人，領(lǐng)保培訓(xùn)是重頭

在海外中國公民機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增加的大背景下，中國的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)設(shè)置和專職領(lǐng)保人員配備總是顯得那么不足。

2011年，外交部領(lǐng)事司負(fù)責(zé)人在接受媒體訪談時(shí)表示，駐外領(lǐng)事干部編制自1994 年以來就再?zèng)]有增加。與此同時(shí)，中國內(nèi)地公民出境人次則增長了10多倍，領(lǐng)事保護(hù)案件增長了70多倍。大約600名駐外領(lǐng)事官員，平均每人要負(fù)責(zé)處理大概13萬名在外中國公民的領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)。

為了適應(yīng)不斷擴(kuò)大的服務(wù)需求，自改革開放以來，中國駐外領(lǐng)事館總數(shù)一直在增加。黨的十八大以來，這一趨勢更加明顯。

從2013年至2016年的四年中，中國分別與12個(gè)、16個(gè)、13個(gè)和10個(gè)國家就調(diào)整領(lǐng)事機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，中國駐奧什、駐瑯勃拉邦、巴塔等14個(gè)總領(lǐng)事館和領(lǐng)事館開館。這進(jìn)一步擴(kuò)大了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助服務(wù)的覆蓋范圍。

機(jī)構(gòu)增設(shè)必然要求配備專業(yè)領(lǐng)事人員。

為了應(yīng)對中國作為世界大國所面臨的外交挑戰(zhàn)，外交部目前正在擴(kuò)大人員規(guī)模，擬在未來幾年內(nèi)將部內(nèi)人員編制由現(xiàn)在的5000多人擴(kuò)大到約10000人，其中也包括領(lǐng)事官員人數(shù)。

領(lǐng)事培訓(xùn)也實(shí)現(xiàn)了從無到有，從不太被重視到逐漸重視的過程。領(lǐng)事課程在外交部新入職外交官培訓(xùn)課程中所占的比重一直在上升。此外，無論是外交部派出干部還是從其他部門借調(diào)的人員在赴駐外使領(lǐng)館從事領(lǐng)事工作前都需要接受為期至少一個(gè)月的專門培訓(xùn)。

增設(shè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)和專業(yè)領(lǐng)事工作人員，強(qiáng)化領(lǐng)事培訓(xùn)是領(lǐng)事工作發(fā)展的必然要求。

“向下”分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任

從全球范圍來看，領(lǐng)事保護(hù)需求增加和外交投入減少之間的矛盾是不少國家面臨的共同挑戰(zhàn)。僅靠增加領(lǐng)事機(jī)構(gòu)設(shè)置和配備專業(yè)領(lǐng)事人員，無法完全緩解壓力。

尋求更多方合作，分擔(dān)保護(hù)責(zé)任，是各國的共同實(shí)踐。

新世紀(jì)以來，我國初步建立起了各方力量廣泛參與的“大領(lǐng)事”工作格局，即中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個(gè)人“五位一體”的領(lǐng)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但這一機(jī)制只涉及中國國內(nèi)，不包括國際合作。

我國國內(nèi)領(lǐng)保合作機(jī)制可大致分為三個(gè)層面：即外交部與其他中央政府部門之間的合作機(jī)制;中央與各地方政府之間的合作機(jī)制;政府與非政府部門，包括企業(yè)、社會組織和學(xué)術(shù)界之間的合作機(jī)制等。

2011年3月3日，在蘇丹首都喀士穆國際機(jī)場，從利比亞撤離到蘇丹的中國公民正在登上中國空軍運(yùn)輸機(jī)準(zhǔn)備回國

前兩個(gè)層次上的合作機(jī)制已相對比較成熟。2004年，中央成立了“境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議機(jī)制”并召開首次會議。各地方政府也按照國務(wù)院要求陸續(xù)建立了相應(yīng)機(jī)制。各省級地方政府以及一些省級以下地方政府外辦都成立了專門機(jī)構(gòu)，協(xié)助中央政府處理涉及海外本地區(qū)公民和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)事保護(hù)案件。

第三個(gè)層次的合作機(jī)制還相對薄弱。政府和企業(yè)及社會組織之間的合作還比較松散，僅限于相關(guān)政府部門或駐外使領(lǐng)館派工作組去企業(yè)駐地視察安保情況，召開中資公司座談會通報(bào)安全形勢，聘請中資公司人員或者華僑社團(tuán)負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員等，制度化和機(jī)制化程度還有待加強(qiáng)。

其實(shí)，中國大型國有企業(yè)曾在海外大規(guī)模撤離中發(fā)揮過重要作用，在2011年駐利比亞中方人員撤離行動(dòng)中，中國建筑、中交集團(tuán)等企業(yè)通過各種渠道與港口有關(guān)方面溝通，保證了中方租用的接僑船舶進(jìn)港?？?。未來，“一帶一路”戰(zhàn)略的繼續(xù)深入實(shí)施更需要在政府和企業(yè)之間建立有效的安全保護(hù)合作機(jī)制。

海外華僑團(tuán)體在內(nèi)的一些社會組織也是重要資源，他們的作用可以通過深化機(jī)制合作得到更好的發(fā)揮。

推動(dòng)領(lǐng)保機(jī)制在“平行方向”上的發(fā)展

除了增加外交投入，繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的多方參與和合作機(jī)制，未來需要推動(dòng)中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制在“平行方向”上的發(fā)展，建立更多的國際合作機(jī)制。

目前領(lǐng)事保護(hù)的國際合作主要體現(xiàn)在以下四方面：

一是領(lǐng)事磋商機(jī)制。中國外交部領(lǐng)事司每年都與一些國家舉行領(lǐng)事磋商。例如，2013～2015年，中方分別與28個(gè)、21個(gè)和30個(gè)國家舉行了領(lǐng)事磋商，內(nèi)容包括便利兩國人員往來、公民權(quán)益保護(hù)等。

二是大規(guī)模海外撤離時(shí)協(xié)助他國公民。如2011年從利比亞協(xié)助撤離2100名和2015年從也門協(xié)助撤離279名外國公民。但這并不是按照兩國之間協(xié)議開展的活動(dòng)，只是臨時(shí)應(yīng)對方請求而進(jìn)行的。

三是中國和有關(guān)國家通過政府談判方式解決一些影響中國公民安全的糾紛。比如，在2012年7月發(fā)生了中國漁民被俄羅斯方面扣押的事件后，中俄政府達(dá)成兩項(xiàng)合作共識：開展?jié)O業(yè)合作，俄方在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)給予中方捕撈配額，中方給予俄方相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并就此進(jìn)行磋商;建立海上執(zhí)法安全合作機(jī)制，預(yù)防非法捕撈現(xiàn)象的發(fā)生。

四是在應(yīng)急處置方面共同舉行演練。2016年3月，代號為“聯(lián)合撤僑2016”的中英聯(lián)合撤僑室內(nèi)推演在南京舉行。這是中國首次與外國進(jìn)行此類演練。

總體而言，領(lǐng)事磋商和談判是國際領(lǐng)事合作的常態(tài)，將會得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，而大規(guī)模撤僑和緊急處置合作則會更趨合理化和常規(guī)化。

集中管理避免“非分要求”分流人力

信息化時(shí)代，使用各種新技術(shù)手段發(fā)布海外安全提醒，增強(qiáng)公民的風(fēng)險(xiǎn)防范意識是領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防工作發(fā)展的必然趨勢。

比如，自2011年9月25日起，外交部領(lǐng)事保護(hù)中心與中國聯(lián)通、移動(dòng)、電信運(yùn)營商合作建立海外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺，通過手機(jī)短信向赴181個(gè)國家和地區(qū)的中國公民發(fā)送海外安全風(fēng)險(xiǎn)國別提醒。

而2011年11月22日開通的中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)、2014年1月開通的“領(lǐng)事直通車”微信以及2016年7月1日在“今日頭條”APP開通“領(lǐng)事直通車”政務(wù)頭條號，更進(jìn)一步拓寬了領(lǐng)事信息覆蓋面。此外，外交部還利用信息手段完善應(yīng)急管理，建立了海外公民登記系統(tǒng)和領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫系統(tǒng)。

2015年3月29日，中國海軍笫十九批護(hù)航編隊(duì)臨沂艦抵達(dá)也門亞丁港，臨沂艦女艦員幫助撤離的兒童登艦

未來，需要繼續(xù)努力的方向是，利用信息技術(shù)建立應(yīng)急處置集中管理模式，提高工作效率。

盡管我國已開通了12308領(lǐng)事保護(hù)熱線，但外交部在海外安全提醒信息中仍將有關(guān)駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)值班電話列在這一號碼之前。民眾對領(lǐng)事保護(hù)的“非分要求”，使得領(lǐng)事保護(hù)的需求量更大，更難以滿足。

曾有領(lǐng)事官員在接受媒體采訪時(shí)談到，有海外中國公民家里的狗死了也申請保護(hù)，還發(fā)生過有陌生人敲門，僑民馬上給總領(lǐng)館打電話要求領(lǐng)館官員跟他們并肩作戰(zhàn)的事。

在這方面，加拿大、英國、澳大利亞等國的做法值得借鑒。

這些國家利用技術(shù)手段完善了集中化管理模式，只要海外公民在使領(lǐng)館下班時(shí)間內(nèi)撥打駐外使領(lǐng)館的工作電話，電話就會被自動(dòng)轉(zhuǎn)接到外交部應(yīng)急中心或類似機(jī)構(gòu)，如是一般咨詢，工作人員就可以解決;如是不屬于領(lǐng)保范疇的事項(xiàng)，工作人員可以予以解釋和安慰;只有緊急的領(lǐng)保案件才會由應(yīng)急中心負(fù)責(zé)根據(jù)各館值班名單通知有關(guān)駐外使領(lǐng)館辦理。

采用這種模式，將會大大減輕一線領(lǐng)事保護(hù)官員的工作量，讓他們把有限的精力集中在重大案件的處置上，提升工作效率。

以立法厘清政府領(lǐng)保責(zé)任

中國領(lǐng)事保護(hù)歷史較短，目前還處于探索階段，相關(guān)法律法規(guī)亟待建立健全。

2007年3月，外交部開始研究分階段推動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)立法。2009年11月，《中華人民共和國領(lǐng)事工作條例（征求意見稿）》面向公眾征詢意見，目前處在審議階段。

領(lǐng)事保護(hù)專門立法不能出臺，使得領(lǐng)事保護(hù)工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，如預(yù)警信息發(fā)布、緊急撤僑、領(lǐng)事保護(hù)基金、公民緊急醫(yī)療救助等缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和執(zhí)行依據(jù)，不利于領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制持續(xù)、有效地發(fā)揮作用。

領(lǐng)事保護(hù)立法推動(dòng)領(lǐng)保工作向法制化方向發(fā)展，還有助于厘清政府保護(hù)責(zé)任的范圍。海外安全事件的處理不完全由政府埋單，要強(qiáng)調(diào)公民的自我保護(hù)責(zé)任。

英國外交部頒布的《領(lǐng)事服務(wù)：2016-2020》文件強(qiáng)調(diào)，2016?2020年，外交部將致力于三個(gè)目標(biāo)，其中就包括“幫助公民自己為國外旅行負(fù)責(zé)，在國外安全地生活和工作”。

具體實(shí)施辦法包括提醒公民在出國前閱讀外交部發(fā)布的旅行建議，購買保險(xiǎn)，了解如何申請使用當(dāng)?shù)氐姆?wù)設(shè)施如醫(yī)療、社會服務(wù)福利制度以及帶上足夠的藥品等。

日本外務(wù)省也在發(fā)布的文件中強(qiáng)調(diào)每個(gè)出國旅行的公民都應(yīng)該購買保險(xiǎn)，否則無法支付巨額醫(yī)療費(fèi)用;緊急情況下，公民應(yīng)該自救、互救，然后才是向政府求救。

中國也不例外，增強(qiáng)公民自身保護(hù)意識的宣傳已初步展開并需進(jìn)一步加強(qiáng)。

由于涉及中國公民和企業(yè)的海外安全事件中，相當(dāng)比例的事件都是因海外公民的違法違規(guī)行為引起的，所以，應(yīng)加大海外安全和國外相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，強(qiáng)化公民的海外安全意識和守法意識;并應(yīng)加強(qiáng)國內(nèi)與領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，使公民對領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)的期待合理化;鼓勵(lì)企業(yè)和公民購買有關(guān)保險(xiǎn)，利用商業(yè)渠道降低為海外風(fēng)險(xiǎn)付出的代價(jià)。

換句話說，在通過各種渠道彌補(bǔ)領(lǐng)事保護(hù)方面外交投入不足的同時(shí)，還應(yīng)采取措施來減少領(lǐng)事保護(hù)需求。

（作者系外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授）